符喬蔭

代表參加審議，絕不是一種簡(jiǎn)單地發(fā)表個(gè)人言論或意見的行為，而是一種職務(wù)行為，是在國(guó)家政治生活中可能產(chǎn)生重要法律效果的行為。

根據(jù)代表法第三條、第四條規(guī)定，人大代表享有“出席本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議，參加審議各項(xiàng)議案、報(bào)告和其他議題，發(fā)表意見”的權(quán)利，同時(shí)應(yīng)當(dāng)履行“按時(shí)出席本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議，認(rèn)真審議各項(xiàng)議案、報(bào)告和其他議題，發(fā)表意見，做好會(huì)議期間的各項(xiàng)工作”的義務(wù)。那么，代表審議有什么作用或意義？代表該怎樣行使好審議的權(quán)利、履行好審議的義務(wù)？人大工作中的審議與審查有什么區(qū)別？對(duì)此，筆者試作如下分析。

一、關(guān)于代表審議的基本內(nèi)涵

在人大工作中，“審議”與“審查”是一對(duì)常見常用的近義詞，需要仔細(xì)辨識(shí)和正確使用。

首先，從字詞的釋義看“審議”與“審查”

審： ? ，會(huì)意字，從宀（讀mián）、番（簡(jiǎn)體字從宀，申聲）。宀：房屋;番：獸足，意指屋里有獸足印，能仔細(xì)分辨。說文：審，悉也。這是本義，即知、明白的意思，后引申為周密、詳細(xì)等。

議： ? ，形聲字，從言，義聲。說文：議，語(yǔ)也。這是本義，即討論、商議的意思，后引申為意見、言論等。

查： ? ，形聲字，從木。有兩種讀法：讀chá時(shí)，本義是木筏（同“槎”，水中浮木之意），意為考察，即尋檢、翻檢著看的意思。作為姓氏，讀zhā。

可見，“審議”與“審查”有區(qū)別。二者的共同點(diǎn)是“審”，即詳盡、細(xì)密（思考和推究）。不同點(diǎn)是：“審議”側(cè)重于“議”，即進(jìn)行商議、討論，發(fā)表意見;“審查”側(cè)重于“查”，即進(jìn)行檢查、核對(duì)，看是否正確、妥當(dāng)。

其次，從法律的規(guī)定看“審議”與“審查”

根據(jù)憲法和有關(guān)法律的規(guī)定，什么情形下用“審議”，什么情形下用“審查”，是有規(guī)律可循的：對(duì)于議案，所有審者即人大及其常委會(huì)和代表等，都用“審議”。對(duì)于報(bào)告，審者如為人大，則用“審查”;如為人大常委會(huì)和代表，則用“審議”（唯一例外是，監(jiān)督法規(guī)定人大常委會(huì)對(duì)于決算用審查）。

據(jù)此可以說，“審查”的主體是人大，客體是報(bào)告，它體現(xiàn)的是人大的監(jiān)督職權(quán)，是人大與它的常設(shè)機(jī)關(guān)常委會(huì)，以及國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)之間的監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系，具有更強(qiáng)的權(quán)威性和剛性色彩;“審議”的主體則是代表和人大常委會(huì)（一個(gè)是人大的組成人員，一個(gè)是人大的常設(shè)機(jī)關(guān)），客體是各項(xiàng)議案、報(bào)告和其他議題，體現(xiàn)的主要是民主性和程序性，也有一定的權(quán)威性和剛性色彩，但不如審查。

綜上所述，“代表審議”是指代表在本級(jí)人大會(huì)議期間，對(duì)列入會(huì)議議程的各項(xiàng)議案、報(bào)告和其他議題進(jìn)行詳細(xì)、周密的商量、討論，并發(fā)表意見（表明意愿和立場(chǎng)，給予肯定、否定或者提出修改意見）。人大會(huì)議期間，代表主要是通過參加大會(huì)全體會(huì)議、代表團(tuán)全體會(huì)議、小組會(huì)議進(jìn)行審議;也可以被推選參加或者被邀請(qǐng)列席大會(huì)主席團(tuán)會(huì)議、有關(guān)的專門委員會(huì)會(huì)議，就有關(guān)議案和報(bào)告的審議發(fā)表意見。

二、關(guān)于代表審議的重要意義

代表法之所以規(guī)定代表有權(quán)“參加審議”并應(yīng)當(dāng)“認(rèn)真審議”各項(xiàng)議案、報(bào)告和其他議題，是因?yàn)榇韺徸h本質(zhì)上是代表人民的利益和意志，依法參加行使國(guó)家權(quán)力、管理國(guó)家事務(wù)。它不僅是代表依法執(zhí)行代表職務(wù)、行使代表權(quán)利、履行代表義務(wù)的重要體現(xiàn)，而且是人大依法行使立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)、選舉權(quán)等職權(quán)的重要環(huán)節(jié)。因?yàn)閺姆缮峡矗黜?xiàng)議案或者報(bào)告只有經(jīng)代表審議后，才能提交大會(huì)表決，隨之將產(chǎn)生相應(yīng)的決議決定或批準(zhǔn)等法定后果。不經(jīng)代表審議，不能提請(qǐng)大會(huì)表決;沒有代表審議，也就沒有決議決定。這一點(diǎn)，可以從以下幾個(gè)方面來理解。

