文 王 翔

作者 系北京市政協(xié)委員、中共北京市委原副秘書(shū)長(zhǎng)

設(shè)置首都人口規(guī)模的上限，制定階段性目標(biāo)，實(shí)施年度計(jì)劃，為治理“大城市病”創(chuàng)造條件，同時(shí)探索可持續(xù)的體制、機(jī)制、制度上的安排和保障，積小勝為大勝，為首都人口、資源、環(huán)境的平衡和可持續(xù)發(fā)展打下基礎(chǔ)。

首都人口發(fā)展在總體上呈現(xiàn)出人口總量過(guò)大、無(wú)序過(guò)快增長(zhǎng)等突出問(wèn)題。首都人口發(fā)展中的問(wèn)題，有著多元復(fù)雜的歷史成因，而實(shí)現(xiàn)首都人口規(guī)模調(diào)控則是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，也是一項(xiàng)艱巨的歷史任務(wù)，需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，綜合治理。

當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)

目前，我國(guó)正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展時(shí)期，區(qū)域間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡，在客觀上形成了農(nóng)村人口向城市特別是大城市流動(dòng)，西部地區(qū)人口向東部地區(qū)特別是沿海地區(qū)流動(dòng)的強(qiáng)大推動(dòng)力。“人往高處走，水往低處流”，人們?cè)凇坝媚_投票”。北京作為首都具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)快速發(fā)展，對(duì)流動(dòng)人口產(chǎn)生著巨大的吸引力，又為流動(dòng)人口持續(xù)提供著大量的就業(yè)、創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)和生存、發(fā)展空間。在推動(dòng)力、吸引力、生存空間的共同作用下，外來(lái)人口向北京流入，且流而不動(dòng)，將是一個(gè)長(zhǎng)期的歷史現(xiàn)象，而不是“一過(guò)性”的。由此決定了首都人口規(guī)模調(diào)控不會(huì)是短期的，只會(huì)是長(zhǎng)期的，稍有放松則會(huì)反彈，甚至前功盡棄。首都人口規(guī)模調(diào)控必須作為長(zhǎng)期的戰(zhàn)略選擇，有持久戰(zhàn)的戰(zhàn)略準(zhǔn)備，做長(zhǎng)期的戰(zhàn)略謀劃，持久的努力，而不可有絲毫的懈怠。

北京人口規(guī)模無(wú)序過(guò)快膨脹，已經(jīng)超出了自然資源的承載力，超越了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展水平，公共財(cái)政與公共服務(wù)能力難以為繼，出現(xiàn)了嚴(yán)重的“大城市病”。因此，首都人口規(guī)模調(diào)控已刻不容緩，必須堅(jiān)決遏制首都人口無(wú)序過(guò)快增長(zhǎng)的趨勢(shì)，堅(jiān)決疏解首都人口已經(jīng)過(guò)度膨脹的存量，先“退燒”，再“去病”。設(shè)置首都人口規(guī)模的上限，制定階段性目標(biāo)，實(shí)施年度計(jì)劃，為治理“大城市病”創(chuàng)造條件，同時(shí)探索可持續(xù)的體制、機(jī)制、制度上的安排和保障，積小勝為大勝，為首都人口、資源、環(huán)境的平衡和可持續(xù)發(fā)展打下基礎(chǔ)。

人口規(guī)模調(diào)控與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展

北京作為首都具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，對(duì)流動(dòng)人口產(chǎn)生著巨大的吸引力

經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與人口規(guī)模調(diào)控，往往會(huì)成為兩難的選擇。一般說(shuō)來(lái)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展既提供著大量的就業(yè)、創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)，又需要相應(yīng)人口量的支撐。實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與人口規(guī)模調(diào)控之間的平衡與協(xié)調(diào),是人口規(guī)模調(diào)控工作中的必然會(huì)遇到又不能不去解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。GDP的增長(zhǎng)所連帶的是就業(yè)崗位和創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)的供應(yīng)。財(cái)政收入的增長(zhǎng)是維持城市有效運(yùn)行、滿足社會(huì)日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求的物質(zhì)基礎(chǔ)。既不能為了追求經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展而去不斷拉動(dòng)流動(dòng)人口的快速增長(zhǎng)，也不能為了人口規(guī)模的調(diào)控而放棄經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。發(fā)展中出現(xiàn)的問(wèn)題只能通過(guò)發(fā)展去解決，關(guān)鍵在于如何發(fā)展，而不是不發(fā)展。

