劉晨熙

建立和實(shí)行逐條表決的制度，其意義不僅能使立法中的爭(zhēng)論能有個(gè)結(jié)果，而且還可以更全面地反映代表和常委會(huì)組成人員對(duì)法規(guī)案的態(tài)度，促進(jìn)立法的民主化，增強(qiáng)法規(guī)內(nèi)容的科學(xué)性、合理性和可行性。

中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過(guò)《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，其中強(qiáng)調(diào)“完善法律草案表決程序，對(duì)重要條款可以單獨(dú)表決”。最新立法法中也規(guī)定“法律草案表決稿交付常務(wù)委員會(huì)會(huì)議表決前，委員長(zhǎng)會(huì)議根據(jù)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議的情況，可以決定將個(gè)別意見(jiàn)分歧較大的重要條款提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議單獨(dú)表決”[1]。在全面推進(jìn)依法治國(guó)的進(jìn)程中，提高立法質(zhì)量，拓展立法表決方式，引入逐條表決成了一個(gè)重要的議題。

一、法律案一攬子表決與逐條表決

立法表決制度的應(yīng)然價(jià)值在于保障法律案能夠充分地反映民意，促進(jìn)民主和效率的有機(jī)結(jié)合 ，追求更高的立法效益[2]。而在實(shí)然層面，效率價(jià)值在目前法條文本規(guī)范中雖已有相關(guān)的規(guī)定，但往往忽視了最重要的民主原則，削減了立法效益。在代議制民主的背景下，立法民主往往很容易被效率價(jià)值所遮掩起來(lái)，民眾和立法者都傾向于迅速立法，導(dǎo)致在一部法案中出現(xiàn)激烈的利益沖突，法案不能如期通過(guò)，即使通過(guò)了也不能如實(shí)實(shí)行。因而，在立法層面上引入逐條表決，在對(duì)重要條款、有爭(zhēng)議條款方面進(jìn)行更細(xì)致地討論分析，民主協(xié)商達(dá)成共識(shí)，實(shí)現(xiàn)利益均衡。

目前我國(guó)從全國(guó)人大及其常委會(huì)到地方各級(jí)人大及其常委會(huì)，普遍采用一攬子表決的方式。縱觀各國(guó)的憲法慣例，逐條表決為常規(guī)方法，而整體表決則為例外?！皣?guó)外立法機(jī)關(guān)在審議法律草案時(shí)如果出現(xiàn)異義”，習(xí)慣地找出各方爭(zhēng)議的焦點(diǎn)所在，“通過(guò)對(duì)逐條表決沒(méi)有通過(guò)的內(nèi)容或條文進(jìn)行修改或刪除，來(lái)達(dá)到總體意見(jiàn)的一致，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)整體表決通過(guò)的目標(biāo)”[3]。

單獨(dú)表決是法治國(guó)家立法表決的主要形式，其既可以對(duì)法律案中部分有分歧條款進(jìn)行細(xì)致討論分析并獨(dú)自表決，也可以對(duì)法律案每一條、每一款分別討論分析并表決。單獨(dú)表決一直都印刻在法治國(guó)家理論與實(shí)踐當(dāng)中，然而筆者認(rèn)為，逐條表決是對(duì)每一部法律案每一條都進(jìn)行表決，屬于單獨(dú)表決中的一種，而且是對(duì)法律案質(zhì)量的提升最有效的辦法。

盡管一攬子表決能夠提高立法效率，但它仍然存在一些不合理之處。某部法律、法規(guī)或規(guī)章從總體上看合情合理，但其中的某一兩個(gè)條款，有可能存在較大分歧，進(jìn)行整體性表決時(shí)，放棄或者反對(duì)都非常可惜?！半m然一項(xiàng)特定的集體產(chǎn)品的欲求乃是那些能從中獲益的人的一種共同欲求，但是對(duì)于決定法律的整個(gè)社會(huì)來(lái)說(shuō)，這種共同欲求卻不是一種普遍利益，而且也只有當(dāng)不同的個(gè)人獲得的互惠對(duì)等利益達(dá)到平衡的時(shí)候，這種集體利益才會(huì)成為一種普遍利益”[4]，因此一攬子表決盡管在程序上合憲合法，但是當(dāng)某些條款的利益不平衡出現(xiàn)時(shí)，這一種所謂的集體利益就會(huì)與社會(huì)普遍利益相悖離。