一是從國(guó)家權(quán)力歸屬看。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民。這是我們的國(guó)體即國(guó)家性質(zhì)。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人大和地方各級(jí)人大。民主選舉產(chǎn)生的代表，是人大的主體，是人民的使者，其使命是代表人民參加行使國(guó)家權(quán)力、管理國(guó)家事務(wù)。如果代表不能充分發(fā)揮作用，人民當(dāng)家作主、管理國(guó)家的權(quán)力就難以實(shí)現(xiàn)。因此，代表依法審議各項(xiàng)議案、報(bào)告和其他議題，是人民管理國(guó)家的具體實(shí)踐，是人民當(dāng)家作主的重要形式，彰顯的是人民的主體地位，體現(xiàn)的是國(guó)家權(quán)力的歸屬，反映了國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)之間的決定與執(zhí)行、監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系。

二是從政權(quán)組織形式看。國(guó)家的性質(zhì)決定了國(guó)家政權(quán)的組織形式。人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的政權(quán)組織形式。早在1940年1月，毛澤東同志就在《新民主主義論》一文中指出：“沒有適當(dāng)形式的政權(quán)機(jī)關(guān)，就不能代表國(guó)家。中國(guó)現(xiàn)在可以采取全國(guó)人民代表大會(huì)、省人民代表大會(huì)、縣人民代表大會(huì)、區(qū)人民代表大會(huì)直到鄉(xiāng)人民代表大會(huì)的系統(tǒng)，并由各級(jí)人民代表大會(huì)選舉政府?！?949年9月，具有臨時(shí)憲法地位的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》莊嚴(yán)宣告：新中國(guó)實(shí)行人民代表大會(huì)制度。1954年9月，一屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過的《中華人民共和國(guó)憲法》明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。”2014年9月，習(xí)近平總書記《在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上的講話》指出：“在中國(guó)實(shí)行人民代表大會(huì)制度，是中國(guó)人民在人類政治制度史上的偉大創(chuàng)造，是深刻總結(jié)近代以來中國(guó)政治生活慘痛教訓(xùn)得出的基本結(jié)論，是中國(guó)社會(huì)100多年激越變革、激蕩發(fā)展的歷史結(jié)果，是中國(guó)人民翻身作主、掌握自己命運(yùn)的必然選擇?！卑凑者@一制度的安排，我國(guó)由人大統(tǒng)一行使國(guó)家權(quán)力，人大常委會(huì)和“一府兩院”都必須對(duì)它負(fù)責(zé)、受它監(jiān)督。代表審議是人大行使國(guó)家權(quán)力的基礎(chǔ)，也是必經(jīng)的法律程序，同時(shí)又有利于促進(jìn)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，堅(jiān)持為民行政、為民司法，體現(xiàn)的仍是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)之間的決定與執(zhí)行、監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系。

三是從現(xiàn)代決策要求看。將各項(xiàng)議案、報(bào)告和其他議題提請(qǐng)代表審議直至大會(huì)表決，從廣義上說，都屬于決策范疇。決策是社會(huì)生活中的一種普遍現(xiàn)象。從靜態(tài)上理解，指的是已經(jīng)形成的決定、策略或辦法;從動(dòng)態(tài)上理解，指的是形成決定、策略或辦法的過程。實(shí)踐中，決策是否可行、是否科學(xué)，取決于決策是否符合客觀規(guī)律，是否符合客觀實(shí)際，是否符合大多數(shù)人的利益和愿望。因此，現(xiàn)代決策以可行方案為依據(jù)，以科學(xué)決策、民主決策為基本要求。源于1996年中紀(jì)委十四屆六次全會(huì)決定的“三重一大”制度（重大事項(xiàng)決策、重要干部任免、重要項(xiàng)目安排和大額度資金使用，都必須經(jīng)集體討論作出決定），強(qiáng)調(diào)必須遵循四項(xiàng)原則：一是科學(xué)決策原則;二是民主決策原則;三是依法決策原則;四是公開決策原則。這里體現(xiàn)的就是現(xiàn)代決策要求。人大工作中，各項(xiàng)議案、報(bào)告和其他議題，包括擬制定的法律法規(guī)、通過的決議決定、批準(zhǔn)的計(jì)劃預(yù)算等，都必須依法提請(qǐng)代表審議，聽取代表意見，進(jìn)行修改完善后，再提交大會(huì)表決。這一法定程序，同樣符合現(xiàn)代決策要求，體現(xiàn)了科學(xué)決策、民主決策、依法決策和公開決策原則。

