楊　萍,王小川

(甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué) 人文學(xué)院，甘肅 蘭州 730070)

農(nóng)民工市民化：理論解析、現(xiàn)實困境與理性選擇

楊萍,王小川*

(甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué) 人文學(xué)院，甘肅 蘭州 730070)

摘要：首先對農(nóng)民工市民化進(jìn)行理論解析，其次從現(xiàn)實的角度概括了農(nóng)民工介于城鄉(xiāng)之間的尷尬處境和農(nóng)民工市民化的現(xiàn)實困境。筆者認(rèn)為解決農(nóng)民工市民化的關(guān)鍵在于政府建立和完善社會保障制度。在探尋現(xiàn)有社會保障制度不足的基礎(chǔ)上作出了分步驟、分層次實施賬戶統(tǒng)籌，加強立法和執(zhí)行力度，提高社會保障制度的公信力的理性選擇，為推進(jìn)中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程提供了理論支持。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工；市民化；社會保障

The Citizenization of Migrant Workers:Theoretical Analysis,

農(nóng)民工是伴隨著中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和改革開放的進(jìn)程而產(chǎn)生和發(fā)展的。建國初期，城市的發(fā)展沒有進(jìn)展，相反出現(xiàn)了產(chǎn)品短缺、就業(yè)機會緊俏問題。為了推進(jìn)工業(yè)的發(fā)展，1958年中國頒布《中華人民共和國戶口登記條例》，嚴(yán)格控制農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村人口向城市流動基本上處于停滯的狀態(tài)，從而形成了城鄉(xiāng)分割的二元體制。城鄉(xiāng)戶籍的區(qū)分將中國人口進(jìn)行了一次因政策而產(chǎn)生的群體劃分，基礎(chǔ)薄弱的第一產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟受到重創(chuàng)，直至改革開放初期打破了限制農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的局面[1]。在這三十年間，農(nóng)村剩余了大量的勞動力，改革開放之后，國家放寬了戶籍登記制度，農(nóng)村勞動力向城市產(chǎn)生地域流動和向第二、第三產(chǎn)業(yè)流動。隨后，伴隨著戶籍制度的進(jìn)一步放開和改革開放，中國勞動力轉(zhuǎn)移規(guī)模不斷擴大，城鎮(zhèn)化步伐不斷加快。在中國城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中，農(nóng)民工問題出現(xiàn)并不斷凸顯，農(nóng)民工數(shù)量越來越多。據(jù)統(tǒng)計，至2013年農(nóng)村外出務(wù)工勞動力人數(shù)達(dá)到17 392萬人，占到了中國總?cè)丝诘?2.8%。*數(shù)據(jù)來源于中華人民共和國國家統(tǒng)計局。要想解決中國的城鎮(zhèn)化問題，就要解決17 392萬農(nóng)民工的市民化問題。農(nóng)民工能否“安居樂業(yè)”、能否享受社會保障服務(wù)、能否獲得身份認(rèn)同是解決農(nóng)民工市民化問題和中國實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵。

