周建軍：人大監(jiān)督的第三方力量 ? 江蘇省南通市港閘區(qū)人大常委會研究室周建軍撰文說，所謂第三方，是指兩個(gè)相互聯(lián)系的主體之外的某個(gè)客體。第三方監(jiān)督，是由處在雙方利益之外的檢查、檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)，以公正、權(quán)威的非當(dāng)事人身份，根據(jù)有關(guān)法律、標(biāo)準(zhǔn)或合同所進(jìn)行的檢查活動(dòng)。具體到地方人大監(jiān)督第三方，是指對人大監(jiān)督議題具有專業(yè)分析、處理和審查能力的專業(yè)機(jī)構(gòu)。2014年7月，重慶市人大常委會對該市企業(yè)發(fā)展法制環(huán)境進(jìn)行專項(xiàng)工作評議，首次引入第三方調(diào)查，委托市社情民意調(diào)查中心對全市企業(yè)進(jìn)行“企業(yè)發(fā)展法制環(huán)境滿意度調(diào)查”，客觀的數(shù)據(jù)讓常委會組成人員在審議該項(xiàng)工作時(shí)，對整體情況有更準(zhǔn)確地把握。無獨(dú)有偶，2015年4月，江蘇省徐州市人大常委會在開展《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》執(zhí)法檢查時(shí)，同樣委托社情民意調(diào)查中心開展民意調(diào)查，增強(qiáng)了執(zhí)法檢查的針對性和實(shí)效性。文章說，人大監(jiān)督嘗試引入第三方，充分借助和發(fā)揮相關(guān)方的專業(yè)力量，彌補(bǔ)了人大監(jiān)督人力短缺、專業(yè)性偏弱的短板。社調(diào)中心其職能是開展各類社情民意調(diào)查研究工作，反映社會評價(jià)、實(shí)施輿論溝通，它既沒有行政權(quán)，也沒有任何既得利益，完全可以站在中立的立場為地方人大開展監(jiān)督提供及時(shí)、準(zhǔn)確、有效的社情民意信息，并對數(shù)據(jù)進(jìn)行專業(yè)的綜合分析，從技術(shù)的角度提出有針對性的意見建議，從而增強(qiáng)人大監(jiān)督工作的科學(xué)性和客觀性，提升人大監(jiān)督的權(quán)威性和影響力。當(dāng)然，人大監(jiān)督的第三方力量不僅僅局限于民調(diào)中心，浙江省衢州市人大常委會對市中心醫(yī)院項(xiàng)目建設(shè)開展績效監(jiān)督審查中，委托第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目工程設(shè)計(jì)、招標(biāo)、施工、監(jiān)理等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行全方位的審查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)了項(xiàng)目建設(shè)過程中的一些問題，以主任會議建議的方式向市政府發(fā)出書面意見，要求對相關(guān)問題進(jìn)行整改，在一定范圍內(nèi)取得了極大的震懾效應(yīng)。人大監(jiān)督從事后監(jiān)督向全過程監(jiān)督轉(zhuǎn)變，提升了人大監(jiān)督的實(shí)際功效。此外，地方人大在預(yù)算監(jiān)督中委托注冊會計(jì)事務(wù)所協(xié)助開展預(yù)算審查，通過它幫助地方人大解讀政府預(yù)算信息，也能有效增強(qiáng)地方人大預(yù)算審查效力。當(dāng)然，人大監(jiān)督的第三方力量只是地方人大監(jiān)督實(shí)踐的有效補(bǔ)充，不能代替或超越代議制民主，過分強(qiáng)調(diào)或擴(kuò)大這種作用，結(jié)果可能會抑制地方人大常委會的整體功能發(fā)揮。因此，第三方參與須始終在人大的主導(dǎo)下依法有序推進(jìn)。哪些監(jiān)督議題需要引入第三方力量，第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)的篩選，第三方參與監(jiān)督工作的操作指南，費(fèi)用的支出等，都需要人大嚴(yán)格按照憲法法律的規(guī)定辦理。在具體的監(jiān)督過程中，我們注意到地方人大在開展監(jiān)督實(shí)踐中并非全權(quán)委托，只是借助于第三方力量提供專業(yè)數(shù)據(jù)或調(diào)查文本，監(jiān)督權(quán)沒有發(fā)生絲毫轉(zhuǎn)移，這些數(shù)據(jù)或文本并不具有法律上的約束力，它與最后通過的人大常委會審議意見或決定決議相比稍作改動(dòng)或是“面目全非”都是正常的。因?yàn)樘峁┑臄?shù)據(jù)或文本只是一個(gè)參考，人大常委會的審議意見還需吸納各位組成人員基于自身履職能力提出的建議意見，最終的審議意見還需全體組成人員表決通過才具法律效力?？傊舜蟊O(jiān)督的第三方力量有利于打通人大監(jiān)督雙方的技術(shù)障礙和信息屏障，緩解監(jiān)督雙方力量博弈的不對稱，它作為人大增強(qiáng)監(jiān)督技術(shù)含量、豐富人大監(jiān)督路徑的一個(gè)手段，會被地方人大越來越多地加以采用。

