李凡　李娜　林漢川

摘要：基于中國1985～2013年頒布的215條技術(shù)創(chuàng)新政策，采用二元logistic分析方法，從政策目標、政策工具和政策執(zhí)行3個維度比較中國技術(shù)創(chuàng)新政策在各階段的差異。研究表明：中國的技術(shù)創(chuàng)新政策目標前兩階段以強調(diào)知識的增加為主，從第三階段開始強調(diào)知識的水平擴散，但對消化吸收能力的強調(diào)仍顯不足；技術(shù)創(chuàng)新政策工具第二階段比第一階段更強調(diào)從企業(yè)角度出發(fā)，為企業(yè)創(chuàng)新提供創(chuàng)新供給要素，或改善企業(yè)創(chuàng)新環(huán)境要素，第三階段開始注重引導市場創(chuàng)新的需求工具；中國的技術(shù)創(chuàng)新政策頒布機構(gòu)級別較低，且以辦法、通知和意見等短效政策占據(jù)大部分。

關鍵詞：技術(shù)創(chuàng)新政策；時間演進；二元logistic回歸

DOI：10.13956/j.ss.1001-8409.2015.11.02

中圖分類號：F1243；G322文獻標識碼：A 文章編號：1001-8409（2015）11-0006-05

Abstract：Based on 215 innovation policies from 1985 to 2013， this paper scientifically researches Chinese innovation policies evolution from three aspects， such as target， tool and execution， in binary logistic regression analysis tool. Result shows that， as for the innovation policy target， China pays more attention on the increment of the knowledge at the first two stages， while China pays more on the diffusion of the knowledge in the third stage； compared with the first stage， Chinese second innovation policy tool supplies more innovation factors or environment for the enterprise support， while the tools which can direct the market demand have been utilized frequently； the hierarchy of Chinese innovation policies execution is lower， and the majority of innovation policies are in the form of method， notice or comment， which lasts not long.

Key words：innovation policy； time evolution； binary logistic regression

近年來，中國的技術(shù)創(chuàng)新能力逐漸提升，與發(fā)達國家之間的技術(shù)鴻溝逐年縮小[1]。2014年7月世界知識產(chǎn)權(quán)組織（WIPO）等發(fā)布的《全球創(chuàng)新指數(shù)報告》顯示，中國創(chuàng)新指數(shù)排名居第29位，在發(fā)展中國家中名列第一。英國阿斯利康（AstraZeneca）公司通過對6000個受訪者所做的國際調(diào)查顯示，到2020年，中國將超越美國和日本成為全球最具創(chuàng)新力的國家。

然而，要想真正實現(xiàn)發(fā)展中國家的技術(shù)趕超，中國未來的可持續(xù)發(fā)展必須依靠技術(shù)創(chuàng)新政策的制度安排。第一，中國當前的創(chuàng)新能力較發(fā)達國家仍顯不足，發(fā)達國家技術(shù)貿(mào)易壁壘高筑，發(fā)展中國家迫切需要技術(shù)創(chuàng)新政策的扶持來配置已有資源、激活潛在資源；第二，金融危機使人們意識到，長期穩(wěn)定的經(jīng)濟增長需要積極有效的公共政策[2]；第三，發(fā)展中國家因其相對脆弱的制度框架需要系統(tǒng)地制定和頒布政策，否則政策的效果將會大打折扣[3]。

技術(shù)創(chuàng)新的良性發(fā)展離不開科學合理的技術(shù)創(chuàng)新政策設計。政策設計工作包括政策問題的提出、分析、議程和政策制定的過程，與工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)、企業(yè)管理流程和服務一樣是經(jīng)濟發(fā)展的核心環(huán)節(jié)[4]。但政策制定者囿于信息不對稱、有限理性等情況，在現(xiàn)實中難以呈現(xiàn)完美的政策設計，并且隨著時間的推移，政策設計也會發(fā)生改變[5]。用科學的方法對技術(shù)創(chuàng)新政策進行測度，并深入剖析政策的演進規(guī)律對未來技術(shù)創(chuàng)新政策的構(gòu)建具有重大理論意義。

