○陳曉云、祁克萍、張永剛、李金良

（作者系中共上海市委黨校第49期中青班學(xué)員）

東部發(fā)達地區(qū)對西部欠發(fā)達地區(qū)的結(jié)對援助（即對口支援）工作是中國特色社會主義“兩個大局”建設(shè)（一部分先富、先富帶后富）的具體實踐，是市場經(jīng)濟條件下克服區(qū)域經(jīng)濟兩極分化、實現(xiàn)共同富裕的戰(zhàn)略步驟之一，是中國特色社會主義制度優(yōu)越性的重要體現(xiàn)。

上海開展對口支援工作20年來，不斷加大投入力度，致力于促進對口地區(qū)減貧和經(jīng)濟社會跨越式發(fā)展，致力于加強民族團結(jié)、致力于維護當(dāng)?shù)亻L治久安。過去20年，上海對口支援工作主要發(fā)揮了體制內(nèi)各種力量的作用，隨著對口支援工作形勢的變化、對口支援需求的升級和對口任務(wù)的不斷增加，動員社會力量參與對口支援工作已經(jīng)成為一種趨勢和迫切需要。

一、上海對口支援工作的基本情況

1.上海對口支援地區(qū)

目前，上海對口支援任務(wù)包括7個地區(qū)，分別為新疆喀什地區(qū)、西藏日喀則地區(qū)、云南省、青海果洛州、重慶萬州區(qū)、湖北宜昌夷陵區(qū)、貴州省遵義市。

2.上海對口支援資金投入

2015年，上海市安排對口支援資金314，819萬元，共計劃實施項目701個。其中，援疆資金210196萬元，援藏資金34964萬元，援滇資金31149萬元，援青資金24060萬元，援三峽資金7481萬元，援黔資金5832萬元，其他項目資金1137萬元。項目類型包括新農(nóng)村建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會事業(yè)完善、人力資源開發(fā)等四大類。其中，縣及縣以下項目資金占比達到80%以上。

此外，上海還每年安排資金5000萬元，對符合《上海市對口支援與合作交流專項資金資助企業(yè)投資項目實施細則》規(guī)定的企業(yè)投資合作項目實施補助，鼓勵上海企業(yè)到本市對口地區(qū)開展投資合作。

3.上海對口支援工作的基本做法

上海對口支援工作按照統(tǒng)籌兼顧“中央要求、當(dāng)?shù)匦枨蟆⑸虾Ｋ堋钡脑瓌t，堅持“民生為本、產(chǎn)業(yè)為重、規(guī)劃為先、人才為要”的基本方針，項目和資金向基層傾斜，向農(nóng)牧民傾斜，發(fā)揮上海援建項目探索、示范、引領(lǐng)作用；要求所有援助工作都應(yīng)納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的規(guī)劃、計劃中，在當(dāng)?shù)攸h委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。對口支援的基本模式是“交鑰匙”和“交支票”工程，目前以“交支票”為主。

過去20年來，上海對口支援工作主要采取“出錢、派人”等方式實現(xiàn)，通過資金投入、項目建設(shè)、干部掛職、加強培訓(xùn)、結(jié)對共建、交流交往等手段不斷深入推進工作。其中，醫(yī)療、教育等社會事業(yè)機構(gòu)、工青婦，工商聯(lián)等群眾團體也發(fā)揮了重要作用。此外，通過資助政策引導(dǎo)企業(yè)在對口地區(qū)的投資興業(yè)?？傮w來看，上海對口支援工作的實施主體主要還是體制內(nèi)的力量。

二、社會力量的基本情況

1.上海社會力量概況

社會力量指依法在民政部門登記成立或經(jīng)批準免予登記的社會組織，以及依法在工商、稅務(wù)部門或行業(yè)主管部門登記成立的企業(yè)、機構(gòu)等，包括企業(yè)、事業(yè)單位和社會組織。廣義上的社會力量還應(yīng)包括個人?；趯嶋H的需要，本課題研究的社會力量對象主要是社會組織。社會組織主要包括基金會、民非單位、社會團體等。上海目前注冊的各類社會組織有一萬多家。

