卓 越，于 湃

一、問(wèn)題的提出

(一)可執(zhí)行性在政府創(chuàng)新體系中的作用

政府創(chuàng)新是一個(gè)完整的過(guò)程，一般而言，包括可生成性、可執(zhí)行性、可持續(xù)性和可擴(kuò)散性等環(huán)節(jié)。國(guó)外學(xué)者坎特 (R．M．Kanter)把創(chuàng)新過(guò)程分解為四項(xiàng)主要工作:“第一，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)者的創(chuàng)意產(chǎn)生和激化活動(dòng);第二，創(chuàng)造聯(lián)盟和獲取必要權(quán)利使得創(chuàng)意轉(zhuǎn)變成為現(xiàn)實(shí);第三，將創(chuàng)意轉(zhuǎn)變成為一個(gè)模型;第四，模型的傳播，及擴(kuò)散?！雹俳鹞醾?《創(chuàng)新的哲學(xué)探索》，上海:東方出版中心，2010年，第55頁(yè)。大致同理。政府創(chuàng)新的可執(zhí)行性是指在現(xiàn)有資源和環(huán)境下將創(chuàng)新思維或創(chuàng)新方案轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的可能性，在政府創(chuàng)新體系中具有重要作用。

政府創(chuàng)新是以問(wèn)題為導(dǎo)向的活動(dòng)，不僅生成機(jī)制如此，問(wèn)題的解決離不開(kāi)實(shí)踐過(guò)程，離不開(kāi)解決方案的執(zhí)行，創(chuàng)新活動(dòng)必須能夠?qū)?chuàng)意轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的創(chuàng)新方案要通過(guò)執(zhí)行來(lái)影響客觀世界，真正解決問(wèn)題。“發(fā)明與發(fā)現(xiàn)只是創(chuàng)新鏈中不同的組成環(huán)節(jié)，創(chuàng)新鏈還包括發(fā)現(xiàn)、發(fā)明的成果轉(zhuǎn)化為應(yīng)用，沒(méi)有成果的轉(zhuǎn)化和應(yīng)用，產(chǎn)生不了價(jià)值，就不能稱之為創(chuàng)新”。②金吾倫:《創(chuàng)新的哲學(xué)探索》，“前言”，第12頁(yè)。創(chuàng)新思維和創(chuàng)新方案要符合客觀事物的發(fā)展規(guī)律，獲得實(shí)現(xiàn)創(chuàng)意的各種資源，轉(zhuǎn)化為實(shí)踐活動(dòng)，在解決問(wèn)題中創(chuàng)造實(shí)際價(jià)值。創(chuàng)新活動(dòng)并不是一蹴而就的，其中充滿了風(fēng)險(xiǎn)和不確定性。一般而言，創(chuàng)新方案與實(shí)際的客觀環(huán)境會(huì)有偏差，由于我們無(wú)法事先對(duì)創(chuàng)新執(zhí)行的一切風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，而創(chuàng)新的執(zhí)行又通常沒(méi)有直接的經(jīng)驗(yàn)可利用，因此，這種偏差不可能完全通過(guò)有限理性加以修正。只有通過(guò)創(chuàng)新的執(zhí)行活動(dòng)，才能不斷發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和不足，提出具有針對(duì)性的措施，改進(jìn)創(chuàng)新方案，修正創(chuàng)新過(guò)程，完善創(chuàng)新活動(dòng)。與一般的創(chuàng)新活動(dòng)相比，政府創(chuàng)新需求可能來(lái)自自身的發(fā)展，更可能來(lái)自公眾的期盼，也就是說(shuō)，政府的創(chuàng)新活動(dòng)處于更為復(fù)雜廣闊的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境中，具有更大的不確定性。這就要求政府創(chuàng)新活動(dòng)必須在執(zhí)行中不斷改進(jìn)和完善，以適應(yīng)不斷增長(zhǎng)的公眾需求和瞬息萬(wàn)變的客觀環(huán)境。

政府創(chuàng)新可執(zhí)行性是在可生成性之后的一個(gè)環(huán)節(jié)，也是衡量創(chuàng)新思維、創(chuàng)新方案是否真正是創(chuàng)新的評(píng)價(jià)機(jī)制。衡量創(chuàng)新一般可以通過(guò)新穎和價(jià)值兩個(gè)維度。新穎是形式上的認(rèn)定，強(qiáng)調(diào)前瞻性、唯一性。對(duì)于政府創(chuàng)新來(lái)說(shuō)，價(jià)值不僅要有經(jīng)濟(jì)效益，更注重社會(huì)效益。通過(guò)創(chuàng)新執(zhí)行的接受認(rèn)可和支持，可以對(duì)創(chuàng)新方案是否正確做出判斷;通過(guò)創(chuàng)新的執(zhí)行活動(dòng)，方能評(píng)價(jià)該創(chuàng)新是否對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生了積極的效益，檢驗(yàn)其是否滿足政府管理和公眾的需求。

