□文│夏曉勤

國家治理現(xiàn)代化原則下的中國出版人才發(fā)展指標體系構(gòu)建

□文│夏曉勤

2013年11月，黨的十八屆三中全會將“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”列入全面深化改革總目標，本文認為新聞出版行業(yè)繁榮發(fā)展和全國干部人才隊伍發(fā)展對于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要作用。由此進一步討論了建立中國出版人才發(fā)展指標體系的必要性和原則，并設(shè)計了初步的指標體系，為促進中國出版人才隊伍發(fā)展作一探索。

國家治理現(xiàn)代化 出版 人才發(fā)展 指標體系

黨的十八屆三中全會將“國家治理”一詞納入權(quán)威的體制話語，掀起了研究國家治理現(xiàn)代化理論的高潮。國內(nèi)有高校成立了國家治理研究院，舉辦了全國性的國家治理體系和治理能力建設(shè)高峰論壇，有刊物設(shè)立了國家治理專欄，多位學(xué)者討論了國家治理現(xiàn)代化的目標、必要性、基礎(chǔ)、保障、可行性、路徑與方法、進程衡量等問題。俞可平、戴長征、許耀桐、李軍鵬等學(xué)者從各自的角度對國家治理體系和治理能力作出了不同的界定，各有道理。習(xí)近平總書記在《切實把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會精神上來》一文中對國家治理體系和治理能力作了權(quán)威的界定：“國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度；國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個方面?！?/p>

一、國家治理現(xiàn)代化視角下的中國新聞出版行業(yè)和干部人才隊伍建設(shè)

新聞出版行業(yè)的繁榮發(fā)展是整個國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)和依靠。“治理理論的主要創(chuàng)始人之一羅西瑙指出，治理是相對于政府統(tǒng)治而言的，是指一種由共同目標和多元主體支持的活動與過程，這種活動與過程未必由政府來實施，也無須依靠國家的強制力量來實現(xiàn)。治理比統(tǒng)治的內(nèi)涵更豐富，既可以由政府主導(dǎo)，也可以由非政府力量驅(qū)動和參與；既可以包括正式的機制，也可以包括非正式、非政府的機制”。[1]黨和政府主導(dǎo)的國家治理，既不是傳統(tǒng)的統(tǒng)治，也不是無政府主義的社會自由發(fā)展，也不是西方治理理論者認為的具有去政府化傾向的治理，而是借鑒西方治理理論的科學(xué)內(nèi)容，針對我國轉(zhuǎn)型社會現(xiàn)代化進程的實際情況，在黨和政府的主導(dǎo)下，以社會大眾認同的“共同目標”的構(gòu)建為基礎(chǔ)，以“多元主體”參與支持為手段，以共同遵守顯性、隱性的制度為約束，強調(diào)社會協(xié)商機制的構(gòu)建和加強，逐步建立有序的政治參與和良性的政治互動，完善國家宏觀調(diào)控政策的決策體制，調(diào)整政府干預(yù)和市場運行之間的關(guān)系，進一步形成全黨全國各族人民自覺參與、共同努力實現(xiàn)現(xiàn)代化的生動局面。正如黨的十八屆三中全會提出的“必須更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，加快發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟、民主政治、先進文化、和諧社會、生態(tài)文明，讓一切勞動、知識、技術(shù)、管理、資本的活力競相迸發(fā)，讓一切創(chuàng)造社會財富的源泉充分涌流，讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”。在這一過程中，新聞出版行業(yè)承擔(dān)著宣傳社會主義核心價值體系，弘揚中華優(yōu)秀文化，筑牢全黨全國各族人民共同奮斗的思想基礎(chǔ)的歷史使命。在這一過程中，新聞出版行業(yè)還要注重及時宣傳國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的階段性成果，既要宣傳好的顯性制度，也要引導(dǎo)隱性制度的形成和發(fā)展。當(dāng)然，中國新聞出版業(yè)自身也要在有關(guān)部門的主導(dǎo)下，注重構(gòu)建本行業(yè)的核心價值觀，完善本行業(yè)的制度體系，建設(shè)優(yōu)秀行業(yè)文化（包括隱性制度），充分發(fā)揮產(chǎn)學(xué)研各界積極性。