一、農(nóng)民工及其市民化問題

(一)“農(nóng)民工”概念的提出及發(fā)展

1.“農(nóng)民工”概念的提出

1983年張雨林教授首次提出“農(nóng)民工”一詞，1984年中國社會科學(xué)院《社會學(xué)通訊》首次出現(xiàn)“農(nóng)民工”一詞，隨著農(nóng)民工群體的不斷涌現(xiàn)使得“農(nóng)民工”的稱謂不管是在日常生活中還是在學(xué)術(shù)界越來越普遍[2]。農(nóng)民工是從農(nóng)民中率先分化出來、從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營、以工資收入為主要來源，但并不具有城鎮(zhèn)居民身份、與農(nóng)村土地仍然保持著一定經(jīng)濟聯(lián)系的非農(nóng)從業(yè)人員，尤其指離開出生所在地區(qū)進(jìn)行跨地區(qū)流動就業(yè)的非就業(yè)所在地戶籍的農(nóng)業(yè)戶籍人員[3]。農(nóng)民工具有以下特征：(1)職業(yè)與身份不一致。在城鄉(xiāng)的二元體制之下，農(nóng)民工的身份和職業(yè)呈現(xiàn)二元特征[4]。從職業(yè)上看，農(nóng)民工以從事非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)勞動來獲得工資性收入，而不是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。從身份來看，農(nóng)民工仍然擁有的是農(nóng)村戶籍，“根”還是在農(nóng)村。劉海軍、劉傳江指出城鄉(xiāng)二元制度是造成農(nóng)民與市民身份區(qū)別的根本性因素[5]。(2)邊緣化。中國特殊國情決定農(nóng)民工市民化經(jīng)歷農(nóng)民、農(nóng)民工、市民的城鎮(zhèn)化過程，農(nóng)民工是市民化的一個重要過渡歷程[6]。如果在市民化的過程中，制度銜接順利的話，可以順利實現(xiàn)農(nóng)民工市民化，如果過渡不順利會導(dǎo)致農(nóng)民工邊緣化的境況進(jìn)一步加劇，使農(nóng)民工徹底處于農(nóng)民和市民的邊緣地帶，給中國的城鎮(zhèn)化帶來更大的阻力。王春光、陳豐認(rèn)為農(nóng)民工因缺少制度接納而處于“半城市化”和“虛城市化”狀態(tài)[7]。(3)弱勢性。農(nóng)民工來到城市沒有城市人一樣的待遇，也沒有一定的社會保障，更是沒有住房，農(nóng)民工處于一個弱勢地位。同時，在許多學(xué)者的調(diào)查中，農(nóng)民工大多數(shù)都從事的是所說的“3D”(“臟、累、險”)行業(yè)[8]。在這些行業(yè)之中拿不到高的收入，在農(nóng)民工之中職業(yè)病和工傷事件還層出不窮，呈現(xiàn)逐年上升的趨勢。

2．農(nóng)民工出現(xiàn)的原因

(1)戶籍制度是農(nóng)民工出現(xiàn)的根本原因。城鄉(xiāng)的二元體制將農(nóng)村和城市人為的分成兩個群體，而農(nóng)民工則是在城鄉(xiāng)二元體制之下的特殊產(chǎn)物[9]。他們有變成城市人的訴求，但是戶籍的限制使之不能變成城市人，最終游離于體制之外，成為邊緣群體。

(2)工業(yè)化的發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程是農(nóng)民工出現(xiàn)的直接原因[10]。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代社會發(fā)展的重要標(biāo)志，絕大多數(shù)勞動者都會加入到社會主義現(xiàn)代化社會的建設(shè)隊伍中來。且中國農(nóng)村出現(xiàn)大量的剩余勞動力，要想推動城鎮(zhèn)化進(jìn)程必須要將農(nóng)村大量剩余勞動力進(jìn)行城鎮(zhèn)化，進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)差距。

(3)理性人的選擇是農(nóng)民工出現(xiàn)的誘因。在理性人假設(shè)中，人都是理性的人，都會追求利益的最大化。因為農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工會獲得比農(nóng)村更高的收益，獲得更多的就業(yè)機會，所以這是城市工業(yè)化發(fā)展對于農(nóng)民工的吸引，也同時也是農(nóng)民工做出的理性選擇[11]。

(二)農(nóng)民工市民化問題

1.農(nóng)民工市民化的涵義

市民化的問題是伴隨著中國工業(yè)化和城市化進(jìn)程出現(xiàn)的，而農(nóng)民工的市民化是解決好城鎮(zhèn)化問題的關(guān)鍵。農(nóng)民工市民化是指在生活在農(nóng)村的農(nóng)民離開土地轉(zhuǎn)移到城市從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，其身份、地位、價值觀念及工作方式、生活方式和交際方式向城市市民轉(zhuǎn)化的經(jīng)濟社會過程[12]。農(nóng)民工市民化的涵義主要包括三方面。一是主體生產(chǎn)活動發(fā)生根本性改變。從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民離開土地轉(zhuǎn)移到城市從事第二、第三產(chǎn)業(yè)而獲得工資收入，“離土不離鄉(xiāng)”說明農(nóng)民空間位置的變化的同時說明戶籍制度對農(nóng)民的影響。二是農(nóng)民向城市市民轉(zhuǎn)化過程中身份、地位、價值觀念、生活方式、交際方式都發(fā)生很大變化。三是農(nóng)民工市民化經(jīng)歷農(nóng)民→農(nóng)民工→市民轉(zhuǎn)變的過程[13]。轉(zhuǎn)變的過程也是一個城市接受、容納、認(rèn)同農(nóng)民工的過程。農(nóng)民工是城市建設(shè)的一份子，他們有權(quán)利享有應(yīng)該享有的權(quán)利和服務(wù)。

