◎文/黃漢權(quán) 劉志宏 李培 張廣平

農(nóng)村建設(shè)用地改革與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展

◎文/黃漢權(quán) 劉志宏 李培 張廣平

土地是城鎮(zhèn)化的物質(zhì)載體，在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中具有舉足輕重的地位。當(dāng)前，農(nóng)村集體建設(shè)用地制度改革滯后對(duì)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展構(gòu)成了重大制約。

農(nóng)村土地制度改革涉及農(nóng)民三塊地：一是分給農(nóng)民的承包地，二是農(nóng)民蓋房子的宅基地，三是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地。由于農(nóng)民承包地改革方案已經(jīng)明朗，各方面分歧也不大，因此，這里重點(diǎn)研究后兩種地，即農(nóng)村集體建設(shè)用地。

今年初，中辦、國辦聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，明確將在全國選取33個(gè)縣（市）進(jìn)行農(nóng)村土地改革試點(diǎn)。本文圍繞新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要求，分析農(nóng)村集體建設(shè)用地制度存在問題，總結(jié)各地農(nóng)村集體建設(shè)用地探索的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，提出深化農(nóng)村集體建設(shè)用地制度改革的思路和建議。

推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化要求改革農(nóng)村集體建設(shè)用地制度

1.農(nóng)村集體建設(shè)用地的不可交易性，制約農(nóng)民合理分享土地增值收益，不利于保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的資金供給

產(chǎn)權(quán)是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。在現(xiàn)行法律框架下，農(nóng)村集體建設(shè)用地不擁有完整的權(quán)利，不具備完全的商品屬性，其權(quán)能特別是轉(zhuǎn)讓權(quán)和收益權(quán)受到嚴(yán)格的限制。這種城鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)差異關(guān)閉了農(nóng)民獲得財(cái)產(chǎn)性收入的大門，使農(nóng)村巨量的土地資源成為“沉睡的資產(chǎn)”，導(dǎo)致農(nóng)民不能合理分享城鎮(zhèn)化帶來的土地增值收益，削弱了農(nóng)民進(jìn)城安居和創(chuàng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)能力。據(jù)中國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)研究會(huì)調(diào)查，在我國土地用途轉(zhuǎn)變的增值收益分配中，政府占60%-70%，村級(jí)集體組織占25%-30%，農(nóng)民只得到5%-10%。

2.農(nóng)村宅基地獲得的福利性，影響了土地資源高效配置和節(jié)約利用，不利于滿足新型城鎮(zhèn)化發(fā)展對(duì)

土地的需求

在現(xiàn)行法律下，農(nóng)民憑借農(nóng)村集體組織成員資格，享受“一戶一宅”政策，幾乎是無成本獲得農(nóng)村宅基地使用權(quán)。在監(jiān)管不到位的背景下，部分農(nóng)民存在“房子想在哪建就到哪建”、“不占白不占”的心態(tài)，私自建房、占用耕地建房現(xiàn)象普遍存在。同時(shí)，由于缺乏宅基地和農(nóng)房退出機(jī)制，絕大部分農(nóng)民新建住房或遷居城鎮(zhèn)后，不愿將原有宅基地交還給村集體經(jīng)濟(jì)組織，城鄉(xiāng)兩頭占地和農(nóng)房閑置等問題突出，加劇城鎮(zhèn)化過程中的土地供求矛盾。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，目前全國2.4億畝村莊建設(shè)用地中，農(nóng)村宅基地閑置面積約占10%-15%，部分地區(qū)更高。2000-2010年，全國農(nóng)村人口減少1.37億人，而同期農(nóng)村宅基地面積不降反升，增加了3000萬畝。

3.農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的無序性，導(dǎo)致一些社會(huì)糾紛和沖突隱患，不利于促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展

在國家限制農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，并通過征地制度壟斷城市建設(shè)用地的背景下，農(nóng)民一方面普遍對(duì)征地拆遷存在抵制傾向，出現(xiàn)了一些沖突甚至暴力事件，另一方面自發(fā)爭取土地權(quán)益的嘗試層出不窮，不惜違反法律規(guī)定，將集體建設(shè)用地私下轉(zhuǎn)讓的“黑市”活躍（如“小產(chǎn)權(quán)房”），挑戰(zhàn)了法律的嚴(yán)肅性。特別是這種自發(fā)無序流轉(zhuǎn)，沒有納入城鄉(xiāng)規(guī)劃的管理之中，致使農(nóng)村集體建設(shè)用地使用“碎片化”，導(dǎo)致城郊農(nóng)村布局雜亂無章、公共服務(wù)嚴(yán)重不足、社會(huì)秩序混亂和環(huán)境問題突出，滋生“城市病”。