1文獻綜述

技術(shù)創(chuàng)新政策設計是技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，其理論研究基于“政策目標-政策工具-政策執(zhí)行”三維框架[6，7]。在政策目標維度下，F(xiàn)lanagan等具體設定了增加企業(yè)R&D需求、支持R&D機構(gòu)、推進合作等5種政策目標[8]；Edler和Guimares認為技術(shù)創(chuàng)新政策目標主要包括增加研發(fā)投資、技術(shù)增加和激發(fā)創(chuàng)新需求等7種政策目標[9]；在政策工具維度下，Rothwell和Zegveld將政策工具劃分為改善技術(shù)創(chuàng)新要素供給狀況的供給面政策工具、為技術(shù)創(chuàng)新提供有利環(huán)境的環(huán)境面政策工具和鼓勵市場需求的需求面政策工具[10]。Borrás和Edquist則將政策工具劃分為規(guī)范技術(shù)市場的管制工具、推動企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的經(jīng)濟金融工具和保障技術(shù)創(chuàng)新活動順利開展的軟性工具[11]；在政策執(zhí)行維度下，Hall等認為，政策執(zhí)行即政府部門有明顯的作為或不作為意向，但仍未對外界產(chǎn)生最終影響的過程[12]。

隨著技術(shù)創(chuàng)新政策設計研究的發(fā)展，不斷有學者對技術(shù)創(chuàng)新政策的演進特征進行研究。關于中國的技術(shù)創(chuàng)新政策研究中，Liu等基于中國頒布于1980～2008年的366條技術(shù)創(chuàng)新政策，探索了中國技術(shù)創(chuàng)新演進范式[13]；劉鳳朝和孫玉濤以創(chuàng)新政策的效力和類別為基本維度，考查了中國1980～2005年的技術(shù)創(chuàng)新政策[14]。彭紀生等從政策力度、政策目標和政策措施3個方面提出技術(shù)政策量化方法，描繪了1978～2006年中國技術(shù)創(chuàng)新政策協(xié)同演變的路徑與原因[15]。范柏乃等按照重構(gòu)科技體制、建立研發(fā)投入機制、促進科技成果轉(zhuǎn)化和全面構(gòu)建國家創(chuàng)新體系4個階段的劃分描述了中國自改革開放以來技術(shù)創(chuàng)新政策的演進過程[16]。

綜上所述，當前關于技術(shù)創(chuàng)新政策設計的理論研究基本認同了技術(shù)創(chuàng)新政策設計圍繞技術(shù)創(chuàng)新政策目標、工具和執(zhí)行3個維度的觀點，但是有關中國技術(shù)創(chuàng)新政策科學測度的研究尚處于起步階段?；诖耍P者搜集了1985～2013年間中國頒布的215條技術(shù)創(chuàng)新政策，從政策目標、政策工具和政策執(zhí)行3個維度選取22個政策變量，探索性地采用二元logistic回歸方法比較不同階段下中國技術(shù)創(chuàng)新政策的特征差異，揭示中國技術(shù)創(chuàng)新政策的演進規(guī)律，以期對未來中國技術(shù)創(chuàng)新政策的制定提供借鑒。

2研究設計

21數(shù)據(jù)庫構(gòu)建

中國的技術(shù)創(chuàng)新政策主要通過多個部門的官方網(wǎng)站搜集獲得，政策來源有全國人大常委會、國務院、科技部、商務部、財政部、教育部等49個部門，共搜集了頒布于1985～2013年與技術(shù)創(chuàng)新相關的政策文本215條。

由于政策效力具有一定的時間延續(xù)性，因此，某年的政策數(shù)量應該既包括該年頒布的政策，也包括之前年份頒布的但在該年仍具有效力的政策。經(jīng)過對各技術(shù)創(chuàng)新政策文件的比對，1985～2013年間有效政策樣本總數(shù)為799條，建立技術(shù)創(chuàng)新政策數(shù)據(jù)庫。