2.農(nóng)民工市民化的現(xiàn)狀

農(nóng)民工市民化的進(jìn)程隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)不斷加快，但在客觀條件和主觀因素的影響下限制著農(nóng)民工市民化的發(fā)展，農(nóng)民工市民化的現(xiàn)狀從3個方面闡述。第一，戶籍制度遺留的詬病。戶籍制度改革從一定程度上減弱了農(nóng)村與城市之間的鴻溝，促進(jìn)人口的自由流動。但戶籍制度仍然在客觀方面限制著農(nóng)民工應(yīng)享有合法權(quán)益。在醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)、社會救助、教育等方面都存在著因戶籍區(qū)別不能得到權(quán)益保護的現(xiàn)象很普遍。戶籍制度在農(nóng)民工及子女的心理方面與城市豎起了一道高高的墻[14]。第二，游離于體制之外的邊緣人。農(nóng)民工無法享受城市社會救助、住房保障、社會保險，子女教育平等權(quán)受阻等問題普遍存在。農(nóng)民工群體屬于最需要社會關(guān)心和救助的社會底層，政府卻沒有完善的社會保障制度來保證農(nóng)民工的生存、發(fā)展。湯云龍認(rèn)為農(nóng)民工只是“公共產(chǎn)品的邊緣人”，應(yīng)享受的公共服務(wù)變成一種奢侈品[15]。第三，農(nóng)民工引發(fā)的新問題。外出務(wù)工人員都是年輕力壯的勞動力，為謀生而選擇在縣外省內(nèi)，甚至是省外打工，家里剩下的是老人和兒童。所以近年來“空巢老人”和“留守兒童”問題也十分嚴(yán)峻，這也是農(nóng)民工市民化引發(fā)的新問題。

二、農(nóng)民工市民化的理論解析——基于“推—拉”理論的視角

唐納德·博格的“推—拉”理論認(rèn)為，流出地必有種種消極因素所形成的推力把當(dāng)?shù)鼐用裢瞥鲈幼〉?，而流入地也必有種種積極因素所形成的拉力把外地居民吸引進(jìn)來。形成推力的因素，諸如當(dāng)?shù)氐淖匀毁Y源枯竭，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本增加，農(nóng)村勞動力過剩導(dǎo)致失業(yè)和半失業(yè)狀況，較低的經(jīng)濟收入水平等。形成拉力的積極因素，諸如較多的就業(yè)機會，較高的工資收入，較好的生活水平，較好的受教育機會，較好的文化設(shè)施和交通條件等[16]。

一方面從推力的角度分析農(nóng)民工市民化的困境。流出地必然會有消極的因素將居民推出原居地，土地資源的稀缺性是中國現(xiàn)在的現(xiàn)狀。農(nóng)民在土地上勞作獲得的收益較低，并且農(nóng)村大量的勞動力剩余促使大量的農(nóng)民工流出原居地，這些都是農(nóng)民工市民化的推力。但是隨著社會的發(fā)展及土地政策的實施，土地流轉(zhuǎn)制度的實施是為了土地資源的合理配置，實現(xiàn)土地的集約化、組織化、社會化、機械化經(jīng)營[17]。但是在二元體制之下，農(nóng)民工在城市不能享有應(yīng)有的保障，農(nóng)民工也不愿意放棄在農(nóng)村的土地承包經(jīng)營權(quán)，所以，社會保障制度的實施關(guān)乎農(nóng)民工市民化的實現(xiàn)。如果農(nóng)民工得到相應(yīng)的保障，認(rèn)為在流出地可以得到一定的保障，并且可以獲得更高的收益，就會進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)民工市民化。如果農(nóng)民工得不到一定的保障，再加上土地流轉(zhuǎn)制度的吸引，農(nóng)民工有可能重返原居地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這不僅會給農(nóng)民工市民化帶來更大的阻力，也會使農(nóng)民工對政府的社會保障政策失去信心，對社會保障制度的推行也產(chǎn)生阻力，雙重阻力會削弱農(nóng)民工市民化的動力[18]。

