國家治理與人大制度
——以代表小組的體系化為視角

江 登 琴

【摘要】人大代表履行職責(zé)，既包括人大會議期間也包括人大閉會期間。修改后的《代表法》規(guī)定“代表在閉會期間的活動以集體活動為主，以代表小組活動為基本形式”。從我國的人民代表大會制度來看，強(qiáng)調(diào)代表小組作為人大代表活動的基本方式意義深遠(yuǎn)：在履職時間上，有效地實現(xiàn)了人大代表在人大會議召開期間和閉會期間履職的統(tǒng)一；在履職形式上，為人大代表在閉會期間參與國家事務(wù)和社會事務(wù)的管理提供了組織依靠；在履職性質(zhì)上，也為我國兼職人大代表履職的常態(tài)化提供了有效保障。結(jié)合全國人大常委會工作報告、地方各級人大常委會關(guān)于代表小組的法規(guī)文件等不難發(fā)現(xiàn)，相對于全國人大常委會對于代表小組的寥寥表達(dá)，各地方人大大力推進(jìn)代表小組的建設(shè)與創(chuàng)新，為未來代表小組的組建與劃分、活動內(nèi)容、活動程序等體系化建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。

【關(guān)鍵詞】國家治理人大制度人大代表代表小組

【基金項目】中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)經(jīng)費資助項目“新生代農(nóng)民工的民主參與及權(quán)利保障實證研究”(2012026);國家社科基金項目“網(wǎng)絡(luò)安全與網(wǎng)絡(luò)個人信息保護(hù)的公法學(xué)研究”(12CFX026)

【收稿日期】2015-05-11

【中圖分類號】D6

作者簡介:(江登琴,湖北襄陽人，法學(xué)博士，中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院副教授。)

十八屆四中全會決定明確指出“制度化、規(guī)范化、程序化是社會主義民主政治的根本保障。以保障人民當(dāng)家作主為核心，堅持和完善人民代表大會制度”。堅持和完善人民代表大會制度，不僅關(guān)系到我國民主政治的發(fā)展，而且也是我國推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。國家治理體系在本質(zhì)上體現(xiàn)為調(diào)整社會關(guān)系的一系列制度及其制度體系，人民代表大會制度作為國家的根本政治制度，作為國家治理體系的重要組成部分，其發(fā)展完善及其現(xiàn)代化直接關(guān)系到改革總目標(biāo)的實現(xiàn)。從根本上而言，“人民代表大會制度的與時俱進(jìn)，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。因此，要積極推動人民代表大會制度的制度創(chuàng)新和理論創(chuàng)新”*王宙等：《人大：制度一甲子 代表商國是》，見《中國社會科學(xué)報》，2014-03-05。。

人民代表大會制度的與時俱進(jìn)，在憲法學(xué)研究中，涉及人大與其他國家機(jī)關(guān)的權(quán)力分工與合作、中央與地方的權(quán)力劃分等宏大體制問題，也包括各級人大代表在人大閉會期間的選舉、選民參與等具體細(xì)節(jié)。當(dāng)然，系統(tǒng)闡述與宏大敘事并非本文的關(guān)注重點，也非筆者所長。在人大閉會期間如何保障人大代表切實履行憲法和法律賦予的職責(zé)，則直接關(guān)系到人大制度的發(fā)展完善。2010年《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》*基于行文方便，以下簡稱《代表法》。修改增加的第20條規(guī)定“代表在閉會期間的活動以集體活動為主，以代表小組活動為基本形式。代表可以通過多種方式聽取、反映原選區(qū)選民或者原選舉單位的意見和要求”*著重號為筆者所加。下文亦同。，明確人大代表的權(quán)利義務(wù)、細(xì)化人大代表的履行職責(zé)規(guī)范、加強(qiáng)對人大代表履行職責(zé)的保障、強(qiáng)化對人大代表的監(jiān)督*參見“關(guān)于《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法修正案(草案)》的說明”。。這是我國首次對人大代表在人大閉會期間的履行職責(zé)性質(zhì)和形式作出明確規(guī)定。

