周畢文++陳慶平++褚建航

摘要：城中村改造是一個復(fù)雜的工程，土地是村民生活的根本保障。因此對失地村民的補償標準和方式一直是城中村改造工程關(guān)注的焦點。從分析我國目前城中村改造補償中存在的問題入手，可以發(fā)現(xiàn)主要問題包括補償費用不合理、補償不到位、方式單一以及就業(yè)等；以解決這些問題為出發(fā)點，通過對目前補償標準的內(nèi)在機制分析，分別采用基于灰色系統(tǒng)模型的動態(tài)收益還原法和借鑒保險公司現(xiàn)行的個人養(yǎng)老保險繳納公式對土地的經(jīng)濟屬性價格和保障屬性價格進行量化，并綜合考慮其他補償費用，建立合理補償標準。最后，結(jié)合村民的后續(xù)生活保障提出改進的補償方式，使補償與村集體經(jīng)濟、就業(yè)機制、社會保障相結(jié)合，提出較為完善的城中村補償方案。

關(guān)鍵詞：城中村，補償標準，補償方式

中圖分類號：F299.2 文獻標識碼：B

文章編號：1001-9138-（2015）11-0049-58 收稿日期：2015-10-04

截至2014年底，我國的城市化率達到54.77%。隨著我國城市化的高速發(fā)展，城中村數(shù)量激增。城中村改造是一項復(fù)雜的工程。我國城中村改造工作目前處于探索實施階段，中央和地方政府出臺了大量的關(guān)于城中村、棚戶區(qū)、危舊房改造的法律法規(guī)?，F(xiàn)有城中村改造已取得一定成就，但也存在著城中村“不斷改造，不斷出現(xiàn)”的現(xiàn)象。城中村改造必然涉及村民利益的變化，許多農(nóng)民失去賴以生存的土地資源，“新城市”生活成本的增加和就業(yè)、生活保障問題得不到落實等問題也會相繼出現(xiàn)。隨著城中村數(shù)量的激增，失地農(nóng)民這一特殊群體能否得到合理有效的利益補償和安置已不是一個簡單的經(jīng)濟問題，而且也是一個社會問題，甚至有可能成為敏感的政治問題的導火索。

由于拆遷補償安置是直接關(guān)系到村民和村集體切身利益的工作之一，拆遷補償標準是否合理清晰、補償方式是否完善都從一定程度上決定著城中村改造能否順利進行和城市化是否真正得到落實。并且，這些問題甚至還會導致激烈沖突的出現(xiàn)，帶來社會不安定因素。因此，決定城中村改造村民可持續(xù)利益能否得到保護的補償問題是當前社會發(fā)展中亟需解決的問題，本文從目前城中村改造中普遍問題入手，探索改造中合理的補償標準和補償方式，使失地農(nóng)民的補償趨向合理化、標準化、持續(xù)化。

1 我國城中村改造補償中存在的問題

1.1 補償費用不合理

1.1.1 補償標準混亂

我國各地補償標準十分混亂，尤其是對集體土地上村民的耕地和宅基地的征用補償。這也和我國行政體制的分設(shè)、政出多門的現(xiàn)狀有關(guān)，建設(shè)主管部門和土地管理部門分別出臺了《城市規(guī)劃條例》《城市房屋拆遷條例》以及《中華人民共和國土地管理法實施條例》來規(guī)范土地及房屋拆遷，使得同樣的房屋由于土地性質(zhì)、項目的不同，適用政策、操作程序不同，從而造成補償標準不統(tǒng)一局面。正是由于這種混亂局面，許多地方出現(xiàn)了村民不滿意補償費用而拒拆的現(xiàn)象，“釘子戶”現(xiàn)象也頻有發(fā)生。佘立中等也指出現(xiàn)今城中村房屋拆遷補償辦法中，補償標準仍然存在很大分歧，拆遷人單方主觀制定補償標準，損害被拆遷人的合法利益。

1.1.2 法律漏洞

我國目前還沒有一部針對集體土地上房屋征收與補償?shù)膰壹壏煞ㄒ?guī)。并且，對于補償適用的條例也頗有爭議——城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)城中村的集體所有土地上的房屋拆遷活動，是適用《國有土地上房屋征收與補償條例》還是適用《土地管理法》的規(guī)定存在爭議。適用的法律不同，補償標準、當事人的權(quán)利和義務(wù)也會不同。關(guān)于集體土地上的房屋拆遷問題，由于政府文件口徑和實際行動不一致，政府獲得農(nóng)地地價征收和市場高價出讓巨大價差經(jīng)濟利益，導致了大量低成本獲取農(nóng)地現(xiàn)象發(fā)生。