干部人才隊伍建設(shè)是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和依靠。從組成上看，國家治理體系必然要由各方面的干部和人才組成，國家治理能力也必然要落實到干部和人才的能力上來。從國家治理的過程看，干部人才隊伍建設(shè)是黨和政府發(fā)揮主導(dǎo)作用的基本依靠，是構(gòu)建“共同目標”和顯性、隱性制度的主要力量，是參與支持國家治理“多元主體”的主要組成部分。因此，加強干部人才隊伍建設(shè)，不斷提高干部人才工作水平，不斷提高干部人才建設(shè)現(xiàn)代化國家的能力，必然推動并伴隨國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化全過程。

二、建立中國出版人才發(fā)展指標體系的必要性

中國出版人才發(fā)展指標體系的定義和功能：從性質(zhì)上說，是從客觀和主觀兩方面對中國出版人才的各種基本狀況的性質(zhì)和數(shù)量所作的綜合反映，有助于人們了解中國出版人才的發(fā)展情況，是國家有關(guān)部門進行相關(guān)評估的重要依據(jù)和尺度；從形式上說，是以數(shù)量的形式表現(xiàn)的中國出版人才統(tǒng)計數(shù)據(jù)；從結(jié)構(gòu)上說，由反映中國出版人才隊伍主要特征的各部分組成；從功能上說，根據(jù)連續(xù)時間的數(shù)據(jù)序列，可以評價中國出版人才隊伍已經(jīng)發(fā)生的變化，預(yù)測未來的發(fā)展?fàn)顩r，為國家制定相關(guān)政策，改進人才管理服務(wù)，提供依據(jù)和支撐。為此，其本質(zhì)上是期望實現(xiàn)對中國出版人才發(fā)展過程、政策項目及其改進的一種理性控制，其理論假設(shè)和方法基礎(chǔ)是人類可以在不遠的將來實現(xiàn)對社會秩序的宏觀評估、預(yù)測未來以及將社會過程置于可控狀態(tài)。建立中國出版人才發(fā)展指標體系的意義主要有以下幾點。

一是推動新聞出版行業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要手段。20世紀50年代在美國逐步興起了關(guān)于社會指標及其構(gòu)建研究的社會指標運動，雖然70年代后期逐步淡化，但并不意味著社會指標構(gòu)建及應(yīng)用的衰落，有學(xué)者認為“對西方先行者經(jīng)驗的借鑒和教訓(xùn)的反思與吸取都極為重要，在當(dāng)下中國亦是如此”。[2]國務(wù)院出版行政部門對指標體系研究高度重視，近年來先后將我國新聞出版業(yè)區(qū)域發(fā)展綜合指數(shù)體系設(shè)計和應(yīng)用研究、新聞出版公共服務(wù)的評價指標體系及績效考核辦法研究、中國新聞出版業(yè)國際競爭力與影響力評價指標體系研究等確定為省部級重點課題。中國出版人才發(fā)展指標體系描述現(xiàn)實、影響政策的功能決定了其是推動新聞出版行業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有效工具。同時，按照西方的社會指標理論，通過指標體系的構(gòu)建和實施，有利于調(diào)動各界的參與和支持，有利于形成共同的價值目標，有利于通過指標體系這種非政府強制性力量達到行業(yè)（社會）的和諧發(fā)展。

二是建立分類管理、依法管理干部人事工作體制的重要基礎(chǔ)。干部人事制度改革貫穿我國改革開放全過程。20世紀90年代，人事制度改革的總體思路是：建立健全與社會主義市場經(jīng)濟體制相配套的人事管理體制, 即建立健全分類管理的人事制度, 科學(xué)合理的工資分配制度, 多層次的社會保險制度和宏觀人事管理體系、人才市場體系和人事法規(guī)體系, 概括地說就是建立“三個制度”“三個體系”。[3]2000 年中央印發(fā)了《深化干部人事制度改革綱要》，經(jīng)過10 年努力，《改革綱要》提出的任務(wù)基本完成，其后中央印發(fā)《2010-2020 年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》。這十幾年來，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例、國家公務(wù)員法、勞動合同法、事業(yè)單位人事管理條例等相繼頒布?？傮w看，我國干部人事制度改革始終遵循分類管理、依法管理等基本原則，注重對不同類別的干部人才實行不同的管理辦法，在實踐中不斷創(chuàng)新和完善相關(guān)制度。建立中國出版人才發(fā)展指標體系并開展相關(guān)評估，有利于建立分類管理、依法管理的出版業(yè)干部人事工作體制。