如何將這一原則性的規(guī)定貫徹落實到人大實踐之中，并且在尊重各地、各級人大制度發(fā)展的多樣性的基礎(chǔ)上，促進(jìn)代表小組規(guī)范化與制度化建設(shè)，健全代表小組組織活動體系，則是本文的關(guān)注重點。為此，論文以“代表小組”為視角，在相關(guān)法律及其修改進(jìn)行規(guī)范分析的基礎(chǔ)上，分析了其對人大代表履行職責(zé)、民主政治發(fā)展的積極意義，并以中央與地方的層級劃分為依據(jù)，結(jié)合全國人大常委會工作報告、地方各級人大常委會關(guān)于代表小組的法規(guī)文件等進(jìn)行比較與歸納，以明確未來代表小組體系化的方向和要求。

一、歷史與變遷：“代表小組”的規(guī)范依據(jù)

關(guān)于“代表小組”的法律規(guī)定，最早的是我國于1979年制定《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》(以下簡稱《地方組織法》)第37條第3款的規(guī)定：“縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會代表分工聯(lián)系選民，有代表三人以上的居民地區(qū)或者生產(chǎn)單位可以組織代表小組，協(xié)助本級人民政府推行工作?！被诂F(xiàn)實情況，組織人大代表的代表小組主要限于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、區(qū)(縣)兩級。

隨后基于代表小組在全國各地的推廣實踐及經(jīng)驗的成熟，在1992年的《代表法》第20條(現(xiàn)修改后變?yōu)榈?1條)規(guī)定“縣級以上的各級人民代表大會代表，在本級或者下級人民代表大會常務(wù)委員會協(xié)助下，可以按照便于組織和開展活動的原則組成代表小組?？h級以上的各級人民代表大會代表，可以參加下級人民代表大會代表的代表小組活動。”由此，將代表小組推廣到地方各級人大代表之中。*關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的代表小組，則在第28條規(guī)定“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會代表分工聯(lián)系選民，依法組成代表小組，反映群眾的意見和要求，協(xié)助本級人民政府推行工作?！贝舜涡薷?，則反映在第30條的規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會代表在本級人民代表大會閉會期間，根據(jù)統(tǒng)一安排，開展調(diào)研等活動；組成代表小組，分工聯(lián)系選民，反映人民群眾的意見和要求?！?/p>

在修改前的《代表法》中規(guī)定“可以……組成代表小組”“可以參見……代表小組活動”，不難看出，此時的“代表小組”僅僅是作為人大代表履行職務(wù)的一種活動方式，“代表小組”組建的根本目的是為了方便人大代表活動。至于是否必須組建“代表小組”、人大代表是否必須參與“代表小組活動”，法律并未作出強(qiáng)制性的規(guī)定，更多地是通過“可以”這一術(shù)語予以引導(dǎo)。

真正從人大代表履行職責(zé)角度出發(fā)、將代表小組作為人大代表活動的基本形式的，最早的規(guī)范文件則是2005年5月中共中央轉(zhuǎn)發(fā)的《中共全國人大常委會黨組關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮全國人大代表作用，加強(qiáng)全國人大常委會制度建設(shè)的若干意見》*為行文方便，以下簡稱《若干意見》或“中央九號文件”。。該文件對人大代表在閉會期間的活動作了完善和規(guī)范，明確了代表在閉會期間的活動由全國人大常委會組織；代表活動以集體活動為主，以代表小組活動為基本形式；每年年末進(jìn)行一次集中視察，年中進(jìn)行一次專題調(diào)研；代表可以通過代表小組召開座談會、代表電子信箱和人大網(wǎng)站等方式，聽取人民群眾的意見。2010年《代表法》修改明確增加第20條規(guī)定“代表在閉會期間的活動以集體活動為主，以代表小組活動為基本形式”，只不過是對這一規(guī)定的重申，是在“深入總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，將《若干意見》的精神上升為法律規(guī)定”*參見“關(guān)于《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法修正案(草案)》的說明”。。

二、理論與現(xiàn)實：“代表小組”的積極作用

2010年通過的《代表法》修正案中對于“集體活動為主”“以代表小組活動為基本形式”的強(qiáng)調(diào)，再次明確了人大代表的活動方式和組織形式。修改的目的和意義，正如參與代表法修正案草案起草、審議的全國人大常委會法工委國家法室主任許安標(biāo)所言：“豐富了代表閉會期間活動的內(nèi)容，拓寬了渠道，進(jìn)一步加強(qiáng)代表閉會期間的視察和調(diào)研工作”，因為“代表閉會期間的活動是會議期間工作的基礎(chǔ)，對執(zhí)行好代表職務(wù)十分重要”*許安標(biāo)：《代表法修正草案在提高代表履職能力方面作了不少新規(guī)定》，中國人大網(wǎng)，2014-11-26，http://www.npc.gov.cn/npc/zxft/xf8/2010-09/28/content_1597512.htm。。從我國的人民代表大會制度來看，強(qiáng)調(diào)代表小組作為人大代表活動的基本方式，其意義十分深遠(yuǎn)。