逐條表決的方式在提高立法活動(dòng)的成效、增強(qiáng)法律法規(guī)的科學(xué)性和可操作性以及避免因個(gè)別條款有分歧而影響整部法規(guī)的通過(guò)等方面，都具有明顯的優(yōu)越性。但是，逐條表決稍有不慎就會(huì)導(dǎo)致拖延表決。如2012年香港立法會(huì)拉布攻防戰(zhàn)[5]，拉布?xì)v時(shí)之長(zhǎng)成為世界紀(jì)錄，每條修正案建議都是大比數(shù)被否決，不少修正案都是“序列式”修訂，內(nèi)容相近。由此可見(jiàn)，盡管逐條表決跟一攬子表決比較起來(lái)在很多方面具有優(yōu)越性，不過(guò)對(duì)于法案的表決期限要作出嚴(yán)格的限制，不能隨意出現(xiàn)香港立法會(huì)這種“拉布”現(xiàn)象。民主不是通過(guò)對(duì)法條不斷地序列式修訂得出來(lái)的，而是必須建立在一個(gè)合適的期間內(nèi)達(dá)成權(quán)衡多方利益的法案。

二、境內(nèi)外法律案逐條表決的實(shí)踐

根據(jù)現(xiàn)行法國(guó)憲法，其議會(huì)的正常活動(dòng)程序以逐條表決為主，而對(duì)于財(cái)政法案，如果國(guó)民議會(huì)在此項(xiàng)草案提出后四十日的期限內(nèi)在第一讀中未作出決議時(shí)，政府應(yīng)把它提交參議院，參議院必須在十五日的期限內(nèi)作出。此后依照第四十五條規(guī)定的條件進(jìn)行。如果議會(huì)在七十日的期限內(nèi)未作出決議時(shí)，該草案的規(guī)定可以以法令付諸實(shí)施。法國(guó)憲法規(guī)定以逐條表決為常規(guī)方式，并且對(duì)表決討論時(shí)間進(jìn)行限定，對(duì)財(cái)政法案作出了更嚴(yán)格的限制，保障民眾的切身利益。

根據(jù)意大利憲法第七十二條，提交給議會(huì)任一院的法案，首先交付相關(guān)委員會(huì)進(jìn)行審議，委員會(huì)審議完結(jié)后再由該委員會(huì)所屬議院的全院大會(huì)進(jìn)行逐條審議，最后進(jìn)行整體表決;對(duì)于宣告為緊急的法案，議院得依照其議事規(guī)則之規(guī)定適用簡(jiǎn)易程序進(jìn)行審議。

從上述幾個(gè)國(guó)家的憲法文本分析可見(jiàn)逐條表決制度在聯(lián)合國(guó)以及許多國(guó)家的表決、立法中都是一項(xiàng)基本制度。逐條表決是法案表決方式的常規(guī)方法，但對(duì)于表決期限和相應(yīng)的緊急與特定政治、社會(huì)事項(xiàng)進(jìn)行了特定的規(guī)定，既尊重民眾的意愿，也是對(duì)立法質(zhì)量的重視。相對(duì)于外國(guó)憲法以逐條表決為原則的做法，我國(guó)澳門(mén)地區(qū)基本法規(guī)定了以一般表決為原則、逐條表決為例外的制度，值得我們參考借鑒。

根據(jù)澳門(mén)立法會(huì)《議事規(guī)則》[6]第一百一十五條，所有法案都必須首先進(jìn)行一攬子表決，可以根據(jù)立法會(huì)主席決定，或者基于事宜或提出的修訂提案的復(fù)雜性，也可以經(jīng)全體會(huì)議議決或主席決定進(jìn)行細(xì)則性討論。其中對(duì)細(xì)則性討論具體體制如下：表決由“全體會(huì)議隨時(shí)議決交由有關(guān)委員會(huì);如有關(guān)委員會(huì)多于一個(gè)時(shí)，則交由較適合者”負(fù)責(zé)。首先討論是否需要?jiǎng)h除提案，若無(wú)需刪除則是否替代或者訂正提案，經(jīng)討論后將以上已通過(guò)的各條修訂成文本，最后對(duì)已表決文本進(jìn)行是否補(bǔ)充提案?！叭缬袃蓚€(gè)或以上相同性質(zhì)的修訂提案”，則依委員會(huì)提出的修訂提案或者議員提出的修訂提案決定，如修訂提案由兩個(gè)主體共同提出，則按提交先后次序決定。在討論過(guò)程中，可應(yīng)任何議員的申請(qǐng)，全體會(huì)議或委員會(huì)得根據(jù)情況議決將細(xì)則性表決推遲至下一次全體會(huì)議或委員會(huì)會(huì)議（但只得推遲一次）;或者在宣布表決開(kāi)始前，經(jīng)全體會(huì)議議決，法案的文本得送交任何委員會(huì)，以便在全體會(huì)議所指定期限內(nèi)，重新作細(xì)則性審議。經(jīng)委員會(huì)細(xì)則性通過(guò)的法案文本將送交主席，以便安排在全體會(huì)議作總體最后表決。任何議員可在法案文本經(jīng)委員會(huì)細(xì)則性通過(guò)后，至全體會(huì)議總體表決之前提交修訂提案。對(duì)于法案文本在總體最后表決不獲通過(guò)時(shí)，全體會(huì)議得議決：是否將原文送交特設(shè)臨時(shí)委員會(huì)，以便重新作細(xì)則性審議、討論和表決，或在全體會(huì)議中重新作細(xì)則性討論和表決。經(jīng)上款的程序仍未獲得通過(guò)者視為被確定拒絕。