可執(zhí)行性是政府創(chuàng)新可持續(xù)性和可擴(kuò)散性的基礎(chǔ)。創(chuàng)新的可持續(xù)性和可擴(kuò)散性說(shuō)明創(chuàng)新活動(dòng)在多大程度上創(chuàng)造了價(jià)值，創(chuàng)造了多少價(jià)值;而創(chuàng)新的可執(zhí)行性則直接說(shuō)明創(chuàng)意能否轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，即能否創(chuàng)造價(jià)值，沒(méi)有可執(zhí)行性的創(chuàng)意就不可能創(chuàng)造價(jià)值。在政府創(chuàng)新的整體活動(dòng)中，可執(zhí)行性是政府持續(xù)創(chuàng)新的內(nèi)在動(dòng)力。政府創(chuàng)新是為了解決問(wèn)題而產(chǎn)生的實(shí)踐活動(dòng)，實(shí)踐拓展了人們認(rèn)識(shí)客觀事物的深度和廣度，并發(fā)展出新的需求。通過(guò)政府創(chuàng)新的執(zhí)行過(guò)程，我們不僅解決已有的問(wèn)題，又不斷拓展對(duì)已有問(wèn)題的認(rèn)識(shí)，發(fā)現(xiàn)新的問(wèn)題，提出新的需求，從而進(jìn)一步促進(jìn)創(chuàng)新活動(dòng)，解決新問(wèn)題、滿足新需求。正是在這種執(zhí)行與需求的不斷作用下，政府創(chuàng)新活動(dòng)才具有“永動(dòng)”的特點(diǎn)，成為持久的“執(zhí)行”活動(dòng)，成為政府提升管理能力和水平的核心競(jìng)爭(zhēng)力。

(二)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化:政府管理創(chuàng)新的積極實(shí)踐

公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化是標(biāo)準(zhǔn)化、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化在政府提供公共服務(wù)中的具體運(yùn)用，通常指政府在為公眾提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的實(shí)踐中，對(duì)于重復(fù)性的行為、技術(shù)和產(chǎn)品制訂具有統(tǒng)一性、程序性特征的操作和管理標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)共同使用、重復(fù)使用的執(zhí)行推廣，取得最佳公共效益的活動(dòng)過(guò)程。公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化內(nèi)容豐富，按照實(shí)現(xiàn)過(guò)程可以分為公共服務(wù)職責(zé)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)化、公共服務(wù)流程標(biāo)準(zhǔn)化、公共服務(wù)結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)化三個(gè)方面;根據(jù)實(shí)現(xiàn)的范圍可以分為某一節(jié)點(diǎn)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化與某一領(lǐng)域公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化。

公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化被普遍認(rèn)為是一種政府創(chuàng)新實(shí)踐。從時(shí)段上看，國(guó)外公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的實(shí)踐始于上世紀(jì)80年代，這一時(shí)期，新公共管理運(yùn)動(dòng)強(qiáng)調(diào)將企業(yè)管理技術(shù)應(yīng)用于政府管理。1993—2000年，克林頓政府推出“國(guó)家績(jī)效評(píng)估”，要求構(gòu)成政府主體的32個(gè)“高影響機(jī)構(gòu)”參考福特汽車公司等大企業(yè)的做法，在公共服務(wù)中使用“清晰語(yǔ)言”，制訂出4000多項(xiàng)顧客服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)踐在時(shí)間上更晚，以政府質(zhì)量管理領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和行政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)為例，從2001年起廣州、紹興、江門(mén)、杭州、聊城、新泰、南京、北京等地區(qū)都先后進(jìn)行了嘗試。2012年8月，《政府部門(mén)建立和執(zhí)行質(zhì)量管理體系指南》征求意見(jiàn)稿完成，2012年11月，《質(zhì)量管理體系地方政府應(yīng)用GB/T 19001—2008指南》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)征求意見(jiàn)稿的起草工作完成;2012年10月，由全國(guó)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)歸口、新泰市公共行政服務(wù)中心等單位起草的《行政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作指南》和《行政服務(wù)中心運(yùn)行規(guī)范》兩大系列、六項(xiàng)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)形成征求意見(jiàn)稿。2013年4月，六項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)順利通過(guò)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)專家組審定，并在我國(guó)所有行政服務(wù)中心執(zhí)行。

(三)分析工具與分析對(duì)象選擇

公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的創(chuàng)新實(shí)踐對(duì)于推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)有重要意義，可以規(guī)范政府管理行為、幫助解決公共服務(wù)的供需矛盾。同時(shí)，公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化需要獲得理論上的支撐，尋求與創(chuàng)新理論、公共部門(mén)戰(zhàn)略管理理論和政府治理工具理論等的邏輯聯(lián)系，認(rèn)真分析政府部門(mén)導(dǎo)入ISO9000質(zhì)量管理體系的發(fā)展瓶頸，說(shuō)明公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化對(duì)于ISO9000政府質(zhì)量管理的比較優(yōu)勢(shì)。作為一種創(chuàng)新實(shí)踐，公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化還必須接受完整和嚴(yán)格的理論驗(yàn)證，其中，可執(zhí)行性就是一個(gè)非常重要的環(huán)節(jié)。公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化與一般意義上的標(biāo)準(zhǔn)化、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化有聯(lián)系又有區(qū)別，在運(yùn)用過(guò)程中，必須結(jié)合政府自身特點(diǎn)，詳細(xì)論證標(biāo)準(zhǔn)化在公共服務(wù)領(lǐng)域的可執(zhí)行性。標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要投入大量的資源，必須充分考慮可執(zhí)行性，切實(shí)體現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化的意義價(jià)值，以實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)目標(biāo)，避免盲目建設(shè)而造成資源浪費(fèi)。