應(yīng)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的方式，置換推動(dòng)首都經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的引擎。建立與人口規(guī)?？刂拼缶窒噙m應(yīng)的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)機(jī)制。人口規(guī)模的調(diào)控，在很大程度上是勞動(dòng)力供求的調(diào)控。不但要調(diào)控勞動(dòng)力的需求規(guī)模（數(shù)量），而且要調(diào)控勞動(dòng)力的需求層次（質(zhì)量）。關(guān)鍵在于調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)替代。嚴(yán)格控制和轉(zhuǎn)移那些過(guò)度依賴外來(lái)勞動(dòng)人口、吸附勞動(dòng)力過(guò)多的制造業(yè)、服務(wù)業(yè)。通過(guò)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)減人增效。

應(yīng)重視人口規(guī)模發(fā)展空間的調(diào)控，調(diào)整財(cái)政稅收的支撐結(jié)構(gòu)。土地、房屋（不論是住宅樓，還是寫(xiě)字樓）是人口生存、發(fā)展的必要空間，是人口規(guī)模承載的基礎(chǔ)。地、房規(guī)模的調(diào)控是人口規(guī)模調(diào)控的有效工具。嚴(yán)格控制城市開(kāi)發(fā)邊界、土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和房地產(chǎn)發(fā)展的速度，從而有效地調(diào)控人口規(guī)模。反之，不斷地?cái)U(kuò)大土地供給量，房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模的不斷擴(kuò)大，必然產(chǎn)生新的出售、出租沖動(dòng)，進(jìn)而引發(fā)新的人口聚集，再開(kāi)發(fā)，再聚集，循環(huán)往復(fù)，何以實(shí)現(xiàn)人口規(guī)模的調(diào)控。

行政、法律、經(jīng)濟(jì)等調(diào)節(jié)的關(guān)系

人口規(guī)模調(diào)控是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要多元主體、多種工具的綜合治理。應(yīng)堅(jiān)持黨委的領(lǐng)導(dǎo)，政府引導(dǎo)，社會(huì)協(xié)同，運(yùn)用行政、法律、經(jīng)濟(jì)等有效工具，綜合施策。

城市發(fā)展規(guī)劃是人口規(guī)模調(diào)控的基礎(chǔ)。以區(qū)域規(guī)劃引導(dǎo)區(qū)域發(fā)展。進(jìn)一步梳理和規(guī)劃各區(qū)縣的區(qū)域功能，以區(qū)域功能錯(cuò)位分布引導(dǎo)區(qū)域錯(cuò)位發(fā)展，促進(jìn)人口合理分布。當(dāng)前，應(yīng)以“降低城六區(qū)工作人口和生活人口密度”為目標(biāo)，更為嚴(yán)格地界定城六區(qū)的功能定位，減少城六區(qū)的功能負(fù)荷，規(guī)劃相應(yīng)的“限建區(qū)域”、“發(fā)展區(qū)域”，有序調(diào)整和降低城市開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、土地利用規(guī)模、產(chǎn)業(yè)聚集密度、房地產(chǎn)發(fā)展速度，以有效遏制城六區(qū)人口增長(zhǎng)，促進(jìn)城六區(qū)存量人口的疏解。

公共政策在人口規(guī)模調(diào)控中發(fā)揮著引導(dǎo)和調(diào)節(jié)作用。產(chǎn)業(yè)是人口的“蓄水池”。政府出臺(tái)產(chǎn)業(yè)發(fā)展負(fù)面清單，嚴(yán)格產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、退出、升級(jí)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管機(jī)制，對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與調(diào)整具有相對(duì)透明、穩(wěn)定的規(guī)范和導(dǎo)向作用。利益是人口流動(dòng)最原始的動(dòng)因。公共服務(wù)供給是人口生存的必要環(huán)境。公共服務(wù)和公共福利政策的取向?qū)⑼ㄟ^(guò)利益導(dǎo)向機(jī)制影響人口流動(dòng)的方向。根據(jù)人口規(guī)模調(diào)控目標(biāo)和本市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、財(cái)政支付能力，制定和調(diào)整社會(huì)政策，引導(dǎo)人口有序流動(dòng)，調(diào)控人口規(guī)模。