第一，在履職時間上，代表小組活動有效地實現(xiàn)了人大代表在人大會議召開期間和閉會期間履職的統(tǒng)一。自建國以來，隨著我國人大制度和民主政治的發(fā)展，我國各級人大代表參政議政能力有了很大提升。但由于歷史和現(xiàn)實的原因，對于人大代表的職責(zé)和義務(wù)，尚有部分錯誤的看法和做法，有的將人大代表的“政治榮譽”看得高于其法定職責(zé)，有的將人大代表職責(zé)視為就是開會發(fā)言表決的簡單形式之舉，更有少數(shù)“不參加代表活動、不審議發(fā)言、不提建議意見、不聯(lián)系選民的‘四不代表’”*王立英：《議“四不代表”》，人民代表網(wǎng)，2014-11-26，http://www.rmdbw.gov.cn/2010/1025/34527.html。。從根本上來看，較之短短的每年一度僅有半個月左右的人大會期而言，人大代表更長期的義務(wù)、更廣泛的履職空間則是在人大閉會期間。如果不能科學(xué)搭建并有效保證人大代表在閉會期間的履職空間和平臺，不僅會制約人大代表能力的有效發(fā)揮，而且也會影響到人大制度乃至民主政治發(fā)展的進(jìn)程。《代表法》修改對人大代表閉會期間履職的重視，對代表小組活動的肯定，則為人大代表在閉會期間通過代表小組活動提供了法律保障。

第二，在履職形式上，代表小組活動為人大代表在閉會期間參與國家事務(wù)和社會事務(wù)的管理提供了組織依靠。在現(xiàn)實中，很多人大代表并非怠于履行代表職務(wù)。游兵散將式地視察調(diào)研、聯(lián)系群眾缺乏組織的有效引導(dǎo)和活動，其活動的主動性和有效性都難以得到保障。強(qiáng)調(diào)人大代表在人大閉會期間依托代表小組活動，不僅為人大代表履職提供了組織保障，而且增強(qiáng)了代表履職的主動性與積極性①。針對各級特別是基層人大代表不善履職、不愿履職、不勤履職的現(xiàn)象，如何進(jìn)一步拓寬代表履職的渠道，調(diào)動代表履職的積極性，使人大代表真正履行《代表法》所規(guī)定的職責(zé)，使代表履職真正做到常態(tài)化，則是人大實踐發(fā)展的目標(biāo)所在。

第三，在履職性質(zhì)上，代表小組也為我國兼職人大代表履職的常態(tài)化提供了有效保障。在我國人民代表大會制度中，實行的是兼職代表制，除了人大常委會的專門組成人員外，其它人大代表一般都有其本職工作，有的還擔(dān)任著單位或企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。一方面要忙于本職工作，另一方面還要履行代表職責(zé)，在本職工作和代表職責(zé)的雙重重?fù)?dān)下，難以保證代表職責(zé)的切實履行②。因此，代表職責(zé)的履行，特別是在閉會期間，更多地依賴于個人的積極性與各方面能力素質(zhì)的高低。強(qiáng)調(diào)人大代表以集體活動為主，以代表小組為基本活動形式，不僅為提高人大代表履行代表職責(zé)提供了組織依托，也是我國人大制度建設(shè)中的重要一環(huán)。代表在閉會期間的活動成效如何，直接關(guān)系到人大工作的水

平。組織好代表閉會期間的活動，充分發(fā)揮各級代表閉會期間的作用，對于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)人大工作，密切代表同人大常委會、代表同人民群眾的聯(lián)系，更好地發(fā)揮國家權(quán)力機(jī)關(guān)的職能具有重要意義。