1.1.3 未考慮增值收益

目前，理論界從各角度分析后一致認為農(nóng)民在土地征用中獲取的征地補償偏低。其實，土地征用中獲取補償高低問題從深層來看是征地過程中土地增值收益分配問題。從補償項目來看，土地補償費是基于農(nóng)業(yè)初始用途的占用補償、安置補助費，以及地上附著物和青苗補償費，也僅是普遍意義上對房屋及勞動力損失的現(xiàn)時補償，而對于農(nóng)地被開發(fā)后的資產(chǎn)增值收益卻沒有計算在內(nèi)，使得村民排除在城鎮(zhèn)化帶來的紅利之外。

1.2 補償不到位

城中村土地對于農(nóng)民來說，不僅僅是其所能產(chǎn)生的經(jīng)濟效益，它還承擔著為農(nóng)民提供基本社會保障功能的作用。而目前我國城中村改造補償針對的只是除去土地增值收益后土地的經(jīng)濟價值，而對其社會保障價值和城市生態(tài)價值并沒有給予補償。這將對失地村民的后續(xù)生活帶來很大壓力。由于失地農(nóng)民的生產(chǎn)、生活方式和城市居民沒有太大區(qū)別，因此他們的后續(xù)生活保障方式也應(yīng)從以前的土地保障為主轉(zhuǎn)向以社會保障為主。但由于我國社會保障制度是基于城鄉(xiāng)二元社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和戶籍結(jié)構(gòu)，導致了我國城鎮(zhèn)的社會保障制度和農(nóng)村的社會保障制度對接困難的居民，目前我國城中村改造村民變居民大多停留在戶籍上的改變，卻并沒有真正享受到城市居民的福利保障，而征地時失地農(nóng)民的這部分權(quán)益損失也沒有得到相應(yīng)補償。

1.3 補償方式單一

目前我國各地區(qū)所實行的補償方式大致可以分為以下幾類：住房補償：多由政府直接改造，根據(jù)住戶原有面積市場估價直接補償一定面積住房（農(nóng)轉(zhuǎn)居多層公寓），如杭州模式；地區(qū)不制訂統(tǒng)一的補償標準，實行“一村一策”，由各改造項目自行確定本項目的補償標準，如廣州模式；全市制訂統(tǒng)一的補償政策，實行實物補償和貨幣補償相結(jié)合的方式，全國大部分地區(qū)采取此種方式。相對于以往的單一貨幣補償方式，目前補償方式的確有所進步，但其仍不能解決村民的可持續(xù)生存等諸多問題。一方面，改造后村民少了原有可持續(xù)的租金來源，高額補償金產(chǎn)生“二世祖”現(xiàn)象；另一方面，集體經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)范化欠缺，出現(xiàn)村集體經(jīng)濟存在產(chǎn)權(quán)不明、家族式管理和封閉性問題，導致集體資產(chǎn)增值保值困難、集體經(jīng)濟組織管理成本高居不下、生產(chǎn)產(chǎn)品無法與市場競爭等諸多問題，而目前的補償方式也難以解決此問題。

1.4 就業(yè)問題嚴重

就業(yè)是失地村民獲取后續(xù)生活經(jīng)濟來源的主要方式。但現(xiàn)實情況是由于歷史原因和農(nóng)村客觀條件的限制，城中村改造中失地農(nóng)民大多存在年齡偏大、文化水平低、缺少專業(yè)技能等特點，導致自謀職業(yè)的失地農(nóng)民參與市場競爭力差、工作種類局限、工作狀態(tài)弱勢等現(xiàn)象，從而失去生活保障。雖然目前各級政府對再就業(yè)政策作了許多優(yōu)惠政策，然而在許多行業(yè)和工種上都限制農(nóng)民工準入，過去依靠種地獲得收入的大量農(nóng)民只能進入“次屬勞動力市場”，如保安、保潔員、物業(yè)人員等。而且隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，失地農(nóng)民就業(yè)將面臨來自城鄉(xiāng)雙重就業(yè)壓力、就業(yè)總量與結(jié)構(gòu)互相限制、新生失地農(nóng)民和失業(yè)人員交織的局面，就業(yè)形勢將更加嚴峻。因此，對于城中村改造失地農(nóng)民，如何增加就業(yè)機會和提高失地農(nóng)民的就業(yè)技能才是保障其可持續(xù)生存的解決之道，而目前的補償狀況顯然忽略了這重要一點。