另一方面從拉力的角度分析農(nóng)民工市民化的困境。流入地必然會有積極的因素將一部分人吸引進(jìn)入到流入地。比如說較多的就業(yè)機會、較高的工資收入、較好的生活水平、較好的保障、交通和基礎(chǔ)設(shè)施等，這些都形成了農(nóng)民工市民化的拉力[19]。但是在城鎮(zhèn)化的過程中也出現(xiàn)了許多問題，“城市病”慢慢在許多大城市凸現(xiàn)出來，一些大城市就出現(xiàn)了人口膨脹、交通擁堵、環(huán)境惡化、資源短缺、城市貧困等一系列問題。人口只是積聚在一些大城市，大城市沒有起到很好的擴散效應(yīng)，沒有帶動周邊的小城鎮(zhèn)的發(fā)展，使人口在大城市集聚，引發(fā)嚴(yán)重的“城市病”問題[20]。這就要求國家要進(jìn)一步做好政策引導(dǎo)，加大社會保障的力度，擴大社會保障的范圍，切實解決“城市病”問題和農(nóng)民工市民化問題，促進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)。城市社會保障本身就會構(gòu)成一種拉力，農(nóng)民工職業(yè)病、工傷事故的逐年上升，醫(yī)療得不到保障。其次農(nóng)民工的子女教育的問題和農(nóng)民工的養(yǎng)老保障問題都是阻礙農(nóng)民工市民化的因素。要想進(jìn)一步加快城鎮(zhèn)化的步伐，關(guān)鍵在于進(jìn)一步建立和完善農(nóng)民工市民化過程中的社會保障制度。

三、農(nóng)民工市民化的社會保障現(xiàn)實困境

(一)制度存在缺失

中國社會保障制度建立的時間較國外一些國家晚，且社會保障的立法還不完善，還未能建成統(tǒng)一的社會保障制度。各個地方政府根據(jù)自己當(dāng)?shù)氐那闆r制定社會保障地方制度。社會保障制度的不統(tǒng)一造成社會保障接續(xù)問題，以及國家社會保障基金的統(tǒng)籌等各方面的問題，所以建立統(tǒng)一的社會保障制度勢在必行[21]。對于農(nóng)民工這個特殊的群體，國家在考慮特殊性的同時最后還是要建立統(tǒng)一的社會保障制度，便于農(nóng)民工社會保險的轉(zhuǎn)續(xù)和統(tǒng)一管理。工傷保險、養(yǎng)老保險、失業(yè)保險繳費都是由“三支柱”進(jìn)行費用的負(fù)擔(dān)。所謂的“三支柱”就是政府、雇主和個人進(jìn)行費用的繳納。美國就是典型的“三支柱”養(yǎng)老。第一支柱就是社會養(yǎng)老保險制度(Old-age, Survivors and Disability Insurance, OASDI)，第二支柱就是雇主養(yǎng)老金計劃(Employer Pension)，第三支柱就是個人養(yǎng)老儲蓄計劃(Personal Saving)[22]。在實施的過程中，美國的“三支柱”養(yǎng)老獲得了較好的成效，但是也出現(xiàn)了一定的問題。有些處于社會底層的人，也就是真正貧困的一些人還是享受不到養(yǎng)老保險，后來就在“三支柱”的基礎(chǔ)上提出了“五支柱”，進(jìn)一步完善了養(yǎng)老保險制度的缺陷。中國在實施保險繳費制度時采取的也是三方繳費的支付方式，但是中國的特殊國情和現(xiàn)實問題凸顯中國的繳費率的測算還不合理，各個地方都有各地的繳費率的測算方法，個人繳費率偏高，尤其是針對中國的一些較貧困的地方和農(nóng)民工的特殊群體，應(yīng)該針對特殊的群體合理測算繳費率，進(jìn)一步完善社會保障繳費制度。