總之，代表參加審議，絕不是一種簡(jiǎn)單地發(fā)表個(gè)人言論或意見的行為，而是一種職務(wù)行為，是在國(guó)家政治生活中可能產(chǎn)生重要法律效果的行為。其審議發(fā)言的質(zhì)量將直接關(guān)系人大會(huì)議的審議或?qū)彶橘|(zhì)量，關(guān)系人大會(huì)議通過的決議決定是否符合客觀規(guī)律和客觀實(shí)際，是否反映了人民的利益和意志。

三、關(guān)于代表審議的注意事項(xiàng)

為保證審議質(zhì)量，使審議言之有物有據(jù)、言之合理合法，筆者建議參加審議的代表注意以下事項(xiàng)。

（一）扎實(shí)做好準(zhǔn)備。代表法第七條第二款規(guī)定：代表在出席本級(jí)人大會(huì)議前，應(yīng)當(dāng)聽取人民群眾的意見和建議，為會(huì)議期間執(zhí)行代表職務(wù)做好準(zhǔn)備。這是確保代表審議質(zhì)量的基礎(chǔ)，也是關(guān)鍵。一位地方人大的負(fù)責(zé)人曾對(duì)我說：代表在閉會(huì)期間有“事”做，在會(huì)議期間才有“話”說。這話很有道理，說明了會(huì)前準(zhǔn)備對(duì)于出席會(huì)議、參加審議的重要性。會(huì)前準(zhǔn)備，主要有三個(gè)節(jié)點(diǎn)：

一是要圍繞會(huì)議議題了解情況。會(huì)議議題是指列入會(huì)議議程的事項(xiàng)，人大工作中主要是各項(xiàng)報(bào)告和議案。會(huì)議召集者通常會(huì)在會(huì)前確定和公布會(huì)議議程草案，并告知代表建議大會(huì)討論的主要事項(xiàng)。代表要緊緊圍繞這些議題，特別是對(duì)有關(guān)報(bào)告的實(shí)際內(nèi)容和有關(guān)議案的背景情況進(jìn)行了解與必要的調(diào)研，比如查閱有關(guān)的法律法規(guī)和政策規(guī)定，以及會(huì)前印發(fā)的有關(guān)文件資料，了解各方面意見和看法，包括原選區(qū)選民或者原選舉單位和人民群眾的意見與要求等，做到知情知政。

二是要通過代表活動(dòng)了解情況。代表可以了解情況的渠道和形式很多，但最有效的是法定的代表活動(dòng)。代表法第三章即第十九條至三十條規(guī)定的是代表在本級(jí)人大閉會(huì)期間的活動(dòng)，主要有代表小組活動(dòng)、視察、專題調(diào)研，以及列席有關(guān)會(huì)議、參加執(zhí)法檢查、參加履職學(xué)習(xí)和聯(lián)系人民群眾等。單從審議準(zhǔn)備的角度講，這些代表活動(dòng)就是代表了解情況的有效途徑和形式。按照代表法的規(guī)定，縣級(jí)以上的各級(jí)人大代表在閉會(huì)期間的活動(dòng)，由本級(jí)人大常委會(huì)組織，或者委托原選舉單位的人大常委會(huì)組織;鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表在閉會(huì)期間的活動(dòng)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席組織。除自行開展調(diào)查研究外，代表主要應(yīng)當(dāng)通過積極參加閉會(huì)期間的活動(dòng)，了解有關(guān)情況，掌握有關(guān)知識(shí)，研究有關(guān)問題，切實(shí)做到心中有數(shù)。

三是要做好審議發(fā)言材料準(zhǔn)備。人大會(huì)議期間，議程安排往往比較緊，閱讀會(huì)議文件及相關(guān)資料的時(shí)間非常有限。代表有必要在會(huì)前，根據(jù)了解到的情況，經(jīng)過一定程度的思考與研究，形成自己的判斷，做好審議發(fā)言的材料準(zhǔn)備，甚至做好提出有關(guān)議案或者建議、批評(píng)和意見的材料準(zhǔn)備。

（二）按時(shí)出席會(huì)議。代表出席會(huì)議，是代表參加審議的前提，也是人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)得以正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。因此，代表出席本級(jí)人大會(huì)議應(yīng)當(dāng)做到：

一是優(yōu)先出席人大會(huì)議。代表法第五條明確規(guī)定，代表出席本級(jí)人大會(huì)議，參加閉會(huì)期間統(tǒng)一組織的履職活動(dòng)，都應(yīng)當(dāng)安排好本人的生產(chǎn)和工作，優(yōu)先執(zhí)行代表職務(wù)。