2 城中村改造補償標準設(shè)計

基于土地價值的二元屬性（即土地物質(zhì)價值和土地資本價值）和土地增值來源的多樣性（包括內(nèi)部投資轉(zhuǎn)移、外部投資轉(zhuǎn)移、土地用途轉(zhuǎn)變增值和其他普遍性增值）。本文認為，為了保證城中村改造失地村民的可持續(xù)生存，對其補償?shù)臉藴蕬?yīng)主要包含土地的經(jīng)濟價格和保障價格兩部分。土地價值二元論中，土地生態(tài)價格和用途轉(zhuǎn)變價格增值可以反映到土地的保障價格上來。本文主要針對土地的這兩種價格進行量化。

2.1 土地的經(jīng)濟價格

我國的土地基本估價方法主要有市場比較法、收益還原法、收益倍數(shù)法、成本法、基準地價系數(shù)修正法等。目前對城中村農(nóng)民土地采用的是收益倍數(shù)法，雖然這種方法簡單易行，但這種方法并不能有效反映失地村民損失利益，從土地的經(jīng)濟角度看，村民損失的利益歸根到底是土地收益狀況的綜合反映，這為應(yīng)用收益還原法估價提供了可能性。而且，由于城中村土地市場的不完善以及許多地區(qū)未建立農(nóng)地基準地價，市場比較法和基準地價系數(shù)修正法也難以采用，成本法也主要適用于房地產(chǎn)開發(fā)。因此，本文對土地經(jīng)濟價格的補償主要采用收益還原法。但考慮到收益還原法應(yīng)用的局限性，本文結(jié)合灰色系統(tǒng)模型并在目前該方法應(yīng)用的基礎(chǔ)上進行了一些改進。

收益還原法是將農(nóng)用土地未來各期的正常年純收益（地租），在一定時期內(nèi)按一定的土地還原利率資本化，從而估算出農(nóng)用地價格的一種方法。其基本計算公式為

（式1）

考慮到目前我國集體土地的屬性及收益水平，可以假定其收益為無限期，因此上述公式可修正為： （式2）

公式中P-土地價格；a-土地年純收益值（租金收益）；r-土地還原利率。

目前，我國預(yù)期土地年純收益值采用的是前3年土地純收益的均值，這種靜態(tài)的處理方式假設(shè)將來土地的每一年純收益都相等，但與客觀實際往往出入較大。相對于給定一個年增長率s較難確定。為此本文采用灰色系統(tǒng)預(yù)測模型的方法將其動態(tài)考慮，從而更加準確地預(yù)測出土地的純收益。

灰色系統(tǒng)理論對農(nóng)用地純收益系統(tǒng)中的已知信息（已有收益數(shù)據(jù)）和未知信息（預(yù)測收益）建模和檢驗如下。

2.1.1 模型建立

設(shè)前n年的農(nóng)用地純收益數(shù)據(jù)為：x（0）={x（0）（1），x（0）（2），x（0）（3）…x（0）（n）}；對原始數(shù)列做一次累加生成序列x（1）={x（1）（1），x（1）（2），x（1）（3）…x（1）（n）}。

GM（1，1）是單序列的一階動態(tài)微分方程，其形式為

（式3）

式中a，u為灰色系數(shù)，根據(jù)最小二乘法原理求?。粸橄禂?shù)向量。

（式4）

其中

解出a，u之后，建立收益預(yù)測方程，并還原出純收益：

（式5）

2.1.2 模型精度檢驗

上述模型的應(yīng)采用后驗差方法檢驗。設(shè)第k年的殘差值為

（式6）

設(shè)原始數(shù)據(jù)的均方差S1，殘差的均方差為S2，計算后驗差比值和小誤差頻率，按照表1進行精度檢驗。

經(jīng)過上述動態(tài)的收益還原方法可以較準確地得出土地純收益。對于某些集體性質(zhì)的宅基地來說，其房屋的租金收益可視為該地塊的純收益，考慮到宅基地房屋基本沒有支出，所以本文認為，將該地區(qū)房屋出租租金作為未來的收益值計算出房屋價值也較為合理。對于土地的還原利率，我國農(nóng)用地評估中最普遍采用的方法是安全利率加風險調(diào)整值法。安全利率，即無風險的資本投資收益率，通常選用同一時期一年期國債利率或銀行一年期存款利率。