從上述的文本規(guī)范中，可以看出澳門(mén)立法會(huì)對(duì)于逐條表決的具體操作，如討論與表決的范圍、表決的收回、表決的次序、重新審議、文本遭否決的后果等都作了相應(yīng)的規(guī)定，對(duì)于我國(guó)立法法關(guān)于逐條表決制度是一個(gè)很好的制度借鑒。首先，由立法會(huì)主席、委員會(huì)或者事宜難易情況主導(dǎo)，決定該條款是否進(jìn)行細(xì)則性討論和表決。其次，將此條文交由某個(gè)委員會(huì)負(fù)責(zé)主要討論和表決，并需在一定期限內(nèi)完成并附上報(bào)告書(shū)。第三，當(dāng)全體議員一致同意可將此細(xì)則性表決收回歸入一般性表決。還可以推遲表決和重新審議。第四，此條如果沒(méi)過(guò)半數(shù)通不過(guò)，整部法律中就沒(méi)有這一條文的規(guī)定。

綜上可見(jiàn)，一攬子表決方式與逐條表決方式有以下幾個(gè)方面不同點(diǎn)：第一，是否涉及政治、財(cái)政等國(guó)家重要事項(xiàng)方面的立法法案。第二，是否經(jīng)過(guò)立法會(huì)主席、立法委員會(huì)確認(rèn)的負(fù)有爭(zhēng)議或者有必要進(jìn)行細(xì)節(jié)解釋的立法法案。第三，是否涉及緊急事項(xiàng)的立法法案，如有涉及，則進(jìn)行一般整體表決。

三、我國(guó)內(nèi)地地方立法中法律案逐條表決探索

在全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于《中華人民共和國(guó)立法法修正案（草案）的說(shuō)明》中提出為了深入推進(jìn)科學(xué)立法，民主立法，健全審議和表決機(jī)制：“修正案草案規(guī)定，調(diào)整事項(xiàng)較為單一，各方面的意見(jiàn)比較一致的法律案，可以經(jīng)一次人大常委會(huì)會(huì)議審議通過(guò);對(duì)審議中個(gè)別意見(jiàn)分歧較大的重要條款設(shè)立單獨(dú)表決制度;對(duì)多部法律中涉及同類事項(xiàng)的個(gè)別條款進(jìn)行修改，一并提出法律案的，可以合并表決，也可以逐個(gè)表決。”

在我國(guó)現(xiàn)行立法探索過(guò)程當(dāng)中，對(duì)于“逐條表決”這一形式的實(shí)踐并不太多，筆者通過(guò)北大法寶等大數(shù)據(jù)庫(kù)工具對(duì)“單獨(dú)表決”這一詞源進(jìn)行搜索，發(fā)現(xiàn)：在中央法規(guī)司法解釋當(dāng)中有23條規(guī)定，其中就包括新修改的立法法，也有部委的規(guī)章，但這些規(guī)章都涉及證券交易這方面的內(nèi)容。在地方法規(guī)規(guī)章當(dāng)中有25條，其中地方性法規(guī)有15條，有代表性的是《深圳市制定法規(guī)條例》中第四十八條規(guī)定：“常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議法規(guī)案時(shí)，有關(guān)條款出現(xiàn)重大分歧的，經(jīng)主任會(huì)議決定，可以就相關(guān)爭(zhēng)議條款進(jìn)行單獨(dú)表決，按到會(huì)多數(shù)常務(wù)委員會(huì)組成人員的意見(jiàn)決定相關(guān)條款的取舍或者修改?！倍胤叫砸?guī)范性文件有10條，有代表性的是《廣東省人大常委會(huì)對(duì)法規(guī)案中個(gè)別重要條款單獨(dú)表決的決定》，這一規(guī)定對(duì)單獨(dú)表決的啟動(dòng)程序、討論方式等內(nèi)容作出了相關(guān)規(guī)定。