陳延榮：對當(dāng)前農(nóng)村法治建設(shè)的調(diào)查與思考 ? 四川省巴中市人大常委會主任陳延榮撰文說，黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為總書記的黨中央更加重視法治建設(shè)，著眼于實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，把法治建設(shè)作為“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的重要組成部分，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題一直是事關(guān)黨和國家事業(yè)發(fā)展全局的根本性問題，全面推進(jìn)依法治國，根基在農(nóng)村、難點(diǎn)在農(nóng)村、希望也在農(nóng)村，加快建設(shè)法治農(nóng)村刻不容緩。文章說，與城市法治建設(shè)相比較、與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展相比較、與全面依法治國的要求相比較，農(nóng)村法治建設(shè)總體仍然薄弱，有的方面還嚴(yán)重滯后，主要表現(xiàn)在：部分農(nóng)民法治意識、法治觀念仍然淡薄;用法難、執(zhí)法難;信訪不信法;封建迷信活動(dòng)在一些地方還比較盛行;一些偏遠(yuǎn)農(nóng)村家族勢力、宗族勢力左右農(nóng)村局面的現(xiàn)象仍然存在。文章認(rèn)為，制約法治農(nóng)村建設(shè)的原因主要有五點(diǎn)。一是涉及“三農(nóng)”的立法修法相對滯后。一方面，涉農(nóng)立法總量不足， 有的領(lǐng)域還是空白，一些急需的法律尚未制定出來。長期的城鄉(xiāng)二元分割造成城鄉(xiāng)立法差別過大，城鄉(xiāng)公民權(quán)利事實(shí)上“不平等”，確立和保障農(nóng)民享有平等公民權(quán)利的法制缺失，保證中央農(nóng)村政策落實(shí)的法制缺失，農(nóng)村集體土地所有權(quán)方面的法制缺失，農(nóng)民的“三權(quán)”得不到有效的法律保護(hù)。另一方面，立法修法質(zhì)量不高，涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村的立法反映“三農(nóng)”客觀規(guī)律不夠，計(jì)劃管理的成分過重，利益化痕跡明顯，經(jīng)常出現(xiàn)“政策搬家”，生硬把政策入法，不少還停留在行政法規(guī)、地方法規(guī)和部門規(guī)章的層次上，缺乏較高的法律效力。二是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)巨大而深刻的變化對法治建設(shè)構(gòu)成新的挑戰(zhàn)。從農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)來看，“未富先老”相當(dāng)突出，留守老人、留守婦女、留守兒童面臨許多生產(chǎn)、生活甚至生存的難題。特別是進(jìn)城的農(nóng)民工，雖然在經(jīng)濟(jì)上得到了承認(rèn)，但政治上并沒有得到完全承認(rèn)，選舉權(quán)、被選舉權(quán)無形之中被剝奪。從農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)來看，產(chǎn)業(yè)形態(tài)既有農(nóng)業(yè)、工業(yè)，還有服務(wù)業(yè)，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了第一產(chǎn)業(yè)的范疇，經(jīng)營方式既有國有又有集體也有個(gè)體私營，已經(jīng)走出了家庭聯(lián)產(chǎn)承包雙層經(jīng)營基本制度的范疇，公司制、股權(quán)化、股份合作化進(jìn)入農(nóng)村，已經(jīng)形成了城鄉(xiāng)互動(dòng)、行業(yè)互聯(lián)。三是農(nóng)村基層組織比較薄弱。農(nóng)村基層干部崗位缺乏足夠的吸引力，村干部后備隊(duì)伍匱乏，一些地方班子人員嚴(yán)重老化，缺乏公信力、號召力、凝聚力，也缺乏執(zhí)行力，既無動(dòng)力也無能力實(shí)行村民自治，還停留在傳統(tǒng)的管理模式上，面對紛繁復(fù)雜、變化迅速的農(nóng)村社會環(huán)境，缺乏應(yīng)對挑戰(zhàn)的能力，很多村委會只能當(dāng)“二傳手”“傳聲筒”，從某種意義上講，只是停留在守土、守業(yè)、守舊方面。