(二)流動性大，社保關(guān)系接續(xù)難

流動性大是農(nóng)民工最顯著的一個特征。農(nóng)民工一般都在城鎮(zhèn)務(wù)工，主要從事的是“3D”行業(yè)，勞動的強度大，經(jīng)濟收入較低，政府對農(nóng)民工參保采取自愿原則，同時，農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工社會保障的門檻較高，不容易進(jìn)入城鎮(zhèn)社會保障體系。另一個方面是農(nóng)民工從事的企業(yè)有時不是正規(guī)企業(yè)，有時是雇主為了節(jié)約人工的成本，不會給農(nóng)民工辦理社會保險，瞞報的情況屢見不鮮。國家現(xiàn)在還沒有形成社會保障體系的統(tǒng)籌，對于農(nóng)民工社保關(guān)系的接續(xù)的難度就進(jìn)一步加大[23]。農(nóng)民工在城鎮(zhèn)務(wù)工，出現(xiàn)工傷事故或者是一些疾病，都不能夠及時將醫(yī)療保險關(guān)系轉(zhuǎn)到打工所在城市。要不就是只能到自己原居地去就診，要不就是在打工的城市進(jìn)行救治。農(nóng)民工本身就是弱勢群體，這就增加了生活的成本，使本來拮據(jù)的生活更加拮據(jù)。這就是因為社保關(guān)系接續(xù)不暢引發(fā)的一系列問題。

(三)參保率低，退保率高

在第六次全國人口普查中甘肅的總?cè)丝谑? 557.5萬人，2007年甘肅省參加養(yǎng)老保險的人數(shù)是147.8萬人，參加失業(yè)保險的人數(shù)是162.8萬人，參加醫(yī)療保險的人數(shù)是159.87萬人，參加工傷保險的人數(shù)是98.17萬人*數(shù)據(jù)來源于中華人民共和國國家統(tǒng)計局和中華人民共和國民政部。。說明甘肅省整個參加社會保險的人數(shù)比較少[24]。以甘肅為例是因為甘肅是中國貧困省份之一，貧困地區(qū)社會保障的發(fā)展情況、參保率和退保率直接反映一個國家基層的社會保障現(xiàn)狀。一方面農(nóng)民工社會保障相關(guān)方的短視行為影響農(nóng)民工的參保積極性，同時農(nóng)民工對于參保不夠重視，且也對現(xiàn)有的社會保障制度缺乏信任[25]。參保率低說明農(nóng)民工對參保不夠重視，頻繁的退保說明農(nóng)民工對現(xiàn)有的社保制度缺乏信任，對于以后自己能不能享受到社會保障心存疑慮。另一方面，農(nóng)民工流動性較強的特點也影響參保率和退保率。國家采取自愿參保和退保的制度，社會保障項目接續(xù)轉(zhuǎn)移程序復(fù)雜，增加了農(nóng)民工社會保障的時間成本和機會成本。“轉(zhuǎn)不轉(zhuǎn)一個樣”的情況導(dǎo)致頻繁退保的事情時有發(fā)生，人口的頻繁流動加大了社會保障的難度，使農(nóng)民工游離于體制之外。

(四)政府責(zé)任不明確

在社會保障領(lǐng)域，政府責(zé)任不明確主要表現(xiàn)在政府“缺位”現(xiàn)象嚴(yán)重，主要包括兩個方面：第一，用人單位在農(nóng)民工參保繳費方面執(zhí)行不力[26]。國家在《勞動合同法》和《中華人民共和國社會保險法》中明確規(guī)定了用人單位的責(zé)任、義務(wù)和勞動者參加社會保險的權(quán)利，且大多數(shù)地區(qū)對農(nóng)民工參加工傷保險、大病醫(yī)療、養(yǎng)老保險進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定[27]。但各地方政府部門監(jiān)察執(zhí)法力度不夠促使用人單位少繳或不繳勞動者的社會保險現(xiàn)象時有發(fā)生。出現(xiàn)工傷事故、醫(yī)療事故時，勞動者和用人單位糾紛不斷和責(zé)任相互推諉。第二，農(nóng)民工社會保險責(zé)任缺位。農(nóng)民工大多數(shù)來自外省外鄉(xiāng)，因農(nóng)民工社會保險轉(zhuǎn)移接續(xù)困難，地方政府并不愿意承擔(dān)農(nóng)民工的社會保險責(zé)任。一些地方實施的社會保險政策不僅沒有發(fā)揮社會保障兜底的作用，還從農(nóng)民工微薄的社會保險的繳費中獲得利益，損害了農(nóng)民工享受社會保障的基本權(quán)益。