2.社會組織開展工作的情況

從目前來看，很多社會組織，特別是民非和基金會，已經(jīng)在西部地區(qū)尋找發(fā)展機會，不少社會組織已經(jīng)在本市對口地區(qū)開展慈善活動、技術(shù)服務(wù)、產(chǎn)業(yè)扶助等工作。從總體上看，本市社會組織在對口地區(qū)開展的活動主要以自發(fā)為主，尚未納入對口支援工作的框架之內(nèi)。由于缺乏必要的引導(dǎo)，實踐中存在著力量分散、隨意性較大，持續(xù)性較差等情況。究其原因，主要是政府在這方面引導(dǎo)不夠。

三、動員社會力量參與對口支援工作的必要性和可行性分析

1.中央要求

2014年10月，習(xí)近平總書記指出要“動員社會各方面力量共同向貧困宣戰(zhàn)”；隨后召開的全國對口支援工作會議提出，要廣泛動員民間企業(yè)、社會團體、公益組織和志愿者等一切可以動員的力量，積極投身到受援地區(qū)的發(fā)展建設(shè)中來。2014年11月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步動員社會各方面力量參與扶貧開發(fā)的意見》（國辦發(fā)〔2014〕58號），要求動員全社會力量共同參與扶貧開發(fā)，大力倡導(dǎo)民營企業(yè)扶貧，積極引導(dǎo)社會組織扶貧，廣泛動員個人扶貧，深化定點扶貧工作，強化東西部扶貧協(xié)作，培育多元社會扶貧主體。上海應(yīng)積極響應(yīng)中央的方針政策，率先探索引導(dǎo)社會力量參與對口支援工作的模式和機制，為全國的對口支援工作提供經(jīng)驗借鑒。

2.當(dāng)?shù)厮?/h3>

對口地區(qū)對上海對口支援工作的需求不斷升級、要求不斷提高。

一是規(guī)模擴大。上海結(jié)對任務(wù)不斷加大（92年援三峽、94年援藏、96年援滇、97年援疆、10年援青、13年援黔），近期可能會增加新疆克拉瑪依，援助資金安排已經(jīng)接近本市一般財政收入預(yù)算的1%。

二是需求升級。對口地區(qū)不僅希望上海能加強對口支援的深度和廣度，還要求進一步拓展合作外延，加大對對口地區(qū)的投資合作、人才交流、科技服務(wù)、社會事業(yè)發(fā)展、社會治理支持等。

三是時間緊迫?，F(xiàn)在距“確保到2020年實現(xiàn)全面建成小康社會”的目標僅剩5年時間，加快對口地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的任務(wù)十分緊迫。

3.上海所求

動員社會力量參與對口支援工作也是上海本身的發(fā)展需求。

一是上海領(lǐng)導(dǎo)的要求。根據(jù)市領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于行政資源要更多地用在市場調(diào)節(jié)失靈的地方的要求，繼去年把資助企業(yè)到市外投資的政策調(diào)整為限于對口地區(qū)以后，關(guān)注、支持在對口地區(qū)開展幫扶工作的社會組織，并引導(dǎo)更多的社會組織參與到對口支援工作中來，成為進一步貫徹市領(lǐng)導(dǎo)指示的題中之意。

二是執(zhí)行條線任務(wù)和實施前瞻性引導(dǎo)的需要。按照現(xiàn)有的對口支援項目管理制度，項目需求原則上由受援方提出需求，但實際工作中有關(guān)國家部委會對上海的對口支援工作提出要求；同時，上海作為先發(fā)展地區(qū)，有能力對對口地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展提出一些前瞻性工作安排，但這些必要的工作對口地區(qū)往往考慮不到，而使相關(guān)項目難以落實，需要其他資金來源。