22時間段劃分

以時間為線索整理中國1985～2013年間的技術(shù)創(chuàng)新政策，根據(jù)政策演進過程中的“根政策”（即對我國技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展具有重要階段性影響的綱領性政策）——《關于科學體制改革的決定》（1985）、《關于加速科學技術(shù)進步的決定》（1995）和《國家中長期科學和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要》（2006），將中國技術(shù)創(chuàng)新政策劃分為3個階段。第一階段1985～1994年，第二階段1995～2005年，第三階段2006～2013年。

23變量說明

為科學定量地描述中國的技術(shù)創(chuàng)新政策，本文結(jié)合已有文獻，立足技術(shù)創(chuàng)新政策三維框架，從政策目標、政策工具和政策執(zhí)行3個角度，共選取22個變量描述技術(shù)創(chuàng)新政策。

技術(shù)創(chuàng)新政策目標維度。選取技術(shù)開發(fā)、技術(shù)引進、技術(shù)出口、消化吸收和科技成果轉(zhuǎn)化等5個變量描述政策目標，其中，技術(shù)開發(fā)和技術(shù)引進用于描述知識的垂直總量增加，技術(shù)出口、消化吸收和科技成果轉(zhuǎn)化用于描述知識水平范圍的擴散。

技術(shù)創(chuàng)新政策工具維度。根據(jù)Rothwell和Zegveld對政策工具的分類，本文選取信息支持、對中?。ㄎⅲ┬推髽I(yè)的支持、財政支持、基礎設施建設、人力資源培養(yǎng)、金融支持和稅收優(yōu)惠等7個變量描述為改善技術(shù)創(chuàng)新要素供給狀況的供給面政策工具；選取技術(shù)標準制定、行政支持和知識產(chǎn)權(quán)保護等3個變量用來描述為技術(shù)創(chuàng)新提供有利環(huán)境的環(huán)境面政策工具；選取政府采購、產(chǎn)學研合作和國際合作等3個變量用來描述鼓勵市場需求的需求面政策工具。

技術(shù)創(chuàng)新政策執(zhí)行維度。從中國的實際情況出發(fā)，圍繞技術(shù)創(chuàng)新政策的頒布機構(gòu)級別，選取一級機構(gòu)、二級機構(gòu)、三級機構(gòu)和四級機構(gòu)共4個變量描述技術(shù)創(chuàng)新政策執(zhí)行維度。其中，一級機構(gòu)指最高政策頒布機構(gòu)，即人大和人大常委會；二級機構(gòu)指中央機構(gòu)和國務院組成部門，如科技部、財政部等；三級機構(gòu)指國務院直屬特設機構(gòu)或委員會，如中科院、國資委等；四級機構(gòu)指署級、局級、企業(yè)等機構(gòu)，如國家稅務總局、中國工商銀行等。

24變量賦值

第一，政策變量賦值。技術(shù)創(chuàng)新政策目標、工具和執(zhí)行下的22個變量均為虛擬變量，即若某政策樣本具有某種政策目標、使用了某種政策工具、具有某種政策執(zhí)行特征，則在相應變量下賦值為1，否則為0。

第二，確定時間變量。1985～1994年、1995～2005年、2006～2013年3個階段分別用T1、T2和T3表示，設定這3個變量為虛擬變量。若某政策具有效力的年份處在Tn階段下，則在相應時間變量下賦值為1，否則為0。

3計量結(jié)果與分析

利用SPSS18.0軟件，使用二元logistic回歸方法，在考慮基期的情況下，選擇性地以T1、T2和T3作為協(xié)變量，分別以22個政策變量作為因變量對中國技術(shù)創(chuàng)新政策做分階段對比分析，具體來看：第一，以T1作為基期，T2和T3作為協(xié)變量，22個政策變量分別作為因變量依次進行二元logistic回歸，得到T2與T1、T3與T1相比下政策目標、工具和執(zhí)行變量的差異；第二，以T2作為基期，T1和T3作為協(xié)變量，22個政策變量分別作為因變量依次進行二元logistic回歸，得到T3與T2、T1與T2相比下政策目標、工具和執(zhí)行變量的差異?；貧w結(jié)果如表1所示。其中，回歸系數(shù)為正代表各分階段與基期相比更多使用該政策工具、具有相關政策目標或政策執(zhí)行特征，反之亦反之。