二是按時(shí)出席人大會(huì)議。這是代表法第四條明確規(guī)定的代表的一項(xiàng)義務(wù)。

三是自覺遵守請(qǐng)假制度。代表法第七條在重申“代表應(yīng)當(dāng)按時(shí)出席本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議”規(guī)定后明確規(guī)定：“代表因健康等原因不能出席會(huì)議的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定請(qǐng)假?！?/p>

為維護(hù)人大會(huì)議的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，保證國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的工作順利進(jìn)行，代表法第四十九條規(guī)定，未經(jīng)批準(zhǔn)兩次不出席本級(jí)人大會(huì)議的，其代表資格終止。這是對(duì)代表履職的一項(xiàng)監(jiān)督制約措施。

（三）積極發(fā)表意見。根據(jù)代表法第四條、第十八條、第二十條、第二十九條、第三十條等規(guī)定，代表在會(huì)議期間和閉會(huì)期間，應(yīng)當(dāng)注重反映實(shí)際情況和問題，反映群眾意見和要求?！皟蓚€(gè)反映”，是法律對(duì)代表“發(fā)聲”的推動(dòng)，也是法律對(duì)代表“發(fā)聲”的要求。會(huì)議期間，在代表團(tuán)全體會(huì)議、小組會(huì)議或者聯(lián)組會(huì)議審議各項(xiàng)議案和報(bào)告時(shí)，代表應(yīng)當(dāng)充分發(fā)表自己的意見和建議，可以對(duì)議案和報(bào)告本身提出修改完善的意見，可以對(duì)各方面的工作提出建議、批評(píng)和意見;也可以把自己的意見和建議寫成書面意見，交給大會(huì)秘書處處理。審議時(shí)，還可以就需要進(jìn)一步了解的問題或情況，向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出詢問，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)派負(fù)責(zé)人或者負(fù)責(zé)人員回答詢問。代表在審議發(fā)言時(shí)需要把握的是：

1.堅(jiān)持正確方向。主要是“四個(gè)應(yīng)當(dāng)”：一是應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以大會(huì)通過的指導(dǎo)思想為指導(dǎo);二是應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一;三是應(yīng)當(dāng)注重反映人民群眾的意見和要求;四是應(yīng)當(dāng)著力于促進(jìn)有關(guān)方面的工作。

2.突出審議重點(diǎn)。主要是扣住“四個(gè)是否”：內(nèi)容是否符合憲法和法律的規(guī)定;任務(wù)和措施是否符合現(xiàn)階段的基本國(guó)情和各方面的實(shí)際狀況;政府工作報(bào)告與計(jì)劃、預(yù)算報(bào)告是否相銜接;具體表述是否準(zhǔn)確、規(guī)范等。

3.遵守議事規(guī)則。代表法第八條第三款規(guī)定：“代表應(yīng)當(dāng)圍繞會(huì)議議題發(fā)表意見，遵守議事規(guī)則?！彼自捳f得好，無規(guī)矩不成方圓。議事規(guī)則，簡(jiǎn)言之，就是開會(huì)的規(guī)矩。從法律上說，建立議事規(guī)則，體現(xiàn)了程序正義的重要性。所謂程序正義，指的是一切決策，其決策過程合乎程序法則和程序精神。程序正義最突出的作用，就是程序保障，就是保障每個(gè)與會(huì)者享有同樣的權(quán)利。當(dāng)每個(gè)與會(huì)者的權(quán)利都得到保障時(shí)，才可以說與會(huì)者的平等權(quán)益即正義，最終得以實(shí)現(xiàn)。所以，充分強(qiáng)調(diào)程序正義是很有必要的。程序正義就是結(jié)果正義。正是在這個(gè)意義上，有人說，民主政治其實(shí)就是一套議事決策的程式規(guī)范。人大的議事規(guī)則，就是保障人大議事決策公平正義的程式規(guī)范。按照有關(guān)規(guī)定，人大舉行會(huì)議，進(jìn)行選舉或者表決，均須有必要的人數(shù)，必經(jīng)的程序;討論問題、發(fā)表意見，有統(tǒng)一的議題，規(guī)范的程序，以及包容的氛圍等。只有這樣，才能真正保障人大充分有效地發(fā)揮職能作用。所以，代表出席會(huì)議、參加審議、發(fā)表意見等，既要準(zhǔn)確把握本級(jí)人大法定職權(quán)，又要嚴(yán)格遵循本級(jí)人大議事規(guī)則，做到嚴(yán)格依法按程序參加行使國(guó)家權(quán)力。

（作者單位：湖南省人大常委會(huì)選舉任免聯(lián)絡(luò)工作委員會(huì)）