因此，本文選擇構(gòu)建評(píng)估體系作為檢驗(yàn)政府創(chuàng)新可執(zhí)行性的分析工具，選擇公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化作為政府創(chuàng)新實(shí)踐的分析對(duì)象。政府創(chuàng)新可執(zhí)行性評(píng)估從通用框架設(shè)計(jì)開(kāi)始，將評(píng)估理念逐級(jí)表象化。政府創(chuàng)新的可執(zhí)行性突出表現(xiàn)為實(shí)踐過(guò)程，實(shí)踐的主觀能動(dòng)性包含了認(rèn)識(shí)世界和改造世界兩項(xiàng)基本活動(dòng)。分析創(chuàng)新的執(zhí)行活動(dòng)也可以依此分為兩個(gè)階段，認(rèn)識(shí)階段表現(xiàn)為對(duì)創(chuàng)新的接受，改造階段表現(xiàn)為對(duì)創(chuàng)新的實(shí)施。通過(guò)對(duì)這兩個(gè)階段影響因素的解析，形成政府創(chuàng)新可執(zhí)行性的評(píng)估模型。

二、政府創(chuàng)新可執(zhí)行性接受階段的影響因素

(一)創(chuàng)新接受的價(jià)值與挑戰(zhàn)

在整個(gè)政府創(chuàng)新執(zhí)行過(guò)程中，接受屬于啟動(dòng)性機(jī)制?！皬膭?chuàng)意到執(zhí)行并不是一個(gè)連續(xù)的過(guò)程，其間有一關(guān)鍵環(huán)節(jié)為接受階段，通常情況下，組織接受創(chuàng)新想法前會(huì)經(jīng)過(guò)一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的過(guò)程，包括了選擇、說(shuō)服、證明和同意等環(huán)節(jié)?！雹貶erbert A．Shepard，“Innovation-Resisting and Innovation-Producing Organizations，”The Journal of Business，Vol．40，No．4，(Oct．，1967)，pp．470-477．啟動(dòng)性的接受階段非常重要，“在這一階段創(chuàng)新主體會(huì)對(duì)創(chuàng)新形成贊成或不贊成的態(tài)度，在這之后才會(huì)決定是否嘗試這項(xiàng)創(chuàng)新，介于態(tài)度與行為是趨向一致的，只有對(duì)創(chuàng)新想法產(chǎn)生肯定性的評(píng)價(jià)，創(chuàng)新主體才會(huì)積極地采納它?！雹诎８ダ滋亍ち_杰斯:《創(chuàng)新的擴(kuò)散》，辛欣譯，北京:中央編譯出版社，2002年，第151-152頁(yè)。但是，要做好啟動(dòng)性的接受也相當(dāng)困難，開(kāi)拓性的創(chuàng)新工作具有較大的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)，而人們的行為總是傾向于規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，原有行為方式和思維方式的慣性使然，創(chuàng)新方案常常會(huì)遇到“創(chuàng)新恐懼癥”，受到各方面的排斥、壓力和抵制?！皠?chuàng)新”在一定程度上是對(duì)現(xiàn)有行為方式的突破甚至“破壞”，這使得政府部門(mén)對(duì)創(chuàng)新方案的接受更加謹(jǐn)慎。創(chuàng)新執(zhí)行需要人力、物力和財(cái)力投入，勢(shì)必會(huì)打破現(xiàn)有的資源分配格局，需要協(xié)調(diào)和處理多部門(mén)的關(guān)系，甚至需要在各部門(mén)進(jìn)行權(quán)力的重新分配。

(二)創(chuàng)新接受階段的評(píng)估指標(biāo)思路

創(chuàng)新具有新穎性的特征，是一項(xiàng)推陳出新的活動(dòng)，但是，創(chuàng)新也需要“路徑依賴”，離不開(kāi)知識(shí)積累，任何創(chuàng)新活動(dòng)都必然建立在現(xiàn)有的知識(shí)和實(shí)踐基礎(chǔ)上，理論探索和相似的實(shí)踐結(jié)果是創(chuàng)新思想能否被接受的影響因素?！靶录夹g(shù)的產(chǎn)生依賴于更早期技術(shù)的狀況”，一個(gè)重大的技術(shù)創(chuàng)新可以為后續(xù)的一大批創(chuàng)新提供一個(gè)框架。③金吾倫:《創(chuàng)新的哲學(xué)探索》，第47-48頁(yè)。

要做好創(chuàng)新的說(shuō)服和證明工作，離不開(kāi)宣傳手段。如前所述，政府創(chuàng)新執(zhí)行會(huì)遇到各種各樣的阻力，有效的宣傳能夠化解阻力，幫助創(chuàng)新執(zhí)行主體理解創(chuàng)新活動(dòng)的突破性行為;統(tǒng)一思想，促使執(zhí)行主體對(duì)創(chuàng)新產(chǎn)生贊成的態(tài)度，進(jìn)而主動(dòng)、積極、充分地參與執(zhí)行創(chuàng)新方案。有效的宣傳還需要積極尋求聯(lián)系，在新舊之間找到連接點(diǎn)，善于發(fā)揮骨干的作用，利用榜樣的力量增強(qiáng)宣傳效果。