2.2 土地保障價格

村民失去的農(nóng)用土地的社會價值也應(yīng)得到個人補償，即土地的社會保障價格。具體來說，本文認為對其補償?shù)膬r格至少應(yīng)包含農(nóng)民失地后的養(yǎng)老保險金，以及部分就業(yè)培訓和再就業(yè)教育相關(guān)費用，從而充分保障失地農(nóng)民的可持續(xù)生存權(quán)利。對就業(yè)培訓的相關(guān)費用，本文主要從補償方式角度考慮；養(yǎng)老保險費用目前主要是繳納養(yǎng)老金，所以本文主要借鑒保險公司現(xiàn)行的養(yǎng)老保險費的繳納計算公式，在考慮年齡結(jié)構(gòu)情況下進行補償量化。

①參照城鎮(zhèn)居民的最低生活保障線——最低人均月收入，以及《農(nóng)用地估價規(guī)程》，根據(jù)中國人壽保險公司個人養(yǎng)老保險費率計算，計算如下：

（式7）

式中：年齡組人均社會保障價格；年齡組男性公民保險費躉繳金額基數(shù)；年齡組女性公民保險費躉繳金額基數(shù)；b-a年齡組男性人口總?cè)丝诒壤?；c-a年齡組女性人口占總?cè)丝诒壤?；年齡組農(nóng)民基本生活費；年齡組月保險費基數(shù)。年齡組人均教育和再就業(yè)培訓費用。設(shè)定男性公民在60歲、女性公民在55歲時領(lǐng)取保險金，則年齡組的劃分可按0-18周歲、18-60/55周歲（男/女）來劃分。

②計算人均社會保障價格

（式8）

式中為a年齡組人口數(shù)量。

③計算單位面積耕地社會保障價格，式中為人均耕地面積。

2.3 其他補償費用

失地農(nóng)民的其他補償費用主要包括安置補助費、地上附著物補償費、青苗補助費三部分，有些地區(qū)會設(shè)置拆遷獎勵費。通過調(diào)研和訪談，本文認為在拆遷過程中，安置補助費用應(yīng)當能夠滿足被拆遷人在拆遷期限內(nèi)（從拆遷日至遷入置換房日）當?shù)胤孔獾臉藴省Ａ硗?，對于通常會涉及到的房屋附屬物（如大門、廁所、院墻）、院落樹木或果樹移植以及家庭附屬設(shè)施遷移（太陽能、電話、土暖氣、有線電視安裝等）費用，這些費用的補償也應(yīng)該予以明確的補償標準。因此，本文認為補償標準的結(jié)構(gòu)圖如圖1所示。

3 城中村改造拆遷補償方式研究

將城中村改造土地征用補償問題的研究僅僅局限于補償標準數(shù)額上的提高肯定是不全面的。當然，補償數(shù)額也是建立在合理原則基礎(chǔ)上，過高的補償只會給政府帶來更大的經(jīng)濟負擔，而且這種經(jīng)濟負擔一般會反過來轉(zhuǎn)移到居民身上，比如過高的地價和房價?？傮w來看，要想實現(xiàn)土地征用后村民的可持續(xù)生存，就要對目前的補償方式進行改革和完善，在市場機制的基礎(chǔ)上，以失地農(nóng)民的“未來收益”為立足點，將原來的土地物質(zhì)產(chǎn)出轉(zhuǎn)化為長遠的財產(chǎn)收益權(quán)利，讓土地征用給失地農(nóng)民帶來一系列連續(xù)的穩(wěn)定的收益流，并最終實現(xiàn)村民改造后社會保障預(yù)期大于（至少等于）擁有土地時的保障預(yù)期，平衡國家、集體、個人對土地增值部分分配的目標。因此，只有將補償方式與村集體經(jīng)濟發(fā)展、就業(yè)發(fā)展和社會保障體系相契合，使村民生活穩(wěn)定化、持續(xù)化，才能達到上述目標。