四是農(nóng)村法律服務(wù)體系不夠健全。當(dāng)前，執(zhí)法和法律服務(wù)存在重城市、輕農(nóng)村的狀況，廣大農(nóng)村普遍缺少法律服務(wù)機(jī)構(gòu)和人員。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所有其名無其實(shí)，一個(gè)中心法庭管轄數(shù)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一個(gè)派出所轄區(qū)四五萬人，經(jīng)濟(jì)越是落后的地方，管轄范圍越大，執(zhí)法力量越弱，法律服務(wù)、法律援助向基層延伸越不夠，無法適應(yīng)廣大農(nóng)民的法律需求。五是傳統(tǒng)觀念、傳統(tǒng)思維對法治農(nóng)村建設(shè)構(gòu)成消極影響。由于自然的原因，很多農(nóng)村地方較為閉塞，長期以來形成的傳統(tǒng)消極思想一時(shí)難以消除，農(nóng)民接受現(xiàn)代的民主法治意識還有一個(gè)漫長的過程，特別是封建思想、家族觀念、宗族意識對農(nóng)村治理方式的轉(zhuǎn)型造成了一定阻礙，部分地區(qū)家族勢力影響著農(nóng)村基層政治生活。法治農(nóng)村是法治國家、法治社會的重要基礎(chǔ)，是強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)的重要保障。在更加注重統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的今天，法治建設(shè)也應(yīng)堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)發(fā)展、同步推進(jìn)。建設(shè)法治農(nóng)村，我們一要切實(shí)加大農(nóng)村學(xué)法普法的力度，增強(qiáng)農(nóng)民群眾的法治意識和法治思維。二要加大針對“三農(nóng)”的立法修法力度，使農(nóng)民的合法權(quán)益得到有效的保護(hù)。保護(hù)好農(nóng)業(yè)，保護(hù)好農(nóng)村，維護(hù)好農(nóng)民的合法權(quán)益，一靠政策，二靠法治，法治是解決“三農(nóng)”問題的根本保障。要把保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益作為重要原則，與時(shí)俱進(jìn)加大涉農(nóng)立法修法力度，有效保護(hù)農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等合法權(quán)益。立法修法既要有數(shù)量又要有質(zhì)量、有針對性，尤其要加強(qiáng)農(nóng)村改革與立法修法的銜接，正確處理政策和法律的關(guān)系，確保與農(nóng)村有關(guān)的法律制度符合農(nóng)村的發(fā)展需要和客觀實(shí)際。三要完善農(nóng)村法律服務(wù)體系，最大限度地滿足農(nóng)村法律服務(wù)的基本需求。完善的農(nóng)村法律服務(wù)體系、良好的法律服務(wù)可以推動(dòng)農(nóng)民群眾形成親法、信法、學(xué)法、用法的思想自覺。加強(qiáng)農(nóng)村司法所、法律服務(wù)所、人民調(diào)解組織建設(shè)，健全法律援助制度機(jī)制，推進(jìn)法律援助進(jìn)村、法律顧問進(jìn)村，有效實(shí)施法律援助、司法救助，降低群眾用法成本，讓法律的服務(wù)功能、保障功能得到充分發(fā)揮，最大限度滿足農(nóng)村法律服務(wù)的基本需求。四要加大農(nóng)村執(zhí)法監(jiān)督力度，推動(dòng)農(nóng)村各方面工作納入法制化軌道。法律的生命在于實(shí)施。對現(xiàn)有農(nóng)業(yè)法律法規(guī)要加大執(zhí)行和實(shí)施力度，促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展，保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，推動(dòng)農(nóng)村依法治理。建立和完善權(quán)責(zé)明確、運(yùn)行規(guī)范、保障有力的農(nóng)村行政執(zhí)法體制，努力建設(shè)一支高素質(zhì)的農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法隊(duì)伍，保證各項(xiàng)涉農(nóng)法律嚴(yán)格執(zhí)行和涉農(nóng)法律問題的迅速合理解決。