在創(chuàng)新的接受階段，創(chuàng)新實(shí)施主體會(huì)對(duì)創(chuàng)新方案進(jìn)行評(píng)估，搜集各類信息來(lái)衡量創(chuàng)新的成本和收益，而許多人都是從“他們親近的同伴處”得到對(duì)創(chuàng)新的看法。如果與自身相近的組織與人員認(rèn)可某種創(chuàng)新想法，那么創(chuàng)新實(shí)施主體就更有可能獲得對(duì)創(chuàng)新的肯定性評(píng)價(jià)。

在公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化這個(gè)具體的案例中，必須針對(duì)系統(tǒng)性、持續(xù)性、專業(yè)化程度高和程序嚴(yán)格等特點(diǎn)，有足夠的思想和心理準(zhǔn)備。導(dǎo)入過(guò)程將是一個(gè)在公共服務(wù)的方方面面產(chǎn)生影響，獲得認(rèn)同與接受的難度巨大的過(guò)程。公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化創(chuàng)新執(zhí)行要有充分的理論準(zhǔn)備，全面展示公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的價(jià)值和執(zhí)行意義，積極開(kāi)展各種形式標(biāo)準(zhǔn)化宣傳工作，形成標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的積極氛圍，打消顧慮，幫助形成肯定積極的評(píng)價(jià)，形成接受標(biāo)準(zhǔn)化的理念。

三、政府創(chuàng)新可執(zhí)行性實(shí)施階段的影響因素

創(chuàng)新的實(shí)施是創(chuàng)新主體將創(chuàng)新客體轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的過(guò)程，按照這種思路，可執(zhí)行性可分解為創(chuàng)新的實(shí)施客體和實(shí)施主體兩個(gè)主要影響因素。

(一)實(shí)施客體的指標(biāo)設(shè)計(jì)思路

創(chuàng)新的實(shí)施客體是指創(chuàng)新活動(dòng)的實(shí)施對(duì)象，即創(chuàng)新方案。在整個(gè)政府創(chuàng)新過(guò)程中，創(chuàng)新方案的產(chǎn)生是創(chuàng)新的第一步，我們講的創(chuàng)新可生成性環(huán)節(jié)就是這個(gè)內(nèi)容。但是，這個(gè)環(huán)節(jié)對(duì)創(chuàng)新方案的關(guān)注主要在于能否推陳出新，是否具有新穎價(jià)值。在可執(zhí)行環(huán)節(jié)，對(duì)創(chuàng)新方案的二度要求是能夠?qū)嵤?。可?shí)施性包含三個(gè)要素:

1．目標(biāo)要素。創(chuàng)新方案必須有一個(gè)明確的目標(biāo)，以保證實(shí)施主體采取統(tǒng)一行動(dòng)。美國(guó)學(xué)者普雷斯曼和韋達(dá)夫斯基認(rèn)為，政策執(zhí)行是“在目標(biāo)的確立與適應(yīng)于取得這些目標(biāo)的行動(dòng)之間的一種相互作用過(guò)程”。①樸貞子、金炯烈、李洪霞:《政策執(zhí)行論》，北京:社會(huì)科學(xué)出版社，2010年，第2頁(yè)。實(shí)施是將目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的過(guò)程，是針對(duì)目標(biāo)的一系列行動(dòng)。樹(shù)立正確的目標(biāo)能夠形成凝聚力和向心力，為統(tǒng)一、一致的行動(dòng)指明方向。同時(shí)，該目標(biāo)也是衡量實(shí)施活動(dòng)的根本標(biāo)準(zhǔn)，保證在行動(dòng)出現(xiàn)偏差的時(shí)候能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)并得到糾正。公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)首先必須確立一個(gè)清晰、明確和合理的戰(zhàn)略性目標(biāo)，將戰(zhàn)略性目標(biāo)分解到具體執(zhí)行過(guò)程，體現(xiàn)在具體標(biāo)準(zhǔn)文件文本內(nèi)容中，形成相互協(xié)調(diào)、相互聯(lián)系的目標(biāo)體系。

2．操作要素。創(chuàng)新方案的內(nèi)容應(yīng)該符合客觀事物的發(fā)展規(guī)律，具有科學(xué)的理論基礎(chǔ)、易于操作、成本較低等特點(diǎn)，具有轉(zhuǎn)化為實(shí)際行動(dòng)的可能性。標(biāo)準(zhǔn)化文件應(yīng)該滿足科學(xué)性、明確性、協(xié)調(diào)性、穩(wěn)定性、反饋性和節(jié)約性的要求。