法治是人口規(guī)模調(diào)控的保障。與人口規(guī)模調(diào)控相適應(yīng)的法治建設(shè)，有法的完善問(wèn)題，比如，外來(lái)人口登記制度不健全，基本處于可登記可不登記的狀態(tài)，是導(dǎo)致本市人口信息不準(zhǔn)確的重要原因；有法的實(shí)施問(wèn)題，比如，我市流動(dòng)人口的主要居住方式是房屋租賃?！耙苑抗苋恕贝胧┑穆鋵?shí)和有效，則重在規(guī)范房屋租賃市場(chǎng)。然而目前房屋租賃中不依法登記、備案、納稅現(xiàn)象廣泛存在，租住直管公房的居民擅自改變房屋用途、拆改房屋結(jié)構(gòu)、開(kāi)墻打洞租給外地人經(jīng)商，坐吃“瓦片”已成為常態(tài)，違法建設(shè)、小產(chǎn)權(quán)房大量滋生蔓延等，是需要進(jìn)一步完善執(zhí)法體系、彌合執(zhí)法縫隙，更主要的是有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必糾。加強(qiáng)法制建設(shè)在人口規(guī)模調(diào)控中有著廣闊的空間。

政府規(guī)范市場(chǎng)，市場(chǎng)配置資源。市場(chǎng)對(duì)供求、價(jià)格最為敏感。應(yīng)注重發(fā)揮價(jià)格杠桿在引導(dǎo)資源配置、調(diào)整人口分布等方面的作用。完善各類資源的價(jià)格形成機(jī)制。土地是北京的稀缺資源。嚴(yán)格控制土地利用規(guī)模，完善反映不同區(qū)域土地稀缺度的價(jià)格形成機(jī)制，實(shí)行級(jí)差地價(jià)。逐步理順?biāo)㈦?、氣、熱及其他公用領(lǐng)域產(chǎn)品價(jià)格，正確反映本市的生活和經(jīng)營(yíng)成本。規(guī)范企業(yè)用工行為，分不同區(qū)域設(shè)定企業(yè)最低工資標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格監(jiān)管企業(yè)為流動(dòng)人口繳納醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)、工傷等社會(huì)保險(xiǎn)，準(zhǔn)確反映在京企業(yè)的用工成本。通過(guò)價(jià)格形成機(jī)制的完善，激發(fā)市場(chǎng)在人力、資本等資源配置中的活力。通過(guò)利益引導(dǎo)機(jī)制推動(dòng)人口的合理流動(dòng)和疏解。

與京津冀協(xié)同發(fā)展的關(guān)系

北京在功能疏解、產(chǎn)業(yè)疏解、人口疏解上存在戰(zhàn)略縱深不足的問(wèn)題。河北地處北京周邊，地域遼闊，發(fā)展空間、發(fā)展?jié)摿Υ螅谵D(zhuǎn)移非首都功能、疏解北京過(guò)量人口上具有重要戰(zhàn)略意義。同時(shí)，河北也是北京外來(lái)人口的重要來(lái)源地。據(jù)市統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，2013年底我市800.7萬(wàn)外來(lái)常住人口中有192萬(wàn)來(lái)自河北，占23.9%。推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展，特別是河北經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，促進(jìn)生產(chǎn)要素在更大范圍內(nèi)流動(dòng)和配置，擴(kuò)大河北的產(chǎn)業(yè)規(guī)模，加快河北城市群的建設(shè)，增強(qiáng)河北的人口承載能力，不僅有利于減少河北人口向北京的流動(dòng)，而且能夠擴(kuò)大北京非首都功能轉(zhuǎn)移、人口疏解的戰(zhàn)略腹地，進(jìn)而形成外來(lái)人口向北京流入的緩沖帶。