表1中粗體顯示的數(shù)據(jù)若為正，代表本階段該變量下的政策數(shù)量顯著高于上一階段，若為負則代表上一階段該變量下的政策數(shù)量顯著高于本階段，非粗體數(shù)據(jù)則代表本階段和上一階段在該項下沒有顯著變化。

31T2與T1階段差異

311技術(shù)創(chuàng)新政策目標

第二階段與第一階段政策目標差異主要體現(xiàn)技術(shù)開發(fā)和技術(shù)出口，在技術(shù)引進、消化吸收和科技成果轉(zhuǎn)化目標下沒有顯著差異。

第一，技術(shù)開發(fā)。第二階段中國頒布了一系列政策鼓勵企業(yè)技術(shù)開發(fā)，鼓勵具備條件的科研機構(gòu)直接進入企業(yè)，并指導大型民營科技企業(yè)建立健全技術(shù)開發(fā)機構(gòu)，提高其研究開發(fā)能力。第二階段中國通過加大研發(fā)經(jīng)費投入促進技術(shù)開發(fā)目標的實現(xiàn)，研發(fā)投入從1995年的3487億元增加到2005年的24499億元，年平均增長速度達到217%。

第二，技術(shù)出口。第二階段中，中國有397%的政策涉及增強技術(shù)出口能力的目標，這類政策旨在提高中國出口商品的技術(shù)含量和技術(shù)附加值，提出對出口技術(shù)、成套設備和高新技術(shù)產(chǎn)品所需外匯優(yōu)先予以支持，以及對符合相關規(guī)定的高技術(shù)產(chǎn)品給予全額退稅等優(yōu)惠措施。

312技術(shù)創(chuàng)新政策工具

第二階段與第一階段政策工具差異主要體現(xiàn)在對中?。ㄎⅲ┬推髽I(yè)的技術(shù)支持、信息支持和知識產(chǎn)權(quán)保護方面。

第一，對中?。ㄎⅲ┬推髽I(yè)的技術(shù)支持工具。與大型企業(yè)相比，中?。ㄎⅲ┢髽I(yè)對市場具有更強的適應性，更具有創(chuàng)新活力與動力，在提高經(jīng)濟績效、促進區(qū)域發(fā)展以及加強企業(yè)自身能力方面發(fā)揮重要作用[17]。從第二階段開始，中國加大了對該工具的重視程度，其使用比例由第一階段的104%上升到了223%。

第二，信息支持。信息的不確定性以及企業(yè)與政府間的信息不對稱是阻礙技術(shù)創(chuàng)新的重要因素之一，使用信息工具利于企業(yè)更好地捕捉市場機遇[18]。第二階段的政策工具強調(diào)通過重大技術(shù)供需信息庫以及科技信息網(wǎng)絡等基礎設施建設，積極發(fā)展信息咨詢服務機構(gòu)，幫助企業(yè)捕捉市場機遇。

第三，知識產(chǎn)權(quán)保護。第二階段中，知識產(chǎn)權(quán)保護政策主要涉及建立軟件產(chǎn)業(yè)與集成電路產(chǎn)業(yè)發(fā)展的知識產(chǎn)權(quán)保護制度，加強網(wǎng)絡環(huán)境軟件著作權(quán)、集成電路布圖設計專有權(quán)的保護力度，積極開發(fā)和應用正版軟件網(wǎng)絡版權(quán)保護技術(shù)。根據(jù)世界經(jīng)濟自由網(wǎng)數(shù)據(jù)，中國知識產(chǎn)權(quán)保護指數(shù)從2000年的32提高到2005年的49。