3.1 補償方式與村集體經(jīng)濟相結(jié)合

目前我國城中村改造村民安置的補償方式主要是一次性。注重對失地村民的歷史利益和現(xiàn)實利益補償，卻缺乏集體經(jīng)濟組織后續(xù)發(fā)展的考慮，造成了城中村改造后集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)不明、發(fā)展停滯、管理成本高居不下等問題，很難實現(xiàn)集體資產(chǎn)的保值增值，對村民的可持續(xù)生活造成威脅。相反，根據(jù)英國國際發(fā)展機構(gòu)DFID建立的可持續(xù)生計框架——DFID模型，發(fā)現(xiàn)集體經(jīng)濟的健康發(fā)展會增強失地農(nóng)民的物質(zhì)資本、資金資本和社會資本等可持續(xù)生存資產(chǎn)的積累能力；集體經(jīng)濟組織的發(fā)展將為推動失地農(nóng)民向城市居民轉(zhuǎn)化、城中村與城市融合奠定堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。

目前，在我國已有城中村改造中，除少數(shù)集體渙散、經(jīng)濟薄弱的城中村沒有保留原集體經(jīng)濟（如武漢市）外，對于原有集體經(jīng)濟組織的改制形式主要有股份制企業(yè)改造（如廣州市）和股份合作制企業(yè)改造（如深圳市、杭州市）兩種。這些企業(yè)大部分經(jīng)營范圍是城中村改造后的物業(yè)管理，也有一部分是原有村集體工商企業(yè)的繼續(xù)經(jīng)營和安置房的集體統(tǒng)一出租管理（如深圳市）。因此，結(jié)合城中村改造中村集體經(jīng)濟的“造血式”功能，探索集體經(jīng)濟進行股份合作制和股份制改革中注意的問題，從而保證城中村改造補償方式的持續(xù)性與自生性。具體如下：

其一，集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定明晰。由于產(chǎn)權(quán)是一切權(quán)益的基礎(chǔ)，所以改制首先遇到的便是產(chǎn)權(quán)界定問題。對于集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)界定，要遵循以下兩個原則：投資主體明確的，按照“誰投資，誰所有”的原則；投資主體不明確的，采取尊重事實、依法協(xié)商的原則。

其二，資產(chǎn)處置公開透明。對于有別于一般企業(yè)公司的城中村清產(chǎn)核資工作，由于其關(guān)系到農(nóng)民的切身利益，也需要做到公開透明，以便取得村民認可。由于集體土地的特殊性質(zhì)及其對村民的特殊意義，加上地價變化速度較快，對土地資產(chǎn)進行公開、及時、合理的處置是保障村民權(quán)益的必要之舉。

其三，集體資產(chǎn)的股權(quán)配置考慮歷史和人口等因素。由于村集體資產(chǎn)是在不同歷史時期積累而形成的共有財產(chǎn)，而各時期村民對集體資產(chǎn)的形成和積累所做的貢獻也有所不同，因此在集體資產(chǎn)量化時必須考慮人口各個時期的構(gòu)成和變化，以分配人口為基礎(chǔ)，以戶籍、承包土地、履行義務(wù)等實際情況為依據(jù)，堅持“依據(jù)法律、尊重歷史、實事求是”的原則，詳細制訂資產(chǎn)共有者的身份確認方案，并區(qū)別對待，經(jīng)村民會議表決通過。比如可設(shè)置人口股（基本股、戶籍股）、勞齡股、特殊貢獻股（獎勵股）、公益股、集體股等多種股權(quán)類型。

其四，以市場化機制運營股份制企業(yè)。股份制改革實質(zhì)上是對集體資產(chǎn)的股份化，而集體產(chǎn)權(quán)股份化改革的最終發(fā)展方向應(yīng)是股份制企業(yè)。當今很多地方存在著村民股東大會只是聽取負責人的報告和宣布事宜，人事安排、項目建設(shè)、分配方案等重大事項股東投票表決流于形式；企業(yè)的股東大會代表、董事會、監(jiān)事會仍由原社區(qū)主任和書記擔任，即以前村集體領(lǐng)導既是經(jīng)營者又是社會管理者，在這樣多重目標的約束下，領(lǐng)導就難免會出現(xiàn)以政代企、權(quán)責不明、政企不分、以公謀私的情況。因此，只有真正摒棄原來村集體經(jīng)濟組織，以真正的市場化股份制企業(yè)機制來運行，才能形成各司其職、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、有效制衡、規(guī)范運作的法人治理結(jié)構(gòu)。