三、“乏善可陳”與“如火如荼”：全國與地方人大代表小組的實踐

(一)“乏善可陳”的數(shù)據(jù)：全國人大代表小組的簡要統(tǒng)計

關(guān)于“代表小組”的文本規(guī)定，除《代表法》修訂增加的第20條原則性規(guī)定之外，在我國現(xiàn)行憲法中并未涉及，僅有的是上述《地方組織法》第37條、《代表法》第20條(現(xiàn)修改后變?yōu)榈?1條)③的規(guī)定。為全面了解《代表法》2010年關(guān)于“代表小組”的具體實踐，筆者以2010—2014年全國人大常委會報告為藍(lán)本，梳理總結(jié)其中關(guān)于“代表小組”的相關(guān)表達(dá)。雖然僅憑這5年的全國人大常委會報告，無法全面概括“代表小組”在我國的具體實踐，但我們也可以通過這種列表式的總結(jié)(見表1)，發(fā)現(xiàn)其中的問題。

表1　全國人大常委會工作報告中的“代表小組”規(guī)定 ④

①筆者也注意到：對于“組織代表小組聯(lián)系選民、協(xié)助本級人民政府推進(jìn)工作”，很早便有學(xué)者富有先見地將其界定為“地方各級人民代表大會代表的義務(wù)”之一，見劉茂林：《中國憲法導(dǎo)論》(第二版)，第325頁，北京大學(xué)出版社2009年版。

②當(dāng)然，關(guān)于本職工作和代表職責(zé)的關(guān)系，2010年《代表法》修改也做了明確規(guī)定，在此不再贅述。

③第21條明確了代表小組的召集原則、協(xié)助主體，即按照“便于組織和開展活動的原則”組建，“本級或下級人大常委會”進(jìn)行協(xié)助，以及本級人大代表可以參加下級的代表小組活動。

④該表為筆者總結(jié)整理全國人大常委會工作報告(2010年—2014年)所得。

⑤⑥參見《全國人民代表大會常務(wù)委員會工作報告(2010年)》。

雖然2010年全國人大常委會工作報告發(fā)布之時，距離后來《代表法》修改還有7個月之久，但從報告中的規(guī)定，我們似乎也可以找到《代表法》修改“代表小組”相關(guān)規(guī)定的實踐基礎(chǔ)。一方面，總結(jié)我國人大及代表工作經(jīng)驗，“為充分聽取代表的意見和建議，增強(qiáng)人大工作的活力，每次常委會會議都邀請?zhí)岢鱿嚓P(guān)議案的代表和代表小組召集人列席”⑤，“繼續(xù)加強(qiáng)代表服務(wù)保障工作。組織1 800多名代表參加集中視察，……還組織港澳臺代表到內(nèi)地進(jìn)行視察調(diào)研，組建264個代表活動小組”⑥；另一方面，針對今后的工作，提出“要進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)代表工作，認(rèn)真貫徹落實2005年中央九號文件精神，繼續(xù)完善工作制度，提高代表議案建議辦理質(zhì)量，擴(kuò)大代表對常委會和專門委員會工作的參與，改進(jìn)代表集中視察和專題調(diào)研，完善代表小組活動方式”*②③④⑤參見《全國人民代表大會常務(wù)委員會工作報告(2010年)》。。隨后按照2005年中央文件修改《代表法》的活動，似乎由此可見端倪。

在2011年的全國人大常委會報告中，“代表小組”出現(xiàn)了一次，其主要思路都在重申和強(qiáng)調(diào)如何貫徹落實修改后的《代表法》，即“要以貫徹實施修改后的代表法為契機(jī)，從堅持和完善人民代表大會制度出發(fā)，堅持尊重代表主體地位，堅持為代表服務(wù)的思想，努力提升代表工作水平?！晟拼硇〗M活動方式，搞好代表履職學(xué)習(xí)，邀請代表參加常委會和專門委員會活動，更好地發(fā)揮代表參與管理國家事務(wù)的作用”②。此外，在強(qiáng)調(diào)《代表法》修改意義之時，雖未明確提及“代表小組”，但其中“細(xì)化了閉會期間代表活動的方式，強(qiáng)化了代表履職的保障措施”*完整表達(dá)為“修改后的代表法，總結(jié)貫徹落實2005年中央九號文件的實踐經(jīng)驗，進(jìn)一步明確了代表的權(quán)利和義務(wù)，細(xì)化了閉會期間代表活動的方式，強(qiáng)化了代表履職的保障措施，有利于進(jìn)一步保障代表依法執(zhí)行代表職務(wù)，更好地發(fā)揮人民代表大會制度的特點和優(yōu)勢?！币姟度珖嗣翊泶髸?wù)委員會工作報告(2011年)》。的表達(dá)，在筆者看來，其中也有劍指“代表小組”之意。在2012年的工作報告中雖未提及“代表小組”，但通過“組織好代表閉會期間的活動，密切代表同原選舉單位和人民群眾的聯(lián)系，更好地發(fā)揮代表參與管理國家事務(wù)的作用”③的表達(dá)，我們不難推測出“代表小組”對于組織人大代表閉會期間活動的重要意義。