三是上海社會組織發(fā)展的需要。社會團體、民非單位和基金會這些“非營利組織”提供的是低償甚至無償?shù)墓娣?wù),自身造血能力不足,同時社會“輸血”有限,社會組織籌資能力較差。有些社會組織接受的捐贈對資金用途有限制，缺乏輔助工作的配套資金，往往使公益行為無法實施；也有些社會組織找到了好的項目，但由于資金不足使得群眾得不到服務(wù)。如能得到扶持，在豐富對口支援工作內(nèi)涵的同時，將有利于上海社會組織在服務(wù)中發(fā)展壯大。

4.上海所能

一是上海已經(jīng)在引導(dǎo)企業(yè)參與方面有探索，政策和資金上有空間。目前上海市在引導(dǎo)社會力量參與對口支援工作方面有關(guān)的政策是針對在對口地區(qū)投資的企業(yè)的“投資補助實施細則”，有政策框架、專項資金額度，因去年的修訂對地域進行了壓縮，目前專項資金可利用空間較大，有條件把扶持對象擴大到社會組織。

二是社會組織有基礎(chǔ)。上海的社會組織發(fā)育發(fā)展較為完善，有的在服務(wù)上海對口地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展方面積累了一定的經(jīng)驗，運營模式相對成熟，資金管理較為透明，已經(jīng)形成一定的品牌。如，上海青少年發(fā)展基金會的“希望工程”捐助項目和教師培訓(xùn)項目；上海兒童基金會的醫(yī)療救助專項捐贈項目；?；荨ば∧概５膶I(yè)化、職業(yè)化運作的非專項捐贈項目；上海聯(lián)勸公益基金會的項目信息網(wǎng)上公開的資金提供平臺型項目；國內(nèi)首家按照上市公司標準公開發(fā)布年報的上海真愛夢想公益基金會等等。

四、動員社會力量參與對口支援的政策建議

目前，除了對企業(yè)在對口地區(qū)投資進行政府引導(dǎo)性資助外，為了撬動更多的社會資金和社會組織參與上海市對口支援工作，以彌補財政資金投入、人力資源投入和專業(yè)技術(shù)投入的不足，提高上海對口支援能力，應(yīng)盡快調(diào)整和完善現(xiàn)有資金扶持政策，探索建立有效的非資金激勵機制，鼓勵各類社會力量積極參與對口支援工作。

1.資助政策

(1)修訂完善資助政策

一是修訂《上海市對口支援與合作交流專項資金管理辦法》（滬合組〔2014〕2號），把其中的第九條“企業(yè)投資補助項目”修訂為“社會力量對口支援項目”。

二是在原來《上海市對口支援與合作交流專項資金資助企業(yè)投資項目實施細則》的基礎(chǔ)上，修訂出臺《上海市對口支援與合作交流專項資金引導(dǎo)社會力量參與對口支援工作實施細則》。

(2)具體政策建議

資金資助以項目化實施為原則，符合條件的各類社會組織依據(jù)公開的程序提出申請，獲得資助。

首先是確定項目。

項目的選定應(yīng)體現(xiàn)上海對口支援工作的導(dǎo)向性和可持續(xù)性，與規(guī)劃目標緊密結(jié)合。應(yīng)堅持如下三個原則：

一是樹品牌可持續(xù)。利用5年時間做成幾個有上海特色的品牌項目。力爭做到像“希望工程”一樣，在較長時期內(nèi)堅持實施。要向具有長期效應(yīng)的項目傾斜。盡量減少一次性單一性的撒胡椒面類的項目，更多扶持那些成效明顯，且可持續(xù)性強的能夠使當(dāng)?shù)貭顩r做出實質(zhì)性改變的項目。

二是缺什么補什么。緊密結(jié)合當(dāng)?shù)匦枨?，?yōu)先選擇滿足當(dāng)?shù)丶毙璧捻椖俊?/p>

三是有什么做什么。充分發(fā)揮上海特色和優(yōu)勢，優(yōu)先選擇“人無我有，人有我優(yōu)”的項目。

其次是資助模式。

一是政府委托（招投標模式）。適用于已經(jīng)明確項目內(nèi)容和標的的項目，政府根據(jù)對口地區(qū)需求、中央部委的要求，以及調(diào)研結(jié)論等確定項目清單，向全社會公開發(fā)布，社會組織根據(jù)自己的特長，申請承接政府公布的有關(guān)項目，經(jīng)過招投標程序，確定中標單位，政府向其購買服務(wù)，委托社會組織實施相關(guān)項目。