3．價(jià)值要素。政府創(chuàng)新活動(dòng)源于需求、回應(yīng)需求。創(chuàng)新方案的內(nèi)在價(jià)值應(yīng)該符合創(chuàng)新活動(dòng)利益相關(guān)者的需求。公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化創(chuàng)新實(shí)踐要回應(yīng)政府發(fā)展需求、執(zhí)行者需求和公眾需求。政府發(fā)展需求為公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化創(chuàng)新實(shí)踐提供了發(fā)展空間，GB/Z19034-2008《質(zhì)量管理體系地方政府應(yīng)用GB/T19001-2000指南》的引言中明確指出，該指南的目的是為了實(shí)現(xiàn)建設(shè)一個(gè)值得信任、負(fù)責(zé)和透明的地方政府的目標(biāo)，著眼點(diǎn)除了業(yè)績(jī)合格之外，更重要的是提高其整體效率;執(zhí)行者需求為公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化創(chuàng)新實(shí)踐提供執(zhí)行動(dòng)力。一項(xiàng)政策得以貫徹到什么程度，取決于執(zhí)行者對(duì)執(zhí)行各項(xiàng)政策的“興趣”，一方面執(zhí)行主體對(duì)自身利益的追求可能使政策偏離目標(biāo)，另一方面若執(zhí)行者無(wú)利可圖則可能導(dǎo)致政策執(zhí)行中斷或失敗。②樸貞子、金炯烈、李洪霞:《政策執(zhí)行論》，第323-324頁(yè)。同理，執(zhí)行者對(duì)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化執(zhí)行的“興趣”取決于需求同標(biāo)準(zhǔn)化的價(jià)值追求的一致程度。公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化能夠回應(yīng)公眾需求，便會(huì)在社會(huì)上產(chǎn)生認(rèn)同感和正面的輿論氛圍，形成推進(jìn)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化創(chuàng)新實(shí)踐的長(zhǎng)效機(jī)制。

(二)實(shí)施主體的指標(biāo)設(shè)計(jì)思路

創(chuàng)新的實(shí)施主體是指參與創(chuàng)新實(shí)施的組織及其工作人員，內(nèi)容包括組織設(shè)置、組織資源和組織文化三個(gè)方面。

1．組織設(shè)置。政府的創(chuàng)新活動(dòng)需要不同個(gè)人按照一定結(jié)構(gòu)形成“創(chuàng)新組織”，按照組織結(jié)構(gòu)和組織章程有序地實(shí)施。“設(shè)立相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)構(gòu)并提供必要的工作條件是組織有效地開(kāi)展標(biāo)準(zhǔn)化工作的物質(zhì)保障”。組織執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)體系時(shí)，“應(yīng)建立最高領(lǐng)導(dǎo)者為首的組織機(jī)構(gòu)，各部門(mén)負(fù)責(zé)人均應(yīng)作為成員，共同組織和領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)行工作”。③全國(guó)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì):《服務(wù)業(yè)組織標(biāo)準(zhǔn)化工作指南》，北京:中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)出版社，2010年，第31、112頁(yè)。根據(jù)政府工作的實(shí)際需求和現(xiàn)實(shí)情況，標(biāo)準(zhǔn)化執(zhí)行組織可以“領(lǐng)導(dǎo)小組”等形式存在。同時(shí)，該組織還可吸收質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局或標(biāo)準(zhǔn)化研究機(jī)構(gòu)的力量作為其組成部分，以提高標(biāo)準(zhǔn)化研制和貫徹的專業(yè)性。

2．組織資源。創(chuàng)新實(shí)施主體所擁有的可以控制、分配并運(yùn)用于創(chuàng)新實(shí)施中的各種要素總稱，具體內(nèi)容包括人力資源、財(cái)力資源、信息資源、制度資源和權(quán)威資源等幾個(gè)方面。

3．組織文化。政府創(chuàng)新總是在一定的文化氛圍中進(jìn)行的，組織文化會(huì)對(duì)創(chuàng)新實(shí)施產(chǎn)生無(wú)形和長(zhǎng)遠(yuǎn)的影響。組織文化通過(guò)對(duì)成員價(jià)值觀、信念、行為準(zhǔn)則和心理動(dòng)機(jī)的塑造，形成一種內(nèi)在的凝聚、導(dǎo)向和激勵(lì)作用，促使個(gè)人和組織行為同組織目標(biāo)一致。具有創(chuàng)新和學(xué)習(xí)文化的組織，能夠勇于接受新事物、學(xué)習(xí)新事物、實(shí)踐新事物、創(chuàng)造新事物，從而促進(jìn)創(chuàng)新的實(shí)施。政府創(chuàng)新是一種變革，組織文化能夠幫助組織和成員盡快適應(yīng)變革局面，減少變革帶來(lái)的沖擊力。作為一種變革手段，組織文化可以推動(dòng)創(chuàng)新方案的實(shí)施。在組織內(nèi)部形成創(chuàng)新文化、學(xué)習(xí)文化、服務(wù)文化和標(biāo)準(zhǔn)化文化，可以減少標(biāo)準(zhǔn)化推行的心理阻力。

四、公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化創(chuàng)新可執(zhí)行性評(píng)估指標(biāo)體系