統(tǒng)計并向社會公開全國人大代表小組數(shù)字，始于2013年工作報告：“建立健全260多個全國人大代表小組，完善代表小組活動方式，拓寬代表聯(lián)系人民群眾的渠道，支持代表通過多種形式聽取和反映群眾意見?！雹?014年工作報告重申了這一統(tǒng)計：“組建260個全國人大代表小組，支持代表小組積極開展活動”，并進(jìn)一步要求：“部分委員長會議組成人員、常委會組成人員回到原選舉單位參加代表小組活動，同基層代表交流履職情況”⑤，其共同構(gòu)成“完善代表聯(lián)系群眾制度”的應(yīng)有之義。由此可見，2014年報告中“人大代表”的3次出現(xiàn)，并非對以前代表工作的簡單重復(fù)，“代表小組”組織活動形式從“人大代表”到“部分委員長會議組成人員、常委會組成人員”的拓展，實際上是“代表小組”作用發(fā)揮在實踐中的推進(jìn)。

“260個全國人大代表小組”，根據(jù)《選舉法》第15條“全國人民代表大會代表的名額不超過三千人”的規(guī)定，若以3 000位全國人大代表計算，不包括一人參與多個代表小組的情形，則是一個“代表小組”平均包括11.5個人大代表。代表小組的規(guī)模、人數(shù)還是較為合理的。但仔細(xì)對照不難發(fā)現(xiàn)，雖是對全國人大代表小組的組建成績描述，2013年報告表達(dá)的是“260多個”、2014年報告卻是“260個”，為何有前后兩年報告表達(dá)的“多”一字之差？在筆者看來，背后原因值得推敲：如果事實的確如此，全國人大代表小組數(shù)量減少，可見代表小組的影響認(rèn)知、組織體系還需進(jìn)一步完善；如果僅是工作報告的文字疏漏，在我們?yōu)槠渌尸F(xiàn)的審慎不足而抱憾的同時，也難免為代表小組的國家認(rèn)同與現(xiàn)實境況而唏噓。

(二)“如火如荼”地推進(jìn)：地方人大代表小組的豐富實踐

全國人大常委會工作報告中對“代表小組”作為閉會期間人大代表履行職責(zé)的基本形式做了充分肯定，但在現(xiàn)實中如何切實發(fā)揮代表小組的作用，如何組建代表小組、規(guī)范代表小組的活動內(nèi)容、代表小組的活動次數(shù)、代表小組對人大代表的約束等具體實施過程中需要解決的問題，尚未細(xì)化落實。梳理總結(jié)地方實踐，不難發(fā)現(xiàn)，相對于全國人大常委會對于“代表小組”的寥寥表達(dá)，各級地方人大充分結(jié)合本地實際，在人大代表小組的組建上進(jìn)行了大膽的改革和創(chuàng)新。

毋庸置疑，地方關(guān)于人大代表小組的建設(shè)，為我國《代表法》的修改奠定了基礎(chǔ)。如上所述，雖然2010年《代表法》修改是以2005年“中央九號文件”為先聲的，但若無地方的豐富實踐和經(jīng)驗總結(jié)作為支撐，其中“代表小組”的修改亦無基礎(chǔ)。實際上，自2005年中央九號文件發(fā)布以來，為貫徹落實九號文件的精神要求，許多地方省、市、區(qū)(縣)都相繼開展了“優(yōu)秀人大代表”和“優(yōu)秀人大代表小組”的評選和表彰活動。更值得關(guān)注的是，在各地代表小組建設(shè)的實踐中，為保障代表小組建設(shè)的制度化與規(guī)范化，許多地方*基于資料收集和統(tǒng)計的限制，并考慮到不同層級人大代表代表小組的活動內(nèi)容和差異，筆者主要擇取了市、縣(區(qū))兩級的代表小組(活動意見)等為分析藍(lán)本。相繼制定了配套的法規(guī)文件。這些法規(guī)文件不僅及時總結(jié)了當(dāng)?shù)厝舜蟠硇〗M活動的經(jīng)驗，而且為今后代表小組的建設(shè)提供了規(guī)范依據(jù)。