3.2 補償方式與就業(yè)機制相結(jié)合

目前城中村改造現(xiàn)有的征地補償標準并未考慮村民對土地的使用、收益等權(quán)利以及土地對村民的就業(yè)屬性，而就業(yè)才是村民獲取可持續(xù)穩(wěn)定收入最主要的方式之一。因此，考慮到這部分資金的用途屬性，對失地農(nóng)民的這部分補償也不應(yīng)直接發(fā)到村民手里，而是通過建立專用賬戶或者進行專項管理，才能確保這部分資金定向使用。只有增加就業(yè)機會和提高村民的就業(yè)技能才是解決失業(yè)問題之道。

3.2.1 增加就業(yè)渠道

在市場經(jīng)濟條件下，通過政府安置所有村民就業(yè)已然不現(xiàn)實?？梢酝ㄟ^村集體股份制改造吸納一部分村民獲得就業(yè)機會，更重要的是通過市場競爭來創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，結(jié)合村民的就業(yè)情況，政府應(yīng)該鼓勵中小企業(yè)等一些“非正規(guī)就業(yè)部門”的發(fā)展。二元勞動力市場理論中的“次屬勞動力市場”多為非正規(guī)就業(yè)部門，“非正規(guī)部門”是指發(fā)展中國家城市地區(qū)那些低收入、低報酬、無組織、無結(jié)構(gòu)的很小規(guī)模的生產(chǎn)或服務(wù)單位。盡管它在生存和發(fā)展中面臨著許多困難和障礙，但他提供就業(yè)方面發(fā)揮著十分重要的作用。所以，進一步完善我國的“非正規(guī)部門”就業(yè)，對于吸納城中村失地農(nóng)民就業(yè)有著重大的意義。

3.2.2 提高村民就業(yè)技能

按照DFID可持續(xù)生活模型，增加失地農(nóng)民的人力資本投資是提高經(jīng)濟效率、增加其就業(yè)機會和提高其收入的重要途徑。土地本身并不是使人貧窮的根本因素，而是在長久的生活狀態(tài)和生活就業(yè)形式影響下使得失地農(nóng)民無法適應(yīng)。其實人的能力和素質(zhì)才是決定貧富的關(guān)鍵。勞動力的競爭，最根本的就是勞動力素質(zhì)的競爭，政府應(yīng)該完善就業(yè)培訓和服務(wù)體系，提高失地農(nóng)民的就業(yè)技能。從提供培訓主體看，主要還是通過政府主要承擔和地方企業(yè)分擔結(jié)合的模式。通過政策引導和鼓勵來解決村民的就業(yè)培訓問題，加大農(nóng)民的人力資本投入，如設(shè)立農(nóng)村勞動力培訓中心定期開展技能教育培訓；定期發(fā)布職業(yè)需求和職業(yè)技能要求方面的信息，引導村民進行技能培訓學習；成立專門城中村閑置人員數(shù)據(jù)庫，及時向企業(yè)提供勞動力輸出。從就業(yè)培訓模式看，“教育式”培訓和“訂單式”培訓可以同步進行。具體操作為政府委托職業(yè)院?；蚪逃嘤枡C構(gòu)對村民進行專門系統(tǒng)性的培訓；政府和企業(yè)聯(lián)合進行“訂單式”定向就業(yè)培訓——先與有關(guān)用人單位簽訂用工合同，接著進行針對性定向培訓。這種培訓模式使村民能夠真實的感受工作環(huán)境、了解工作程序、掌握工作技能，從而提高了村民對工作崗位的快速適應(yīng)能力，村民再就業(yè)效果也較明顯。

3.2.3 補償方式與社會保障相結(jié)合

長期的城鄉(xiāng)二元格局使農(nóng)民被排除在國家的一般社會保障之外。目前我國在城市實行的是“高補貼、高就業(yè)”的社會保障制度；而在農(nóng)村實行的是“以群眾互助和國家救濟為主體的社會保障制度”?？梢姡r(nóng)村和市民在社會保障方面差距較大。有資料顯示，占中國人口80%的農(nóng)民只享有社會保障支出的10%，而占總?cè)丝诓坏?0%的城鎮(zhèn)居民卻占用了社會保障的80%。因此，不僅是從村民補償方式上，還是從城市化角度，對村民的社會保障體系的構(gòu)建都是十分必要的，這也將對社會穩(wěn)定和促進失地農(nóng)民自身可持續(xù)生存起到積極的作用。