農(nóng)村集體建設(shè)用地改革探索及面臨的制度瓶頸

1.農(nóng)村集體建設(shè)用地制度改革的探索

近年來，為解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地困境，部分地區(qū)在征得中央同意的情況下，開展農(nóng)村集體建設(shè)用地改革試點(diǎn)。歸納起來主要有三種不同模式：

（1）以天津?yàn)榇淼摹罢負(fù)Q房”模式。2005年，天津市為解決城市建設(shè)中的土地供需矛盾，率先提出了“宅基地?fù)Q房”模式。其做法是：政府規(guī)劃建設(shè)適于產(chǎn)業(yè)聚集和農(nóng)民聚居的新型小城鎮(zhèn)，農(nóng)民以其宅基地按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)換取小城鎮(zhèn)的住宅，原有的宅基地統(tǒng)一整理復(fù)耕，節(jié)約下來的集體建設(shè)用地以招拍掛的形式出讓，所得收入用于平衡小城鎮(zhèn)建設(shè)資金。

（2）以成渝為代表的“地票交易”模式。2008年以來，成都市利用國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革試驗(yàn)區(qū)先行先試的優(yōu)勢和汶川地震災(zāi)后重建的特殊政策，開展了農(nóng)村集體建設(shè)用地制度改革試點(diǎn)。主要做法是：將閑置的農(nóng)村宅基地及其他農(nóng)村集體建設(shè)用地，進(jìn)行復(fù)墾而結(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)（簡稱地票），通過農(nóng)村土地交易所公開拍賣交易?！暗仄苯灰住蹦Ｊ綄?shí)現(xiàn)了市域內(nèi)大面積、遠(yuǎn)距離用地置換，既盤活了遠(yuǎn)郊區(qū)縣農(nóng)村集體建設(shè)用地資源，提升了土地價(jià)值，增加了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，又解決了大城市擴(kuò)張所面臨的建設(shè)用地指標(biāo)不足問題。

（3）以安徽、浙江等地為代表的其他模式。安徽、浙江、江蘇和廣東等地也在探索不同類型的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)。如安徽省蕪湖市在保留農(nóng)村建設(shè)用地村集體所有制的基礎(chǔ)上，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主導(dǎo)對(duì)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行規(guī)劃、組織、出讓和出租。浙江省溫州市自2013年10月1日起，允許包括農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、林地使用權(quán)、農(nóng)村房屋所有權(quán)和農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)等12類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)可在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所公開交易。

2.農(nóng)村集體建設(shè)用地改革亟須破解的制度瓶頸

從各地探索情況看，雖然試點(diǎn)取得了一定成效，但由于缺乏全國層面的統(tǒng)一指導(dǎo)，特別是缺乏國家相關(guān)法律法規(guī)的支持，改革遇到了“天花板”，影響了試點(diǎn)的深入和在全國范圍的推廣。主要制度（法律）瓶頸如下：

（1）在土地市場方面，農(nóng)村集體建設(shè)用地入市交易受到嚴(yán)格限制。如《土地管理法》第43條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國有土地”；第63條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外?！?/p>

（2）在交易對(duì)象方面，農(nóng)村宅基地及房屋只能向本集體經(jīng)濟(jì)組織成員中符合申請(qǐng)宅基地條件的家庭轉(zhuǎn)讓。如國務(wù)院辦公廳1999年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》和國土資源部2004年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》，均原則上禁止城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村宅基地和村民住宅。

（3）在抵押擔(dān)保方面，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)及房屋產(chǎn)權(quán)不能抵押、擔(dān)保。如《物權(quán)法》第184條和《擔(dān)保法》第37條均規(guī)定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)等財(cái)產(chǎn)不得抵押。

（4）在收益分配方面，農(nóng)村集體建設(shè)用地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。如《土地管理法》第47條規(guī)定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定?！?/p>

農(nóng)村集體建設(shè)用地制度改革的總體思路和建議

以健全農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度為出發(fā)點(diǎn)，以提高土地資源利用效率和維護(hù)公平正義為基本要求，統(tǒng)籌兼顧國家、集體和個(gè)人利益，加快建設(shè)一個(gè)市場（城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場），發(fā)揮兩個(gè)作用（市場在資源配置中的決定性作用和政府的宏觀指導(dǎo)作用），堅(jiān)守三個(gè)底線（農(nóng)村土地集體所有制、18億畝耕地紅線、農(nóng)民利益不受損），完善四部法律（《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》）。