四、農(nóng)民工市民化社會保障的理性選擇

(一)統(tǒng)籌賬戶，三方負(fù)擔(dān)，明確繳費

建立統(tǒng)一的社會保障制度是中國社會保障制度發(fā)展的總趨勢，這有利于全國統(tǒng)籌。制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，有利于社保系統(tǒng)的接續(xù)[28]。全國統(tǒng)籌的目標(biāo)不會變，但中國處于城鎮(zhèn)化進(jìn)程的全面推進(jìn)時期。在這個時期，由于中國國情的特殊性，出現(xiàn)了一個特殊的群體——農(nóng)民工，所以在快速推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過程中推進(jìn)農(nóng)民工市民化是關(guān)鍵的一步。而要想快速推進(jìn)農(nóng)民工市民化，必須把社會保障制度作為最好的助推器、安全閥和穩(wěn)定器。社保制度的建設(shè)和推進(jìn)是農(nóng)民工市民化的關(guān)鍵[29]。對于特殊群體也要特殊對待，要建立屬于農(nóng)民工自己的社會保障個人賬戶，有利于實現(xiàn)農(nóng)民工社會保障關(guān)系的接轉(zhuǎn)。但是這并不是要把農(nóng)民工另提出來，只是在這一個特殊時期的特殊政策。農(nóng)民工的社保體系要與城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會保障體系接續(xù)起來，最終要將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)企業(yè)社會保障體系之中[30]。農(nóng)民工可以建立全國統(tǒng)一的信息系統(tǒng)，辦理社會保障卡，走到哪里都可以享受到社會保障，為農(nóng)民工的工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老提供方便。堅持“三支柱”的繳費模式。政府、企業(yè)、個人共同負(fù)擔(dān)社會保障費，分散風(fēng)險，另一方面還要平衡國家負(fù)擔(dān)、企業(yè)發(fā)展、個人承受的關(guān)系，科學(xué)地測算繳費率，使過國家的負(fù)擔(dān)不是太重，企業(yè)能夠長遠(yuǎn)發(fā)展，個人能夠負(fù)擔(dān)社會保障[31]。

(二)分步驟、分層次落實社會保障政策

對于農(nóng)民工的工傷保險、大病醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、失業(yè)保險要進(jìn)行統(tǒng)一管理，設(shè)立與城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會保險為一體的專門賬戶進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)督管理[32]。農(nóng)民工社會保障制度的實施迫在眉睫。堅持分步驟、分層次的原則實施，先易后難地推進(jìn)農(nóng)民工市民化。

一是要分步驟，對于農(nóng)民工社會保障的實施，筆者根據(jù)許多學(xué)者所做的調(diào)查問卷將農(nóng)民工社會保障項目進(jìn)行排序，依次為工傷保險、醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、住房保障，按照重要程度分步驟實施[33]。近年來職業(yè)病和工傷事故呈現(xiàn)逐年上升的趨勢，國家在《工傷保險法》明確規(guī)定了勞動者的權(quán)利和義務(wù)，但在實施的過程中出現(xiàn)了企業(yè)為降低成本而不給農(nóng)民工買工傷保險，發(fā)生工傷事故出現(xiàn)企業(yè)不承擔(dān)法律責(zé)任的案例屢見不鮮。解決企業(yè)推諉責(zé)任需要國家加強工傷保險立法和提高執(zhí)法力度，將處于底層的農(nóng)民工納入工傷保險范圍，保障勞動者的合法權(quán)益。國家還要建立一定的保健制度，職業(yè)病發(fā)病率的上升要求國家建立相關(guān)法律法規(guī)來預(yù)防職業(yè)病，切實做到防患于未然[34]?！耙虿≈仑殹薄ⅰ耙虿》地殹钡默F(xiàn)象在農(nóng)民工群體中存在，醫(yī)療保險也是社會保險項目中的重要內(nèi)容，做好農(nóng)民工的大病醫(yī)療也是迫在眉睫[35]。社會保障卡可以一卡多用，且醫(yī)療、工傷、養(yǎng)老等都可以在一張卡上，為農(nóng)民工看病提供了極大的方便。