313技術(shù)創(chuàng)新政策執(zhí)行

第二階段和第一階段政策執(zhí)行的差異主要集中在一級機構(gòu)和三級機構(gòu)。第二階段中，中國技術(shù)創(chuàng)新政策由一級機構(gòu)頒布的比率有所提高，法律形式的技術(shù)創(chuàng)新政策比率從前一階段的79%上升到了140%。

32T3與T2階段差異

321技術(shù)創(chuàng)新政策目標

第三階段與第二階段政策目標差異主要體現(xiàn)在消化吸收和科技成果轉(zhuǎn)化，在技術(shù)引進、技術(shù)出口目標下沒有顯著差異。

第一，科技成果轉(zhuǎn)化。以實現(xiàn)科技成果轉(zhuǎn)化為目標的技術(shù)創(chuàng)新政策比率從第二階段的634%上升到了795%。為加快自主創(chuàng)新成果產(chǎn)業(yè)化，促進高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，《國家“十二五”科學和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃》明確提出要堅持把促進科技成果轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)力作為主攻方向。

第二，消化吸收。第三階段中，中國有401%的政策涉及提高相關技術(shù)消化吸收能力的目標，這類政策同時強調(diào)通過廣播電視、報刊雜志、網(wǎng)絡等各類媒體，加強對創(chuàng)新方法工作的重大進展和典型案例的宣傳。

322技術(shù)創(chuàng)新政策工具

第三階段與第二階段政策工具差異主要體現(xiàn)在政府采購、技術(shù)標準制定和人力資源培養(yǎng)方面。

第一，政府采購。第三階段使用政府采購工具的政策62條，占該階段政策總數(shù)的202%，比第二階段增加一倍以上。該階段政府采購政策主要以節(jié)能產(chǎn)品、新能源產(chǎn)品等為主，極大地促進了相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

第二，技術(shù)標準制定。第三階段使用技術(shù)標準制定工具的政策數(shù)量占該階段政策總數(shù)的261%，相比第二階段的占比翻了將近一番。以信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)為例，中國加快了信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)技術(shù)標準的制定，第三階段中，擁有自主知識產(chǎn)權(quán)的IGRS、BtrunC、McWill等逐漸發(fā)展為國際標準。

第三，人力資源培養(yǎng)。第三階段使用人力資源培養(yǎng)工具的政策占比從第二階段的625%上升到704%。為貫徹落實科學發(fā)展觀、更好實施人才強國戰(zhàn)略，中國頒布了一系列鼓勵人才培養(yǎng)的政策，提出在中央層面實施“千人計劃”，建設一批海外高層次人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地，用5～10年時間引進2000名左右海外高層次人才回國創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。

323技術(shù)創(chuàng)新政策執(zhí)行

第三階段和第二階段政策執(zhí)行的差異主要集中在三級機構(gòu)和四級機構(gòu)。第三階段下，由三級機構(gòu)和四級機構(gòu)頒布的政策與第二階段相比明顯增加。