1.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場

黨的十八屆三中全會(huì)提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”。要打通城市土地市場和農(nóng)村土地市場的連接，允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民作為農(nóng)村集體建設(shè)用地的主體和出讓方直接參與市場交易，允許城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村宅基地使用權(quán)及房屋產(chǎn)權(quán)，形成“一個(gè)市場、兩種產(chǎn)權(quán)、多元主體”市場體系，促進(jìn)城鄉(xiāng)資源要素雙向流動(dòng)。為此，要加快健全農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度，將農(nóng)村集體建設(shè)用地所有權(quán)和使用權(quán)確權(quán)登記頒證到村民小組集體經(jīng)濟(jì)組織，將宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證到農(nóng)戶，形成“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度。

2.發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和政府的宏觀指導(dǎo)作用

土地作為稀缺的不可再生資源，是人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要生產(chǎn)要素，也要遵循價(jià)格規(guī)律，發(fā)揮市場在土地資源配置中的決定性作用。同時(shí)，土地又是人類生存的基本條件，特別是在我國人多地少、耕地資源嚴(yán)重不足的國情下，為保障國家糧食安全、保證工業(yè)化城鎮(zhèn)化的順利推進(jìn)，平衡農(nóng)業(yè)、工商業(yè)、生態(tài)以及其他公益性用地的關(guān)系，需要發(fā)揮政府的宏觀指導(dǎo)作用。

3.堅(jiān)守三個(gè)底線

一是堅(jiān)守農(nóng)村土地集體所有制不動(dòng)搖。二是堅(jiān)守18億畝耕地紅線不改變。三是堅(jiān)守維護(hù)農(nóng)民利益不受損。土地是農(nóng)民的財(cái)富之源，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，土地價(jià)值日益凸顯。改革農(nóng)村集體建設(shè)用地制度，必須把保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益放在更加突出位置，確保農(nóng)民能夠合理分享土地增值收益，分享工業(yè)化城鎮(zhèn)化的成果。為此，要完善農(nóng)村集體建設(shè)用地收益分配制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的份額，確保農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶成為土地流轉(zhuǎn)主要受益者，形成兼顧國家、集體和個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制。農(nóng)村集體建設(shè)用地所有權(quán)的收益應(yīng)該歸集體組織所有，使用權(quán)的流轉(zhuǎn)收益歸土地使用權(quán)人所有；地方政府作為公共設(shè)施提供者，按適當(dāng)比例參與收益分配。

4.完善四部法律

凡屬重大改革都要依法有據(jù)。農(nóng)村集體建設(shè)用地改革必須發(fā)揮法治的引領(lǐng)和帶動(dòng)作用。要按照十八屆四中全會(huì)的要求，實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)地對(duì)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行立改廢。要修改《土地管理法》，明確農(nóng)村集體建設(shè)用地使用、轉(zhuǎn)讓和租賃等全部權(quán)利與城鎮(zhèn)國有土地同地同權(quán)。要修改《城市房地產(chǎn)管理法》，取消對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓的限制，特別是取消商品住宅建設(shè)必須使用國有建設(shè)用地的規(guī)定。要修改《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》，賦予宅基地使用權(quán)抵押、擔(dān)保等權(quán)利。另外，還要取消農(nóng)民住宅禁止向城鎮(zhèn)居民出售的行政限制，依法保護(hù)農(nóng)民宅基地的用益物權(quán)。

5.積極穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地改革試點(diǎn)

先試點(diǎn)后推廣是我國改革成功的經(jīng)驗(yàn)。農(nóng)村集體建設(shè)用地改革涉及面廣，利益關(guān)系復(fù)雜，也要試點(diǎn)先行，積累經(jīng)驗(yàn)后再復(fù)制推廣，積小勝為大勝。要在全國范圍內(nèi)選擇不同地區(qū)開展試點(diǎn)，重點(diǎn)探索農(nóng)村集體建設(shè)用地平等入市交易、實(shí)現(xiàn)同地同權(quán)同價(jià)，農(nóng)村宅基地有償獲得使用與交易，擴(kuò)大農(nóng)村住房交易范圍（包括對(duì)城鎮(zhèn)居民開放），賦予農(nóng)民住房抵押權(quán)、擔(dān)保權(quán)等改革內(nèi)容。

參考文獻(xiàn)

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[4]周其仁.城鄉(xiāng)中國[M].中信出版社，2014.

■ 編輯：藺麗莉

作者單位：（黃漢權(quán)，國家發(fā)改委產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)與技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所；劉志宏，國土資源部國家土地督察西安局；李培，環(huán)保部環(huán)境保護(hù)對(duì)外合作中心；張廣平，國務(wù)院扶貧辦規(guī)劃財(cái)務(wù)司）