三是中國出版人才隊伍健康、科學(xué)發(fā)展的現(xiàn)實要求。隨著人力資源是第一資源，人才是核心競爭力等理論的提出，如何綜合測度某國、某地區(qū)（行業(yè)）的人力資源發(fā)展水平，成為人們關(guān)注的熱點問題。1990 年，聯(lián)合國開發(fā)計劃署選用出生預(yù)期壽命、成人識字率、綜合入學(xué)率以及人均國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）這四個指標綜合計算，度量一國或地區(qū)的人文發(fā)展?fàn)顩r即人類發(fā)展指數(shù)，目前得到了廣泛的使用。2000年4月瑞士國際管理發(fā)展學(xué)院發(fā)布《世界競爭力年鑒》，包含了國家經(jīng)濟實力、國際化、政府管理、金融體系、基礎(chǔ)設(shè)施、企業(yè)管理、科學(xué)技術(shù)、國民素質(zhì)等八大影響國家競爭力的要素，2002年桂昭明在對其290個評價指標逐一進行分析之后，從中選擇出52個指標，并補充以中國特色的兩個指標之后，形成了學(xué)界公認的中國人才國際競爭力指標體系。目前，國家尚未建立出版人才專項統(tǒng)計制度和相應(yīng)的統(tǒng)計指標體系。國務(wù)院出版行政管理部門2011年5月頒布的《新聞出版業(yè)“十二五”時期人才發(fā)展規(guī)劃》，不同于《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出人才總體發(fā)展的6個定量目標，其對出版人才總體發(fā)展未提出總體定量目標，僅對規(guī)模、素質(zhì)（含結(jié)構(gòu)）、工作機制等提出了定性的目標，在具體工作任務(wù)的安排上提出了一系列數(shù)字，但均為個別類型（或?qū)哟危┤瞬诺臄?shù)量，如高層次人才數(shù)量、高技能人才數(shù)量、急需緊缺專業(yè)人才數(shù)量等。對中國出版人才隊伍的全面了解，只能局限于行業(yè)年度統(tǒng)計中對直接從業(yè)人數(shù)唯一指標的統(tǒng)計和數(shù)年一次的不定期專項調(diào)研，前者只統(tǒng)計了直接從業(yè)人員總量且未能包括出版業(yè)目前發(fā)展最快的數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)，無法對人才隊伍結(jié)構(gòu)、素質(zhì)、作用等進行全面深入的了解。后者數(shù)年方可能開展一次，周期較長，并且每次的調(diào)查統(tǒng)計方法和指標等存在較大差異，無法進行縱向比較，其結(jié)果的使用具有很大的局限性。建立中國出版人才發(fā)展指標體系，包括建立完善相關(guān)統(tǒng)計制度，將為定期地全面了解掌握中國出版人才隊伍發(fā)展現(xiàn)狀，查找發(fā)展中的問題，預(yù)測發(fā)展趨勢等，提供基礎(chǔ)和依據(jù)。

三、建立中國出版人才發(fā)展指標體系的原則

指標體系的建立一般要遵循全面性、科學(xué)性、層次性、獨立性（非冗余性）、可行性、定性與定量相結(jié)合、穩(wěn)定性等原則，有學(xué)者根據(jù)具體研究要求，提出了全面與重點相結(jié)合、理論與實用相結(jié)合、定性與定量相結(jié)合、動態(tài)與靜態(tài)相結(jié)合四條原則，總體上并未超出前面的各原則。基于新聞出版行業(yè)的特殊屬性，中國出版人才發(fā)展指標體系的建立還應(yīng)當(dāng)遵循政治性原則和國家治理現(xiàn)代化原則。