這些實(shí)踐證明，一些地方人大及其常委會(huì)在制定地方性法規(guī)或者議事規(guī)則的過(guò)程中，探索一攬子表決方式之外增加單獨(dú)表決形式，雖然一攬子表決仍然有必要且長(zhǎng)期按照這種方式，不過(guò)單獨(dú)表決方式不斷地被地方列入立法規(guī)則之一，反映我國(guó)立法實(shí)踐中對(duì)于單獨(dú)表決形式的需求很強(qiáng)烈，而筆者認(rèn)為特別是當(dāng)代中國(guó)社會(huì)多元利益格局形成，對(duì)個(gè)別立法范圍較小的法案某些制度設(shè)計(jì)意見(jiàn)沖突比較明顯的情況下，需要引入逐條表決方式，而不單單是單獨(dú)表決的方式，最大限度達(dá)成法案共識(shí)，而不是以一攬子表決方式掩蓋沖突，立法機(jī)關(guān)也有條件引進(jìn)這種精確體現(xiàn)民意、提高立法質(zhì)量的法案表決形式。

四、法律案逐條表決制度設(shè)計(jì)

立法程序要實(shí)現(xiàn)的是民主意義上的效率， 而非以滿足效率而犧牲民主。目前我國(guó)立法在程序設(shè)計(jì)上，一攬子表決的流程式投票決定，固然提高了法律案決議的速率，但是“立法要想獲得社會(huì)廣泛的服從，必須貫徹民主的原則”[7]，引入逐條表決機(jī)制“以便使各種利益中大部分或我們文化中最重要的利益得到滿足， 而使其他的利益最少的犧牲”[8]。當(dāng)然在多元化社會(huì)中，社會(huì)利益并不總是均衡發(fā)展的，利益沖突是顯而易見(jiàn)的，法律討論并非在幾次立法會(huì)議中很快能達(dá)成一致，法律案必須經(jīng)過(guò)反復(fù)協(xié)商、討論，最終達(dá)成一致，各方利益得到均衡分配。

普遍地適用逐條表決方式，對(duì)于目前來(lái)說(shuō)或許并不是很適時(shí)，但是，對(duì)于立法調(diào)整范圍較小的法律案，正需要拓展這項(xiàng)表決方式，以適應(yīng)社會(huì)需要，合理分配立法資源。筆者認(rèn)為，對(duì)于一些法律案所調(diào)整的事項(xiàng)涉及有爭(zhēng)議而且（或者）與財(cái)政、稅務(wù)、環(huán)境密切相關(guān)的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)適用逐條表決制度。當(dāng)然另一種形式的逐條表決可以解決這種情形：對(duì)于《決定》中提到的“重要條款”，可以理解為涵蓋面廣、條文之間內(nèi)容跨度大的法案中，對(duì)有爭(zhēng)議而且（或者）與政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、民眾生活密切相關(guān)的重要條款。在不建立逐條表決制度的情況下，往往會(huì)使表決人員對(duì)于個(gè)別條款處于有言而不可發(fā)的狀態(tài)，導(dǎo)致法律案不能全面、客觀地體現(xiàn)立法者的期望。其中具體設(shè)計(jì)如下：

第一，逐條表決提出的主體。類似于上述澳門(mén)立法會(huì)《議事規(guī)則》提到的“委員會(huì)”，我國(guó)全國(guó)人大法制委員會(huì)和各部門(mén)法制機(jī)構(gòu)在逐條表決過(guò)程中要發(fā)揮重要的作用。法制工作機(jī)構(gòu)對(duì)法規(guī)草案的立項(xiàng)、起草、調(diào)研、論證、審議、修改等情況比較了解、熟悉，它從此項(xiàng)立法工作啟動(dòng)到結(jié)束都一直參與其中，比單單是對(duì)法律案進(jìn)行表決的參與人更全面、更廣泛地了解立法事項(xiàng)的內(nèi)容以及立法精神。最重要一點(diǎn)是要認(rèn)識(shí)到逐條表決這一方式在我國(guó)實(shí)踐中適合于范圍較小、情況較為緊急、內(nèi)容比較敏感的立法工作，大框架立法仍然需要用一攬子表決方式提高立法的效率。

第二，逐條表決的評(píng)估機(jī)制。在對(duì)法律案釋義后，應(yīng)對(duì)“重要條款”進(jìn)行第三方評(píng)估?！稕Q定》中“對(duì)部門(mén)間爭(zhēng)議較大的重要立法事項(xiàng)，由決策機(jī)關(guān)引入第三方評(píng)估”，對(duì)于該條款的重要性，由立法主體的法制機(jī)構(gòu)啟動(dòng)評(píng)估程序，然后在權(quán)衡國(guó)家利益、人民利益和第三方利益后決定是否將該條款公開(kāi)征集意見(jiàn)。