通用框架和具體指標(biāo)共同構(gòu)成評(píng)估指標(biāo)體系。通用框架在整個(gè)評(píng)估指標(biāo)體系中起戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，通過(guò)評(píng)估維度也就是一級(jí)指標(biāo)作為具體表現(xiàn)形式。評(píng)估維度通常數(shù)量不多，但是位置非常重要。一般情況下，通用框架要運(yùn)用模型的構(gòu)建方法，不僅要闡述評(píng)估維度的內(nèi)容，更重要的是要能夠描述各個(gè)評(píng)估維度之間邏輯關(guān)系。本文以實(shí)踐過(guò)程的接受階段和實(shí)施階段為分析路徑，經(jīng)過(guò)優(yōu)化整合，將公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化創(chuàng)新可執(zhí)行性評(píng)估的評(píng)估維度確定為創(chuàng)新接受、實(shí)施客體和實(shí)施主體三個(gè)一級(jí)指標(biāo)。

具體指標(biāo)通常包括評(píng)估指標(biāo)體系的二級(jí)指標(biāo)、三級(jí)指標(biāo)以及相關(guān)的技術(shù)指標(biāo)。本文通過(guò)對(duì)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)行具體分析，將創(chuàng)新接受評(píng)估維度的二級(jí)指標(biāo)確定為知識(shí)累積和宣傳活動(dòng);實(shí)施客體評(píng)估維度的二級(jí)指標(biāo)確定為目標(biāo)要素、操作要素和價(jià)值要素;實(shí)施主體評(píng)估維度的二級(jí)指標(biāo)確定為組織設(shè)置、組織資源和組織文化。依次進(jìn)一步分析各個(gè)二級(jí)指標(biāo)中的基本要素 (三級(jí)指標(biāo))，基本形成公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化創(chuàng)新可執(zhí)行性三級(jí)評(píng)估體系。

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五、公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化創(chuàng)新可執(zhí)行性評(píng)估驗(yàn)證

本文選擇L市J區(qū)C局 (以下簡(jiǎn)稱C局)作為典型案例，對(duì)已構(gòu)建的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化創(chuàng)新執(zhí)行性評(píng)估指標(biāo)體系進(jìn)行驗(yàn)證。C局自2003年成功貫徹了ISO9001質(zhì)量管理體系標(biāo)準(zhǔn)以來(lái)，長(zhǎng)期堅(jiān)持開(kāi)展標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，編制了《財(cái)政管理和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》，先后成功貫徹了ISO14001環(huán)境管理體系和GB/T28001職業(yè)健康安全管理體系標(biāo)準(zhǔn)，2007年被國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)認(rèn)定為4A級(jí)標(biāo)準(zhǔn)化良好行為單位。C局的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化執(zhí)行過(guò)程全面、具體和深入，自身的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)具有廣度和深度，獲得外界普遍認(rèn)可，具有典型性和示范性。C局的標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)踐經(jīng)過(guò)專家學(xué)者的總結(jié)梳理，形成了學(xué)術(shù)成果，文獻(xiàn)和資料較其他案例更為豐富。①案例資料詳見(jiàn)王登華、卓越:《公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化導(dǎo)論——以南京市江城區(qū)財(cái)政局實(shí)踐探索為個(gè)案》，北京:中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2011年;徐國(guó)沖:《基于績(jī)效導(dǎo)向的政府標(biāo)準(zhǔn)化管理——以南京市江寧區(qū)財(cái)政局的實(shí)踐為例》，博士學(xué)位論文，廈門(mén)大學(xué)，2010年;南京市行政學(xué)院課題組、戴維新、張美琴、郝繼明、梁霖:《標(biāo)準(zhǔn)化管理與和諧機(jī)關(guān)建設(shè)——南京市江寧區(qū)財(cái)政局標(biāo)準(zhǔn)化管理調(diào)研報(bào)告》，《中共南京市委黨校南京市行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第6期。當(dāng)然，限于外部評(píng)估者的局限，文獻(xiàn)和資料搜索過(guò)程中依然存在一定的缺失，標(biāo)準(zhǔn)文件方面尤為突出，這對(duì)可執(zhí)行性評(píng)估的客觀性和全面性會(huì)有不利影響。

(一)可執(zhí)行性接受階段的評(píng)估驗(yàn)證

1．知識(shí)積累。從20世紀(jì)下半葉開(kāi)始，公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化思想就已經(jīng)在西方各國(guó)醞釀和實(shí)踐，九十年代西方各國(guó)的公共部門(mén)開(kāi)始嘗試引入ISO質(zhì)量管理模式，并積累了豐富的理論成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。近些年，盡管公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化理論研究和實(shí)踐逐步進(jìn)入我國(guó)學(xué)者的視野，公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的本土經(jīng)驗(yàn)和理論研討得到了初步發(fā)展，但仍處于“剛剛起步，對(duì)其概念、范圍、內(nèi)容和基本思想的界定都很模糊”的狀態(tài)，①胡稅根、徐元帥:《我國(guó)政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)研究》，《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第6期。公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化領(lǐng)域的研究專著僅有2本，②目前筆者能夠查閱到的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)專著僅有:王登華、卓越:《公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化導(dǎo)論——以南京市江城區(qū)財(cái)政局實(shí)踐探索為個(gè)案》;黃恒學(xué)、張勇:《政府基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化研究》，北京:人民出版社，2011年。研究論文數(shù)量也較少。③在CNKI以政府、公共、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化為主題詞，以核心期刊、CSSCI為搜索范圍，搜索到相關(guān)文獻(xiàn)僅24篇。就C局的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)實(shí)踐來(lái)看，公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的經(jīng)驗(yàn)積累較理論發(fā)展起到了更加重要的作用，為有效推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化創(chuàng)建工作，該局貫標(biāo)辦專程到北京、浙江學(xué)習(xí)了創(chuàng)建經(jīng)驗(yàn)，正是這些成功經(jīng)驗(yàn)成為C局接受標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)理念、實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)化創(chuàng)建的基礎(chǔ)。