所謂政治性原則，一是指標體系本身具有政治性。按照社會指標理論，指標體系的功能決定了其具有政治性。史特斯 （Staats）認為，社會指標 （運動）關(guān)注社會統(tǒng)計和社會理論的發(fā)展及其在公共管理和決策制定中的運用，對美國聯(lián)邦政府體系的運轉(zhuǎn)關(guān)系重大。[4]二是人才工作具有政治性，出版人才工作更具有政治性。黨的十五大、十六大、十七大、十八大報告，均對人才及人才工作高度重視。2003年中央成立人才工作協(xié)調(diào)小組，同年底，中央召開全國人才工作會議，出臺了《中共中央 國務(wù)院關(guān)于進一步加強人才工作的決定》，提出了實施人才強國戰(zhàn)略。黨的十七大通過的黨章修正案，將人才強國戰(zhàn)略寫入了黨章。2010年頒布的《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出了到2020年我國要確立國家人才競爭的比較優(yōu)勢，進入世界人才強國行列的宏偉戰(zhàn)略目標，這是全黨、全國（包括各行業(yè)）共同的目標和任務(wù)。從人才是第一資源的角度說，人才工作是當(dāng)今我國最大的政治，出版工作關(guān)系文化傳承和意識形態(tài)穩(wěn)定，其人才工作更加具有很強的政治性。

所謂國家治理現(xiàn)代化原則，是指推動中國出版人才隊伍發(fā)展，既要防止計劃經(jīng)濟時代的政府包辦，也要防止在出版業(yè)的轉(zhuǎn)型期對人才工作徹底放手，既要充分發(fā)揮黨和政府的主導(dǎo)作用，也要充分調(diào)動社會各界積極參與。要以指標體系的建立、運用為橋梁紐帶，使黨和政府、社團組織、有關(guān)單位和個人及時參與中國出版人才隊伍發(fā)展評估，了解有關(guān)因素的發(fā)展變化情況，為了共同的價值追求，實現(xiàn)良性互動。黨和政府可以及時制定相應(yīng)的政策措施，發(fā)揮本指標體系的引導(dǎo)作用，促進有關(guān)各界參與推動中國出版人才隊伍發(fā)展，比黨和政府直接發(fā)號施令效果更好。

四、中國出版人才發(fā)展指標體系設(shè)計

通過對社會指標理論、治理理論、國家治理現(xiàn)代化理論、人力資本理論、人才學(xué)理論、干部人事制度改革理論等相關(guān)理論的梳理，并對有關(guān)文獻提出的近260個指標進行分析取舍，結(jié)合中國出版人才隊伍和人才工作的實際情況，通過對來自政府部門、教學(xué)科研單位和出版發(fā)行印刷單位十余位專家的訪談和兩輪問卷調(diào)查，本文提出初步的中國出版人才發(fā)展指標體系（表1）：

需要指出的是，這一指標體系是初步的，其確定和運用需要政府部門組織更多的、更廣泛的專家進行深入論證，各指標權(quán)重的確定需要運用層次分析法作進一步的修訂。本指標體系的構(gòu)建只是推進國家和新聞出版業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的嘗試之一，其效果的顯現(xiàn)需要長期的過程，并且不可能以此解決中國出版人才隊伍發(fā)展的全部問題。

表1 中國出版人才發(fā)展指標體系

（作者單位：南京大學(xué)公共管理學(xué)院）

注釋：

[1]陳明明.治理現(xiàn)代化的中國意蘊（關(guān)于國家治理現(xiàn)代化的討論）[J].新華文摘，2014（13）

[2]彭宗超，李賀樓.社會指標運動源起、評價及啟示[J].南京社會科學(xué)，2013（6）

[3]李玉琪，郝銀.我國人事制度改革現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢[J].行政人事管理，1995（8）

[4]彭宗超，李賀樓.社會指標運動源起、評價及啟示[J].南京社會科學(xué)，2013（6）。轉(zhuǎn)引自：Staats，Elmer B．，Social Indicators and Congressional Needs for Information，Annals of the American Academy of Political and Social Science，Vol．435，America in the Seventies: Some Social Indicators ( Jan．，1978)

[5]夏曉勤.加強出版業(yè)總編輯隊伍建設(shè)的若干思考[J].中國出版，2014（5）