這些法規(guī)文件也根據(jù)本地實際與人大發(fā)展完善的需要，有許多制度化、程序化的規(guī)定。從制度體系上而言，具體包括代表小組活動制度、代表小組學(xué)習(xí)制度、代表小組視察調(diào)研制度、代表聯(lián)系選民制度、代表履行職責(zé)記錄制度、爭先創(chuàng)優(yōu)制度等。有的地方還為此發(fā)展提出了具體容易把握的標(biāo)準(zhǔn)，要求按照“十有”(創(chuàng)建活動有領(lǐng)導(dǎo)、開展活動有陣地、全年活動有計劃、落實計劃有措施、規(guī)范活動有制度、參與活動有考勤、每次活動有記錄、活動資料有檔案、活動目標(biāo)有考評、年終工作有總結(jié))的規(guī)范建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，抓代表活動小組建設(shè)。*河南省正陽縣人大常委會：《開展代表小組活動注重“四性”》，見《人民代表報》，2009-10-22。也有很多地方將代表小組的制度建設(shè)簡化為“四有”標(biāo)準(zhǔn)，即“有活動場所、有活動制度、有活動計劃、有活動檔案”。這些舉措，對于改善部分代表對代表小組活動參與積極性不高、代表小組的活動內(nèi)容及計劃缺失或空泛、代表小組不能有效開展組織活動等問題，有著明顯效果。

當(dāng)然，對這些制度標(biāo)準(zhǔn)的全面性與科學(xué)性進(jìn)行評價并非易事，它不僅涉及各地代表小組建設(shè)的差異性，而且有賴于評價標(biāo)準(zhǔn)自身的科學(xué)規(guī)范。從代表小組活動所涉及的法律關(guān)系來看，其主要涉及到代表小組與人大代表、代表小組與選民、代表小組與人大及其常委會之間關(guān)系的處理，代表小組的制度建設(shè)和體系發(fā)展也應(yīng)以此為基礎(chǔ)。

四、未來發(fā)展：代表小組制度的體系化

雖然各地代表小組活動受多方面因素的影響，其內(nèi)容和特色各有差異，但結(jié)合各地代表小組組織和建設(shè)的經(jīng)驗，未來代表小組的體系化主要涉及以下幾個方面的內(nèi)容。

(一)代表小組的性質(zhì)及與其人大代表的關(guān)系

大部分關(guān)于代表小組的法規(guī)文件，并未直接對代表小組的性質(zhì)加以明確界定，徑直規(guī)定了代表小組的組建、代表小組活動的開展。僅有部分地方文件，如貴州省懷仁市、內(nèi)蒙古寧城縣、四川省攀枝花市西區(qū)等的規(guī)定“代表小組依據(jù)法律法規(guī)賦予人大代表權(quán)利和義務(wù)開展的各項活動為代表小組活動”，并進(jìn)一步規(guī)定“國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位都必須尊重代表權(quán)利，為代表小組依法開展活動提供保障，任何組織和個人不得以任何形式干涉或者阻礙代表依法執(zhí)行代表職務(wù)?！庇械倪€對代表小組的性質(zhì)作了明確界定，規(guī)定“代表小組是人大代表在閉會期間開展活動的基本組織形式”。

在所統(tǒng)計的代表小組規(guī)范中，對代表小組的性質(zhì)、代表小組在執(zhí)行活動中所享有的權(quán)利義務(wù)及其與人大代表的關(guān)系等內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定的，比例并不太高。如果說這在《代表法》修改之前其規(guī)定的必要性并不十分突出，但在《代表法》修改明確增加了第20條的內(nèi)容，作為人大代表在閉會期間開展活動的法定組織形式和發(fā)揮代表作用的重要載體。在筆者看來，對其性質(zhì)的界定、所享有的權(quán)利義務(wù)及其與人大代表權(quán)利義務(wù)之間關(guān)系的明確，不僅是貫徹實施《代表法》第20條的必然要求，而且亦為緊隨其后的代表小組活動內(nèi)容、活動方式等規(guī)定奠定了基礎(chǔ)。現(xiàn)代社會法治先行，代表小組的活動及其開展，在本質(zhì)上反映的是其權(quán)利義務(wù)的具體內(nèi)容，部分地方規(guī)范文件的規(guī)定為我們提供了很好的經(jīng)驗借鑒。