2．理念宣傳。C局在公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化執(zhí)行過(guò)程中特別重視理念宣傳，將創(chuàng)建的有鮮明特色的符號(hào)識(shí)別系統(tǒng)廣泛應(yīng)用于局內(nèi)部及周邊，使工作人員充分認(rèn)識(shí)到了公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的意義和作用，營(yíng)造了良好的標(biāo)準(zhǔn)化文化氛圍，保障了標(biāo)準(zhǔn)化工作的順利進(jìn)行。

(二)可執(zhí)行性實(shí)施階段的評(píng)估驗(yàn)證

1．實(shí)施客體

(1)目標(biāo)要素。在實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化管理過(guò)程中，圍繞“以人為本、環(huán)境優(yōu)化、管理規(guī)范、服務(wù)高效”的目標(biāo)開(kāi)展標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工作。在標(biāo)準(zhǔn)文本中，將總體目標(biāo)具體成可量化的管理目標(biāo)，包括質(zhì)量目標(biāo)、環(huán)境目標(biāo)、職業(yè)健康安全目標(biāo)等內(nèi)容，形成了戰(zhàn)略性目標(biāo)和具體目標(biāo)相協(xié)調(diào)的目標(biāo)體系。

(2)可操作要素。標(biāo)準(zhǔn)制定依據(jù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)GB/T15496-2003《企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系要求》、GB/T15497-2003《企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系》、GB/T15498-2003《企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系管理標(biāo)準(zhǔn)和工作標(biāo)準(zhǔn)體系》、GB/T19273-2003《企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系評(píng)價(jià)與改進(jìn)》《全國(guó)通用綜合性基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)體系表》，保證了標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)化水平，而成功貫徹實(shí)施ISO9001質(zhì)量管理體系標(biāo)準(zhǔn)、ISO14001環(huán)境管理體系標(biāo)準(zhǔn)、ISO18001職業(yè)健康安全管理體系標(biāo)準(zhǔn)也從側(cè)面說(shuō)明了標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)化水平很高。

為了使標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)貼近C局財(cái)政工作實(shí)際和便于操作，在管理體系編制中著力“與財(cái)政機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)特性相結(jié)合，根據(jù)財(cái)政業(yè)務(wù)現(xiàn)狀找準(zhǔn)定位，制定崗位工作過(guò)程控制要求，力求簡(jiǎn)明易懂，更具操作性”。這說(shuō)明標(biāo)準(zhǔn)制定過(guò)程關(guān)注了明確性，以確保標(biāo)準(zhǔn)切實(shí)指導(dǎo)實(shí)踐。

C局根據(jù)《企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系》，參考《全國(guó)通用綜合性基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)體系表》，按照業(yè)務(wù)、管理、工作三個(gè)子體系對(duì)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類和編排，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建了標(biāo)準(zhǔn)化體系框架。標(biāo)準(zhǔn)體系的層次、結(jié)構(gòu)清晰，符合協(xié)調(diào)性要求。

C局的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)始于2003年，經(jīng)過(guò)了10年發(fā)展，貫標(biāo)范圍不斷擴(kuò)大，標(biāo)準(zhǔn)體系持續(xù)改進(jìn)，并通過(guò)開(kāi)展內(nèi)部審核、督辦機(jī)制和嚴(yán)格的績(jī)效考評(píng)促進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施落實(shí)，體現(xiàn)了標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的穩(wěn)定性和反饋性特點(diǎn)。

目前，C局標(biāo)準(zhǔn)體系有業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)55個(gè)、工作標(biāo)準(zhǔn)82個(gè)、管理標(biāo)準(zhǔn)69個(gè)、有效法律法規(guī)及規(guī)范性文件693個(gè)，合計(jì)899個(gè)標(biāo)準(zhǔn)文件構(gòu)成。從數(shù)量上看，標(biāo)準(zhǔn)文件的規(guī)模略顯龐大，對(duì)實(shí)施效果可能產(chǎn)生一定的負(fù)面影響。