二是資助（申報模式）。政府根據(jù)需要確定扶持內(nèi)容范圍，向社會發(fā)布，各類社會組織根據(jù)自己的優(yōu)勢選定相關(guān)項目，向受理單位申報，經(jīng)過相關(guān)審核程序，確定受資助的項目和實施單位，獲得政府資助。

第三是項目管理。

按照公開、公平、公正的原則，及時、充分向社會公布購買的服務(wù)項目、內(nèi)容以及對承接主體的要求和績效評價標準等信息，建立健全規(guī)范化流程。

政府委托、購買服務(wù)類項目要經(jīng)過招投標程序，具體按照上海市政府采購有關(guān)規(guī)定和程序辦理。

政府資助類項目則遵循“申報-受理-初審-復(fù)核-公示-審定-公布-撥付-驗收-審計-績效評價”等環(huán)節(jié)實施。具體如下：社會組織根據(jù)發(fā)布的內(nèi)容提出申報，區(qū)縣合作交流辦或有關(guān)委辦局作為受理單位進行初審（主體、項目真實性，材料齊全），通過后報市合作交流委辦復(fù)核（專家評估項目必要性、可行性，標的合理性），報市對口支援與合作交流領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室審核同意后進行公示，公示意見處理后報市對口支援與合作交流領(lǐng)導(dǎo)小組審定，向社會公布資助計劃。根據(jù)資助計劃，市政府合作交流辦將資助款項撥付至相關(guān)受理單位，由受理單位按照項目實施進度、依實施主體申請分批撥付。項目完成后，實施主體要提供驗收報告、審計報告、工作小結(jié)等材料；市政府合作交流辦還將組織進行項目績效評價。

第四是監(jiān)管考核。

一是要明確工作職責(zé)。確定區(qū)縣合作交流辦、相關(guān)委辦局作為受理、撥付、跟蹤管理方的職責(zé)。

二是加強群眾監(jiān)督。全程信息公開，嚴格信息發(fā)布和公示流程，每年定期在網(wǎng)站和媒體上，發(fā)布扶持項目清單和項目范圍，長期公示中標結(jié)果、考核結(jié)果。

三是引入第三方。設(shè)立專家評審委員會，對投標或申報資助的社會組織及其項目進行評估，評估結(jié)果作為項目審定的重要依據(jù)。

四是健全驗收和評價機制。明確項目評價目標、標準，規(guī)范驗收、審計程序，評價結(jié)果要與以后年度的評審掛鉤。

2.激勵政策

每年10月17日是國際扶貧日、中國扶貧日，相關(guān)表彰獎勵可集中在扶貧日予以公布。

（1）表彰項目

一是爭取現(xiàn)有資源。如國家有關(guān)部委的表彰名額。

二是爭取單獨設(shè)定表彰項目。此項工作需要與主管部門協(xié)調(diào)溝通，確定相關(guān)做法。

（2）表彰流程

可以參照國務(wù)院扶貧辦社會扶貧表彰工作流程，在市領(lǐng)導(dǎo)小組及其成員單位中實行“三上三下”審核、公示流程，確保公開公平公正。

（3）鼓勵措施

一是與有關(guān)部門協(xié)商，通過掛職、有關(guān)職稱評定和福利優(yōu)惠等措施鼓勵各類專業(yè)人才通過社會組織參與對口支援工作。

二是與當(dāng)?shù)厣套h，給予項目冠名權(quán)鼓勵社會組織創(chuàng)品牌、創(chuàng)特色。

（4）加強宣傳

要組織和保障對相關(guān)政策、項目成果、先進事跡進行宣傳，讓積極參與對口支援工作的社會組織政治上有榮譽、事業(yè)上有發(fā)展、社會上受尊重，形成良好的社會氛圍。