(二)代表小組的組建與劃分

代表小組的組建劃分是否科學(xué)合理，直接關(guān)系到代表小組活動的功效，也影響到人大代表履職的積極性。在現(xiàn)行的《代表法》中的第21條規(guī)定涉及了代表小組的召集原則“便于組織和開展活動的原則”。在各地的規(guī)范文件中除了強(qiáng)調(diào)這一原則之外，還根據(jù)本地實際作了進(jìn)一步的細(xì)化，如“便于代表聯(lián)系選民，選民監(jiān)督代表的原則”“以原選舉責(zé)任單位為基礎(chǔ)組建代表小組”，涉及在當(dāng)?shù)厥?、市、縣不同級別的人大代表的，有的規(guī)定按照不同級別的人大代表及其人數(shù)組建代表小組，有的地方則明確規(guī)定將本轄區(qū)內(nèi)的市、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))三級人大代表混合編組同步開展活動。由此可見，地域單位上的“就近就地原則”“代表人數(shù)均衡原則”“緊密結(jié)合人大代表的行業(yè)特點和居住狀況及知識結(jié)構(gòu)”，也是在劃分代表小組時需要考慮并依據(jù)的原則。

還有的地方對組建代表小組的人數(shù)和具體負(fù)責(zé)單位作了明確規(guī)定，要求“代表3人以上可以組成代表小組”，對于市級人大代表的編組的具體業(yè)務(wù)工作，由市人大常委會代表聯(lián)絡(luò)工作委員會負(fù)責(zé)聯(lián)系，對于縣級人大代表小組，則由“縣人大常委會代表工作委員會負(fù)責(zé)與代表小組的日常聯(lián)系；縣人大常委會街道工作委員會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)協(xié)助代表小組開展活動”。

(三)代表小組活動的主要內(nèi)容

代表小組活動的主要內(nèi)容及其開展，則是各地關(guān)于代表小組規(guī)范的主要內(nèi)容，在筆者所擇取的規(guī)范中基本上都有關(guān)于代表小組活動內(nèi)容的規(guī)定。雖然各地的具體分項和文字表述有所差異，但總的來看基本上涉及的都是下列幾項內(nèi)容：(1)學(xué)習(xí)宣傳憲法、法律法規(guī)、黨和國家的方針政策，學(xué)習(xí)宣傳上級和本級人大及其常委會的決議、決定；(2)圍繞法律的貫徹實施、本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展以及人民群眾關(guān)心的熱點難點問題，開展視察、調(diào)查活動；(3)密切聯(lián)系群眾，聽取和反映人民群眾的意見和要求，向有關(guān)方面提出建議、批評和意見；(4)組織代表學(xué)習(xí)，總結(jié)交流代表活動情況和經(jīng)驗；(5)人大常委會安排的其他活動*此處主要指的是縣級以上人大常委會。。值得關(guān)注的是，在《四川省攀枝花市西區(qū)第九屆人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于人大代表小組活動的辦法(試行)》(2010年5月27日通過)中，除了上述幾項內(nèi)容之外，還專列一條“組織代表開展人民代表大會召開前的集中視察、調(diào)研活動，為會議期間集中審議，提出高質(zhì)量的合理化建議、意見做好充分準(zhǔn)備”作為代表小組的活動內(nèi)容之一。在筆者看來，這也是這一新近通過的辦法的一大亮點之一，突出強(qiáng)調(diào)代表小組在人大會議召開前的集中視察調(diào)研活動，不僅保障了代表小組活動的針對性和時效性，而且為人大會議建議意見的提出做了充分準(zhǔn)備，實現(xiàn)了代表小組閉會期間活動與人大會議召開之間的有機(jī)銜接。

此外，為了保障代表小組活動的常態(tài)化與制度化，規(guī)范對于代表小組的活動次數(shù)也作了相應(yīng)規(guī)定：一般而言，省、設(shè)區(qū)的市的人民代表大會代表小組每年一般活動不少于兩次；縣(市)、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會代表小組每年一般活動不少于四次。