(3)價(jià)值要素。C局將以人為本、人與社會(huì)和諧發(fā)展的理念融入標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)中，以服務(wù)對(duì)象為關(guān)注焦點(diǎn)，通過(guò)全過(guò)程的控制和管理，最終使服務(wù)對(duì)象滿意，并提出了服務(wù)對(duì)象滿意度大于95%的質(zhì)量目標(biāo)。引入環(huán)境和職業(yè)健康安全標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)識(shí)別環(huán)境因素，增強(qiáng)環(huán)保意識(shí)，節(jié)約資源和能源，營(yíng)造出良好的工作環(huán)境、服務(wù)環(huán)境、生態(tài)環(huán)境;通過(guò)改善職工健康安全條件，增強(qiáng)職工的凝聚力，為機(jī)關(guān)規(guī)范、高效運(yùn)轉(zhuǎn)提供保證。這些理念和價(jià)值追求，滿足了顧客導(dǎo)向，協(xié)調(diào)了組織發(fā)展、職工發(fā)展的需求。

2．實(shí)施主體

(1)組織設(shè)置。C局成立了“標(biāo)準(zhǔn)化良好行為單位”創(chuàng)建驗(yàn)收確認(rèn)領(lǐng)導(dǎo)小組和辦公室，局長(zhǎng)親自擔(dān)任組長(zhǎng)，為標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)提供了良好的組織平臺(tái)。

(2)組織資源。在人力資源上，C局將辦公室作為局標(biāo)準(zhǔn)化工作主管部門(mén)，任命一名辦公室副主任為標(biāo)準(zhǔn)化專職人員，各科室負(fù)責(zé)人、內(nèi)審員為標(biāo)準(zhǔn)化兼職人員。同時(shí)，在“江財(cái)”模式構(gòu)建和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)中，同高校積極合作，吸收并利用了專家力量;積極開(kāi)展有關(guān)知識(shí)的培訓(xùn)，把培訓(xùn)工作列入員工教育培訓(xùn)計(jì)劃，采取聘請(qǐng)專家授課、內(nèi)部培訓(xùn)等方式，為標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)施進(jìn)行了充分的人力資源準(zhǔn)備。在信息資源上，將貫標(biāo)全面落實(shí)到財(cái)政部門(mén)信息化建設(shè)當(dāng)中，通過(guò)加大硬件投入、實(shí)行政務(wù)處理內(nèi)部控制，建立了以0A辦公系統(tǒng)為核心，包括門(mén)戶網(wǎng)站和采購(gòu)網(wǎng)站的政務(wù)處理平臺(tái)，實(shí)行業(yè)務(wù)處理內(nèi)部控制，建立以財(cái)政基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)、項(xiàng)目庫(kù)為起點(diǎn)，滿足全面財(cái)政業(yè)務(wù)需求的一體化業(yè)務(wù)系統(tǒng)，同時(shí)開(kāi)發(fā)員工績(jī)效考核系統(tǒng)，為標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)提供了全面的信息化保障。在權(quán)威資源上，局長(zhǎng)親自擔(dān)任標(biāo)準(zhǔn)化創(chuàng)建組長(zhǎng)，切實(shí)履行職責(zé)，帶頭貫徹國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化工作的方針政策、法律法規(guī)和有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，參與制定工作規(guī)劃，推動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)化的實(shí)施。通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工作，C局不僅順利通過(guò)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)指派的專家現(xiàn)場(chǎng)審核驗(yàn)收，成為國(guó)家4A級(jí)標(biāo)準(zhǔn)化良好行為單位，并先后獲得國(guó)家級(jí)榮譽(yù)7項(xiàng)，省、市級(jí)榮譽(yù)78項(xiàng)。從2008年起區(qū)委、區(qū)政府高度重視運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)化手段加強(qiáng)機(jī)關(guān)效能建設(shè)，將C局模式積極引入全區(qū)69部門(mén)。可以說(shuō)，C局的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)得到了從國(guó)家到區(qū)級(jí)的一致肯定。

(3)組織文化。在標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)中構(gòu)建以人為本、充滿活力的財(cái)政文化體系。以建設(shè)學(xué)習(xí)型、服務(wù)型、創(chuàng)新型機(jī)關(guān)為目標(biāo)，提出了文化管理理念，形成了獨(dú)具特色的財(cái)政文化體系，2009被中國(guó)文化管理學(xué)會(huì)授予全國(guó)第一個(gè)組織文化建設(shè)示范基地。創(chuàng)新文化、學(xué)習(xí)文化和服務(wù)文化的培育，為公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的實(shí)施工作提供了強(qiáng)大的支撐。

(三)不足與建議

公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化作為一種政府創(chuàng)新總體上具有較強(qiáng)的可執(zhí)行性，但依然有待改進(jìn)。

1．公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的理論準(zhǔn)備不足，可能成為公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化理念引入政府實(shí)踐的一個(gè)障礙。目前，各地政府部門(mén)已積累了一定的標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，這些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)亟待總結(jié)升華為理論知識(shí)，以提高政府部門(mén)對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)必要性、可行性和收益性的認(rèn)知和理解，更加主動(dòng)、積極地接受標(biāo)準(zhǔn)化理念，推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)實(shí)踐。

2．公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)應(yīng)該更具成本觀。公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)需要投入大量的資源，這要求對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的規(guī)模和范圍進(jìn)行合理的劃定，要綜合考慮工作內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)文件規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)制定的成本的關(guān)系，綜合考慮標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)與執(zhí)行、監(jiān)控評(píng)價(jià)、改進(jìn)工作的關(guān)系，保證標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)更好指導(dǎo)實(shí)際工作。