建立健全農(nóng)村行政執(zhí)法監(jiān)督體系，強(qiáng)化對執(zhí)法者的監(jiān)督，促進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法。五要加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)，提高農(nóng)村依法自治水平。農(nóng)村基層組織是農(nóng)村法治的實(shí)施者和維護(hù)者，是法治農(nóng)村建設(shè)的主要依靠力量，培養(yǎng)大批重民主、講法治、為民服務(wù)的村組干部至關(guān)重要。選準(zhǔn)選好帶頭人，增強(qiáng)村“兩委”班子公信力、執(zhí)行力，把村民委員會建成村民自己的組織，保障好、維護(hù)好農(nóng)民自主管理農(nóng)村事務(wù)的民主權(quán)利。把法治農(nóng)村建設(shè)納入新農(nóng)村建設(shè)重要內(nèi)容，切實(shí)轉(zhuǎn)變農(nóng)村治理的觀念和方式，發(fā)揮好村規(guī)民約的作用，真正還權(quán)于民，把村民自治落到實(shí)處。

盧鴻福：增強(qiáng)代表工作站的公信力 ? 黨的十八大以后，代表聯(lián)系群眾工作站作為基層代表工作的創(chuàng)新形式，在全國許多地方如雨后春筍般蓬勃涌出。湖南省婁底市人大常委會研究室盧鴻福撰文說，代表聯(lián)系群眾工作站是以代表為主體，通過定期、定時(shí)、定點(diǎn)接待群眾，傾聽群眾意見，了解群眾困難，為群眾辦實(shí)事做好事等。無疑，這種聯(lián)系方式，使人大代表在“天聽”與“民意”之間的對接角色日漸清晰，為代表聯(lián)系群眾工作的規(guī)范化、制度化，提供了遵循路徑，贏得了人民群眾的好評。但是，代表聯(lián)系群眾工作站能否實(shí)現(xiàn)其制度目的，使之真正成為民意傳遞的中轉(zhuǎn)站、民眾情緒的減壓閥、民情民怨的交匯點(diǎn)，卻還有待觀察。近年來，為了加強(qiáng)代表與人民群眾的聯(lián)系，各地進(jìn)行了積極有益的探索，如開展“常委會組成人員聯(lián)系代表、代表聯(lián)系群眾”的雙聯(lián)活動(dòng)，開展代表小組活動(dòng)，組織代表視察調(diào)研等，這些方式方法應(yīng)該值得肯定。但是，一個(gè)突出的問題是時(shí)冷時(shí)熱，缺少制度的堅(jiān)守和韌勁。開始時(shí)熱熱鬧鬧，過了一段時(shí)間后便冷冷清清;上面安排了就搞一下，沒有安排就忘到腦后。這也是代表聯(lián)系群眾工作站的隱憂。因此，代表工作站如何走出這一窠臼，實(shí)現(xiàn)接訪群眾常態(tài)化，關(guān)鍵在于提高公信力。公信力，按照《現(xiàn)代漢語詞典》的解釋是：使公眾信任的力量。對于代表聯(lián)系群眾工作站而言，就是公眾對工作站的信任程度。要提高公信力，首先，應(yīng)提高代表履職的積極性。工作站的主體是代表，活力在代表。如果代表不積極、不主動(dòng)，勉強(qiáng)進(jìn)站，應(yīng)付接待，那么聯(lián)系群眾只會是一句“空話”、一種形式。因此，增強(qiáng)代表的代表意識、責(zé)任意識和公仆意識，是決定工作站走向的前提。只有代表主動(dòng)積極作為，把心貼進(jìn)去，把情融進(jìn)去，以真心換真情，以務(wù)實(shí)換民心，才能結(jié)出聯(lián)系之果，才會贏得人民的信賴和支持。其次，要提高群眾的認(rèn)同感。這種認(rèn)同必須是群眾發(fā)自內(nèi)心的認(rèn)可、心靈深處的感悟，如果群眾不認(rèn)可，信訪不信代表，有事不找代表，那么，代表工作站難免會曇花一現(xiàn)。因此，要加大宣傳力度，采取各種各樣的方式，宣傳建站的目的意義、聯(lián)系的方式方法，以吸引選民前來反映情況、表達(dá)訴求，同時(shí)還要深入宣傳代表工作站的典型事跡、良好效果，釋放正能量，使人民群眾從身邊的事件里感受到工作站的制度魅力，感受到人大制度的優(yōu)越性，從而增進(jìn)對工作站的認(rèn)同。三要認(rèn)真辦理群眾的意見和訴求。人民群眾看工作站，不是看開了幾次門，接訪了多少群眾，提了多少意見，而是看他們提出的建議意見管不管用、有沒有效果。因此，群眾訴求的處理是提高工作站公信力、增強(qiáng)群眾認(rèn)同感的重要支點(diǎn)。盡管法律規(guī)定人大代表不直接處理問題，但并不是說不解決問題。對代表在工作站接訪受理的群眾的意見和訴求，一方面，人大代表要把群眾意見有序地反饋到國家機(jī)關(guān)，并抓好跟蹤督促，確保落實(shí)和解決，及時(shí)回應(yīng)群眾關(guān)切;另一方面，要完善辦理機(jī)制，比如督辦制度、責(zé)任追究制度、意見反饋制度等，使群眾意見件件有回應(yīng)，事事有結(jié)果。endprint