4結(jié)論及政策建議

本文以中國1985～2013年215條技術(shù)創(chuàng)新政策為樣本，探索性地采用二元logistic回歸方法，科學地測度并揭示了不同時間段下中國技術(shù)創(chuàng)新政策目標、工具和執(zhí)行3個維度的演進規(guī)律。研究發(fā)現(xiàn)：第一，技術(shù)創(chuàng)新政策目標演進。前兩個階段，中國的技術(shù)創(chuàng)新政策目標以強調(diào)知識的增加為主，從第三階段開始，中國開始強調(diào)知識的水平擴散，特別是通過科技成果轉(zhuǎn)化實現(xiàn)知識的擴散。但是總體上來說，政策目標對消化吸收能力的強調(diào)仍顯不足。第二，技術(shù)創(chuàng)新政策工具演進。人力資源培養(yǎng)和財政支持工具是中國最常使用的兩種工具。第二階段，技術(shù)創(chuàng)新政策工具比第一階段更強調(diào)從企業(yè)角度出發(fā)，為企業(yè)創(chuàng)新提供信息、稅收優(yōu)惠等供給要素，或改善企業(yè)創(chuàng)新環(huán)境要素（如基礎設施建設工具）；第三階段，中國的技術(shù)創(chuàng)新政策工具最大的變化在于通過政府采購、技術(shù)標準制定等工具引導市場的創(chuàng)新需求。但從總體上來看，中國技術(shù)創(chuàng)新政策工具鼓勵市場需求的政策工具占比仍然不高。第三，技術(shù)創(chuàng)新政策執(zhí)行演進?？傮w上看，中國的技術(shù)創(chuàng)新政策頒布機構(gòu)級別較低，且各階段政策以辦法、通知和意見等短效政策占據(jù)大部分，而法律等政策在某種程度上還是比較缺乏。為構(gòu)建中國可持續(xù)發(fā)展的技術(shù)創(chuàng)新政策體系，本文提出如下政策建議：

第一，技術(shù)創(chuàng)新政策目標要突出強調(diào)知識擴散。中國目前對知識成果轉(zhuǎn)化目標方面的知識擴散類政策數(shù)量較多，但是以消化吸收為目標的政策尚需進一步加強。以技術(shù)引進為目標的知識增加類政策只為中國實現(xiàn)對發(fā)達國家的技術(shù)趕超目標提供了可能性，而無法真正提升中國的技術(shù)創(chuàng)新能力，對技術(shù)的消化吸收作為從引進技術(shù)到自主創(chuàng)新的關鍵環(huán)節(jié)，可以從實質(zhì)上提升技術(shù)創(chuàng)新績效、縮短與技術(shù)輸出國之間的技術(shù)差距。以消化吸收為主要目標制定技術(shù)創(chuàng)新政策，鏟除“重引進，輕吸收”的痼疾，是中國技術(shù)創(chuàng)新政策未來的引導方向。

第二，技術(shù)創(chuàng)新政策工具選擇上要逐步增加技術(shù)創(chuàng)新需求引導方面的政策工具。發(fā)展新技術(shù)更需要需求方政策工具[19]。第一，政府采購政策是刺激創(chuàng)新的最有效工具，其效果遠超過大規(guī)模發(fā)放研發(fā)補貼[20]，未來中國可以效仿荷蘭、英國等國家，嘗試通過“創(chuàng)新券”“訂約采購”等新型政府采購方式，為企業(yè)（特別是中小企業(yè)）創(chuàng)新創(chuàng)造更多的參與機會；第二，產(chǎn)學研合作對技術(shù)擴散具有重要的推動作用[21]，未來技術(shù)創(chuàng)新政策應特別關注高校、研究院所和企業(yè)之間的合作，設立產(chǎn)學研合作專項基金等；第三，知本經(jīng)濟下，開展國際合作、進行開放式創(chuàng)新利于企業(yè)集聚國際化框架下的技術(shù)資源優(yōu)勢，借力全球創(chuàng)新要素，政府應進一步注重國際合作，與國外企業(yè)共建研究中心、研究所和實驗室，鼓勵和保護中國企業(yè)及科研機構(gòu)“走出去”。

第三，技術(shù)創(chuàng)新政策執(zhí)行要強調(diào)政策的持續(xù)性。良好的政策延續(xù)性是保障市場的公平性、穩(wěn)定性和透明度的先決條件。當前，中國的技術(shù)創(chuàng)新政策出現(xiàn)最多的形式為“辦法”和“通知”，占政策總數(shù)的363%，存在一定程度的朝令夕改現(xiàn)象，不僅容易造成技術(shù)創(chuàng)新資源的浪費，影響技術(shù)創(chuàng)新進程，還容易降低國家政策的公信力和權(quán)威性。中國應盡可能制定完備、長久的技術(shù)創(chuàng)新政策，增加技術(shù)創(chuàng)新政策法律形式占比，保障其延續(xù)性。

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（責任編輯：王楠）