二是要分層次。首先是地域分層次。根據(jù)農(nóng)民工的流動從地域上分為東部、中部、西部地區(qū)，在各個地區(qū)的典型地區(qū)先進(jìn)行試點，試點成功之后先向一些經(jīng)濟發(fā)展較好的地區(qū)開始推行。其次是代際分層次。根據(jù)農(nóng)民工的代際可以分為第一代農(nóng)民工和新生代農(nóng)民工。第一代農(nóng)民工的社會保障問題的解決更加迫切，所以社保工作的開展應(yīng)該是先解決第一代農(nóng)民工的社保問題，然后逐漸推行新生代農(nóng)民工的社保問題。另一個方面新生代農(nóng)民工接受能力較其父輩強，社保制度的阻力會更小一點，可以推遲推行，減少政府的財政負(fù)擔(dān)。但工傷保險和大病醫(yī)療要全面推行，這關(guān)系到農(nóng)民工最基本的保障。因病致貧的農(nóng)民工使得數(shù)量是越來越多，所以要推行分步驟、分層次實施[36]。

(三)鼓勵參保，提高政府執(zhí)行力

基層政府要鼓勵農(nóng)民工進(jìn)行參保，平時對農(nóng)民工多進(jìn)行政策解釋，切實讓農(nóng)民工享受到實惠，提高政府的公信力。鑒于農(nóng)民工社會保障堅持公平性原則、福利性原則、強制性原則、普遍和選擇性原則[16]，農(nóng)民工可直接參加鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工社會保險[37]。農(nóng)民工大病醫(yī)療保險政策已經(jīng)出臺，農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險辦法即將發(fā)布實施，農(nóng)民工的社會保障政策已基本形成。在用人單位就業(yè)的農(nóng)民工，按勞動合同法規(guī)定均應(yīng)簽訂勞動合同并參加社會保險。因此，不論合同期限的長短均因單位參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險等社會保險。地方已出臺農(nóng)民工醫(yī)療保險辦法的，可以參加農(nóng)民工醫(yī)療保險。對于在城鎮(zhèn)靈活就業(yè)的農(nóng)民工允許其選擇參加農(nóng)民工養(yǎng)老保險、農(nóng)民工大病醫(yī)療保險或城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險，也可在原籍參加新型農(nóng)村養(yǎng)老保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療，在城鎮(zhèn)階段性就業(yè)的農(nóng)民工。一般應(yīng)參加戶籍所在地的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療，最后逐步完成社會保障關(guān)系的接續(xù)，與全國的統(tǒng)一賬戶對接。

(四)明確政府責(zé)任，加強立法

中國社會保障制度起步相較于國外較晚，發(fā)展中還存在許多問題，還需進(jìn)一步完善。1993年黨的十四屆三中全會在《中共中央關(guān)于社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》提出“建立多層次的社會保障體系”[38]。1996年頒布的《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》是中國工傷保險制度一直沿用新中國成立初期勞動保險制度確立的框架，期間并沒有進(jìn)行專門的立法，但在工傷保險制度體制創(chuàng)新中意義重大。中國還需要進(jìn)一步完善工傷保險的立法，進(jìn)一步確定工傷保險的責(zé)任。1998年國務(wù)院頒布了《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》，正式確立了統(tǒng)賬結(jié)合制度，標(biāo)志著新型醫(yī)療保險制度在中國的確立[39]。對于農(nóng)民工的大病醫(yī)療保險還需進(jìn)行進(jìn)一步的立法，針對農(nóng)民工的一些職業(yè)病和大病醫(yī)療建立相關(guān)的保健和醫(yī)療制度，完善農(nóng)民工醫(yī)療保險制度，改善農(nóng)民工“因病致貧”的情況和一些職業(yè)病的防治，加強農(nóng)民工的身體健康狀況。住房保障也是解決農(nóng)民工市民化的關(guān)鍵。農(nóng)民工在城市務(wù)工，一般都是居住在工地的帳篷、租賃房屋等，居住條件較差。十一屆全國人大代表胡葆森在兩會中提交了一份《關(guān)于將農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員納入住房保障體系的建議》的提案，建議將進(jìn)城務(wù)工人員納入住房保障體系，進(jìn)一步改善農(nóng)民工的住房條件，完善保障房法規(guī)建設(shè)，在申請審查、分配、承租、退出機制建立監(jiān)管流程和制度。國家應(yīng)加大對于經(jīng)濟適用房和廉租房的建設(shè)，尤其是經(jīng)濟適用房，進(jìn)一步加大管理力度。