我國社會保障體系大體上可分為社會保險、社會救助、社會福利、特殊津貼等項目。社會保障體系中，我國目前對城鎮(zhèn)職工實行的是“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合”的獨特方式。即在資金籌集上，采用傳統(tǒng)型的籌集模式——由國家、單位和個人共同負擔。但目前將失地農(nóng)民直接納入城鎮(zhèn)職工基本社會保險門檻過高，仍存在著資金籌措難、制度模式銜接差等突出問題。因此，本文建議村民社會保障體系的構(gòu)建應(yīng)該遵循以下幾個原則。

3.2.3.1 滿足最低生活保障

城中村改造后，村民社會保障的基礎(chǔ)喪失，為村民建立社會保障機制相當于村民拿以前的土地換取城市生活的社保。從動態(tài)角度看，村民在轉(zhuǎn)為居民后的生活成本也將加大，其最低生活保障也將與村民的最低生活保障有所差別。農(nóng)民作為一個弱勢群體，其最低生活保障的權(quán)利往往也被忽略，如1999年國務(wù)院頒布的《城市居民最低生活保障條例》的適用范圍也僅限于城市居民，而城中村改造的農(nóng)民失去最后的土地保障后，理應(yīng)納入城市居民社會保障體系，滿足其最低的生活保障問題。

3.2.3.2 區(qū)別對待，因地制宜

由于我國各個地區(qū)的經(jīng)濟條件和發(fā)展情況差別較大，制定全國統(tǒng)一性的社會保障體系也是不現(xiàn)實的。因此，各個地區(qū)間應(yīng)根據(jù)自己的經(jīng)濟發(fā)展水平建立存在較小差異的保障體系，因為較大的差異很容易引起制度的公正性失衡。由于社會保障方式具有很強的地域性和階段性，因此也不宜盲目照搬其他省市的成功經(jīng)驗，應(yīng)堅持因地制宜、區(qū)別對待、逐步推進的改革原則。土地的喪失使農(nóng)民面臨不確定的生活風險，不同類別的失地農(nóng)民也存有大小不同的風險程度，如年齡較高的村民與青壯年村民面臨的風險肯定是有差別的。因此，對于失地村民的社會保險可以按照年齡、就業(yè)情況、依賴土地程度等條件進行分類，針對不同類型人群進行不同類別的資金和政策扶持。對于那些已達法定退休年齡、沒有收入或收入很低的人群則應(yīng)給以最低生活保障。

3.2.3.3 政策先行，政府實行

失地農(nóng)民保障體系關(guān)系到他們的長遠利益和整個社會經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展，而其體系的建立、發(fā)展和完善離不開法律政策的保障。目前，我國各地對其城中村改造村民的社會保障改革缺乏統(tǒng)一性，容易引發(fā)拆遷糾紛和補償缺失等狀況，而其根本就在于缺乏統(tǒng)一的綱領(lǐng)和指引，隨意性較大，這與我國城中村改造的目標是背道而馳的。因此，村民社會保障體系的改革、運行、管理只有以法律為依據(jù)，才能公平、高效、健康地發(fā)展。同時，政府宜將征地失地農(nóng)民的社會保障工作納入各級政府及其政府部門的年度工作計劃，列入工作目標考核。從而有效推動社會保障體系工作的開展。

本文通過對城中村改造中補償標準的分析和補償方式的探討，對補償機制進行合理化，這有利于村民現(xiàn)實利益的合理保護和可持續(xù)生存利益的保障，以此保障城中村改造的順利進行。從經(jīng)濟效益角度看，這將有利于提升城市內(nèi)涵、提高土地利用率，緩解交通壓力，居民生活質(zhì)量提高，確保經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展；從社會角度看，這將有助于實現(xiàn)城中村改造中開發(fā)商、村民、政府等多方和諧，減少社會不安定因素出現(xiàn)，維護社會的穩(wěn)定和團結(jié)，從而在城市化進程中推動經(jīng)濟、社會的科學發(fā)展。

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作者簡介：

周畢文，北京理工大學管理與經(jīng)濟學院副教授，博士，北京理工大學房地產(chǎn)研究所所長，研究方向為房地產(chǎn)研究。

陳慶平，北京理工大學管理與經(jīng)濟學院碩士研究生，研究方向為保障性住房。

褚建航，北京理工大學管理與經(jīng)濟學院碩士研究生，研究方向為城中村改造。

基金項目：

2013年北京市社科院規(guī)劃基金項目（項目編號：13shb014）。