(四)代表小組活動的相關(guān)程序

受當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約，各地的代表小組活動開展各有特色，從程序要求上看主要包括以下幾個方面：(1)代表小組制定年度活動計劃。計劃的制定，要遵循“從實際出發(fā)，選準(zhǔn)題目和內(nèi)容，注重實效”的原則，同時有的地方還明確規(guī)定充分尊重小組代表的權(quán)利，經(jīng)過民主協(xié)商確定，以保證年度活動計劃的民主性與科學(xué)性。活動計劃應(yīng)當(dāng)向本級人大常委會報告或備案。代表小組活動一般按計劃進(jìn)行，根據(jù)實際情況也可作適當(dāng)調(diào)整。(2)在代表小組活動前，應(yīng)當(dāng)提前通知代表和代表所在單位，并告知本級人大常委會相關(guān)機(jī)構(gòu)①。為保障人大代表對于代表小組活動的積極有效參與，有的地方對人大代表作了明確的要求：“代表應(yīng)當(dāng)圍繞活動內(nèi)容提前搞好有關(guān)法律法規(guī)的學(xué)習(xí)和調(diào)查研究，提前安排好本職工作，為參加活動做好準(zhǔn)備?！?3)代表小組活動過程中，可以采用視察或調(diào)查活動的多種形式?？梢月犎”灰暡靻挝坏墓ぷ鲄R報，可以實地察看情況，可以向被視察單位提出建議、批評和意見。需要注意的是，“代表小組在視察中不直接處理問題”，這也是基于我國的國家機(jī)構(gòu)體系對代表小組活動所必須堅持遵循的一項原則，各地的代表小組規(guī)范都強(qiáng)調(diào)了這一原則，有的還在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步規(guī)定“不干預(yù)具體案件的審理和執(zhí)行”。(4)代表小組活動結(jié)束后，要綜合代表的意見及時寫出書面視察或調(diào)查報告，并報人大常委會相關(guān)機(jī)構(gòu)。代表小組在視察中形成的建議、批評和意見，由人大常委會辦公室轉(zhuǎn)有關(guān)機(jī)關(guān)辦理，承辦單位應(yīng)當(dāng)及時研究處理并書面報告辦理情況。此外，針對代表小組在視察中就重要問題約見本級或下級國家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的問題，許多地方的代表小組辦法也作了規(guī)定：首先要將約見的內(nèi)容、時間及參與人提前②告知負(fù)責(zé)人；其次被約見的有關(guān)國家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)認(rèn)真聽取代表的意見，回答代表提出的問題。

五、結(jié)　語

誠如18世紀(jì)著名的思想家托克維爾所言，“我們這一代領(lǐng)導(dǎo)社會的人肩負(fù)的首要任務(wù)是：逐步以治世的科學(xué)取代民情的經(jīng)驗，以對民主的真正利益的認(rèn)識取代其盲目的本能”③，在人類進(jìn)入21世紀(jì)的今天更是如此。怎樣以“治世的科學(xué)”取代“民情的經(jīng)驗”，是擺在我們面前的另一道難題。如果說《代表法》提出了人大代表履職的“科學(xué)”，那么如何貫徹實施這一“科學(xué)”并將其落實到具體制度之中，則是擺在我們面前的另一道難題。作為“人大機(jī)構(gòu)組成中最小的單元，代表小組是人大代表在閉會期間履行職責(zé)，發(fā)揮作用的重要平臺”④，只有在總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，明確其制度化、規(guī)范化建設(shè)的具體內(nèi)容和規(guī)范要求，才能逐步推進(jìn)代表小組的制度化、規(guī)范化與程序化，從而實現(xiàn)人民代表大會制度的發(fā)展完善。

【責(zé)任編輯：王建平；實習(xí)編輯：楊孟葳】

①一般是人事代表工作委員會。

②具體時間各地規(guī)定有所不同，有的是“提前3個工作日”，有的是“提前5天”，有的是“提前10天”。

③[法]托克維爾：《論美國的民主》(上)，緒論第8頁，董果良譯，商務(wù)印書館1988年版。

④顧曉瑜：《從三方面開展代表小組活動》，人民代表網(wǎng)，2014-11-26，http://www.rmdbw.gov.cn/2010/0928/34225.html。