中國的《勞動合同法》對工傷事故的情況給予明確的規(guī)定，但政府機關(guān)執(zhí)行力較差，國家應(yīng)該進(jìn)一步加強執(zhí)行力度。此外，國家應(yīng)該建立社會保障制度相應(yīng)的激勵機制，堅持“廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)”的方針政策[40]，提高農(nóng)民工投保參保的積極性，保障農(nóng)民工社會保障的基本權(quán)益，提高下級政府的執(zhí)行力度，切實將能夠社會保障政策落到實處，提高政府部門實行政策方針的效率和農(nóng)民工對國家社會保障制度的信任，進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)民工市民化，加快中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

五、結(jié)論

農(nóng)民工市民化是中國城市化進(jìn)程的必然選擇，在此過程中如何實現(xiàn)農(nóng)民工市民化則成為中國城鎮(zhèn)化主要解決的問題。戶籍制度是農(nóng)民工群體出現(xiàn)的根本原因，經(jīng)濟發(fā)展使得農(nóng)民工為其家庭爭取生存權(quán)，但現(xiàn)實存在的制度原因?qū)⑥r(nóng)民工拒之門外。農(nóng)民工群體在社會中占據(jù)一席之地時凸顯出自身的弱勢性，因制度因素導(dǎo)致的農(nóng)民工弱勢性就需要政府做好社會保障工作來實現(xiàn)農(nóng)民工的合法權(quán)益保障。同時，在農(nóng)民工市民化過程中存在制度缺陷、政府責(zé)任不明確、農(nóng)民工的弱勢性等現(xiàn)實困境。而制度本身或單靠個體的力量不能解決社會問題，這就需要政府的頂層引導(dǎo)和社會成員的共同努力。所以在解決農(nóng)民工市民化問題中需要政府完善社會保障制度，提高政府的執(zhí)行力與公信力，切實解決好農(nóng)民工的社會保障兜底工作。

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Realistic Predicament and Rational Choice

YANG Ping, WANG Xiaochuan

(College of Humanity, Gansu Agricultural University, Lanzhou 730070, China)

Abstract：Firstly, this article explores citizenization of migrant workers in the view of theoretical analysis. Secondly, it shows the embarrassing situation of migrant workers and their realistic difficulties. It holds that the key to solve the problems is that the government do a good job in social bottom work, which refers to establish and perfect the social security system. On this basis, it puts forward to manage the social account as a whole, step by step; strengthen the legislation and its execution efficiency; improve the credibility of the social security system. Only in this way, it can promote the process of urbanization in China.

Keywords：migrant workers; citizenization; social security

中圖分類號：C 913

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1004-390X(2015)05-0001-07

*通信作者：王小川(1989—)，女，甘肅金昌人，碩士研究生，主要從事西部農(nóng)村發(fā)展與社會保障研究。

作者簡介：楊萍(1980—)，女，山東濰坊人，副教授，博士研究生，主要從事民族社會學(xué)研究。

基金項目：甘肅省高?？蒲许椖俊案拭C藏區(qū)生態(tài)移民的社會保障體系構(gòu)建研究”(2013A-068)。

收稿日期：2015-04-16 修回日期:2015-05-12網(wǎng)絡(luò)出版時間：2015-09-2517:14

網(wǎng)絡(luò)出版地址：http://www.cnki.net/kcms/detail/53.1044.S.20150925.1714.002.html

DOL：10.3969j.issn.1004-390X (S).2015.05.001