第三，逐條表決的民意咨詢機(jī)制。對(duì)于注重列明的“重要條款”通過(guò)咨詢會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等方式進(jìn)行征集多方意見(jiàn)?！稕Q定》中“探索建立有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、專家學(xué)者等對(duì)立法中設(shè)計(jì)重大利益調(diào)整論證咨詢機(jī)制。拓寬公民有序參與立法途徑，健全法律法規(guī)草案公開(kāi)征求意見(jiàn)和公眾意見(jiàn)采納情況反饋機(jī)制”，通過(guò)具體的公民參與機(jī)制的設(shè)立，來(lái)提高對(duì)“重要條款”的分別討論，做到廣納民意。這一機(jī)制應(yīng)與評(píng)估機(jī)制同時(shí)進(jìn)行，節(jié)約立法程序的時(shí)間。

第四，逐條表決的表決過(guò)程。由上可見(jiàn)逐條表決有兩種形式，應(yīng)當(dāng)以法律案所涉及的立法事項(xiàng)的緊迫性來(lái)決定實(shí)施哪種方案。對(duì)于立法范圍較小的涉及面窄的法案應(yīng)該每一條都進(jìn)行細(xì)致性討論，以保證法律案在公布后能夠滿足確切的實(shí)施需要，尤其是環(huán)境方面的法律案特別需要能夠?qū)嶋H實(shí)施并非只做一種綱領(lǐng)性法案。而對(duì)于法律案中“重要條款”，每一名表決人員都能對(duì)該條款發(fā)表意見(jiàn)，如分歧過(guò)大，則進(jìn)行調(diào)整，及時(shí)修改，不能久拖不決，防止出現(xiàn)“拉布”現(xiàn)象。如確實(shí)無(wú)法協(xié)商一致，則將該條款廢除。

五、小結(jié)

國(guó)家立法層面適用逐條表決既能保證民主權(quán)利的行使，又能促進(jìn)立法工作的順利推進(jìn)，并且提升立法質(zhì)量，保證立法的成果得到更高權(quán)威。建立和實(shí)行逐條表決的制度，其意義不僅能使立法中的爭(zhēng)論能有個(gè)結(jié)果，而且還可以更全面地反映代表和常委會(huì)組成人員對(duì)法規(guī)案的態(tài)度，促進(jìn)立法的民主化，增強(qiáng)法規(guī)內(nèi)容的科學(xué)性、合理性和可行性。

“一攬子”表決不能被遺棄，反而要以它為常規(guī)模式，逐條表決為補(bǔ)充模式。拓展立法表決方式是為了確保整部法規(guī)的質(zhì)量，避免法規(guī)在執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)“后遺癥”，其本質(zhì)在于體現(xiàn)法的公平正義。這種公平正義，包含實(shí)體和程序的正義，將逐條表決引入立法表決程序，是探索立法內(nèi)在規(guī)律的體現(xiàn)。立法是一項(xiàng)科學(xué)細(xì)致的工作，需要有嚴(yán)謹(jǐn)認(rèn)真、一絲不茍的態(tài)度。在法律法規(guī)的制定過(guò)程中精雕細(xì)刻，不輕視任何一個(gè)爭(zhēng)議條款。

注釋：

[1]參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)立法法》第四十一條第二、三款。

[2]立法效益?zhèn)戎胤从沉⒎▽?duì)社會(huì)主體及行為帶來(lái)的利弊得失，常用來(lái)評(píng)價(jià)具體立法規(guī)范的社會(huì)效果的優(yōu)劣。

[3]侯淑雯主編：《新編立法學(xué)》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2010年3月第1版，第172頁(yè)。

[4]哈耶克：《法律、立法與自由》（第二、三卷），鄧正來(lái)等譯，中國(guó)大百科全書(shū)出版社2000年版，第8頁(yè)。

[5]http：//zh.wikipedia.org/wiki/2012年香港立法會(huì)拉布攻防戰(zhàn)。

[6]澳門(mén)特別行政區(qū)立法會(huì)第1/1999號(hào)決議，http：//www.al.gov.mo/law/cn_law/meeting.htm.

[7]陳端洪：《立法的民主合法性與立法至上》，載《中外法學(xué)》1998年第6期，第69頁(yè)。

[8]【美】龐德：《法律與法律哲學(xué)文選》第二卷，第27頁(yè)。

（作者單位：廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院）