孫雷

各級人大常委會要按照總結(jié)、繼承、完善、提高的原則，積極推動執(zhí)法檢查理論和實(shí)踐創(chuàng)新，加強(qiáng)相關(guān)制度建設(shè)，強(qiáng)化各個環(huán)節(jié)工作，著力增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效。

“天下之事，不難于立法，而難于法之必行。”[1]人大常委會開展執(zhí)法檢查，就是在推動“法之必行”，促進(jìn)這一法治難題的解決。在黨中央開啟全面推進(jìn)依法治國新征程的背景下，如何加強(qiáng)和改進(jìn)執(zhí)法檢查工作，充分發(fā)揮人大的監(jiān)督職能和作用，督促和支持“一府兩院”嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法，是人大工作者面臨的一個日趨緊迫的重要課題。

一、執(zhí)法檢查的憲法和法律依據(jù)

執(zhí)法檢查是“法律法規(guī)實(shí)施情況的檢查”的簡稱，是各級人大常委會依據(jù)憲法和有關(guān)法律享有的一項重要監(jiān)督職權(quán)。憲法第三條規(guī)定“國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督”，第六十七條為全國人大常委會規(guī)定了“監(jiān)督國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院和最高人民檢察院的工作”的職權(quán)，第一百零四條賦予縣級以上地方各級人大常委會“監(jiān)督本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作”的權(quán)力。這些規(guī)定，為人大常委會從法律法規(guī)實(shí)施的角度監(jiān)督“一府兩院”的工作提供了憲法依據(jù)、奠定了法理基礎(chǔ)。《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第四十四條將“在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級人民代表大會及其常務(wù)委員會決議的遵守和執(zhí)行”規(guī)定為地方各級人大常委會行使的一項重要職權(quán)，為其開展執(zhí)法檢查提供了法律支持。

全國人大常委會2006年通過的《各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》（以下簡稱監(jiān)督法），設(shè)專章對執(zhí)法檢查的選題、內(nèi)容、程序等事項作出了具體規(guī)定，進(jìn)一步確立了人大常委會執(zhí)法檢查的法律地位，為其開展執(zhí)法檢查提供了明確的法律依據(jù)和基本遵循。目前，吉林、陜西、甘肅、西藏、河南、湖南、浙江等地出臺了相關(guān)地方性法規(guī)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際對執(zhí)法檢查工作進(jìn)行了細(xì)化，為當(dāng)?shù)厝舜蟪Ｎ瘯_展好這項監(jiān)督工作提供了進(jìn)一步的立法支持。總的來看，我國執(zhí)法檢查已經(jīng)步入了法制化、規(guī)范化發(fā)展階段。

二、執(zhí)法檢查在法治建設(shè)中的重要作用

黨的十八屆四中全會明確提出要形成“高效的法治實(shí)施體系”和“嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系”，作出了“加大監(jiān)督力度”“堅決糾正有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究行為”等決策部署，同時對人大的監(jiān)督工作提出了明確要求。執(zhí)法檢查作為一種重要的法律法規(guī)實(shí)施監(jiān)督形式，在中國特色社會主義法治建設(shè)進(jìn)程中擔(dān)負(fù)著越來越重要的責(zé)任，發(fā)揮著越來越重要的作用，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）推動人民代表大會制度與時俱進(jìn)

習(xí)近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話中強(qiáng)調(diào)指出，“各級人大及其常委會要擔(dān)負(fù)起憲法法律賦予的監(jiān)督職責(zé)，維護(hù)國家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威，加強(qiáng)對‘一府兩院執(zhí)法、司法工作的監(jiān)督，確保法律法規(guī)得到有效實(shí)施……”，將執(zhí)法檢查作為新形勢下完善人民代表大會制度必須著重抓好的一項重要工作。執(zhí)法檢查是憲法法律賦予人大常委會的一項重要監(jiān)督職權(quán)，實(shí)踐中已經(jīng)成為各級人大常委會工作的重要內(nèi)容，也已經(jīng)成為人民代表大會制度不可或缺的重要組成部分。加強(qiáng)和改進(jìn)執(zhí)法檢查工作，不僅有利于推進(jìn)國家各項工作法治化，也有利于人大常委會充分行使監(jiān)督職權(quán)、發(fā)揮監(jiān)督作用，賦予人大監(jiān)督工作時代特色和實(shí)踐特色，進(jìn)而推動人民代表大會制度與時俱進(jìn)，夯實(shí)其在社會主義民主法治建設(shè)中的重要地位。

（二）維護(hù)法律尊嚴(yán)和權(quán)威

當(dāng)前，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，我國總體上進(jìn)入了“有法可依”的法治建設(shè)新時期。但在實(shí)踐中，執(zhí)法不嚴(yán)、司法不公的問題在有的地方還比較突出，“立法不少、執(zhí)法不好”“立法如林、執(zhí)法無人”的現(xiàn)象在一些領(lǐng)域還不同程度地存在，法律這一治國之重器在有的地方甚至成了擺設(shè)，被束之高閣。習(xí)近平總書記指出，“有了法律不能有效實(shí)施，那再多的法律也是一紙空文，依法治國就會成為一句空話?！眻?zhí)法檢查旨在督促和支持“一府兩院”嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法，確保法律法規(guī)在實(shí)踐中不落空、不走樣、不變形，得到應(yīng)有的尊重和遵循。這是維護(hù)法律尊嚴(yán)和權(quán)威的必然要求，也是全面推進(jìn)依法治國的應(yīng)有之義。

（三）確保權(quán)力依法行使

依法治國的重點(diǎn)在于依法治權(quán)，特別是規(guī)范和約束公權(quán)力的行使。目前，在一些地方、行業(yè)和領(lǐng)域，“權(quán)”與“法”的關(guān)系、“法治”與“人治”的關(guān)系還沒有被正確認(rèn)知，有些公權(quán)力的行使脫離了法治軌道，出現(xiàn)了以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法等現(xiàn)象。要全面推進(jìn)依法治國，就必須下大力氣整治非法使用公權(quán)力的問題。為此，黨的十八屆四中全會明確提出，“必須以規(guī)范和約束公權(quán)力為重點(diǎn)，加大監(jiān)督力度，做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法必追究”。執(zhí)法檢查以“一府兩院”為監(jiān)督對象，客觀上對行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)的行使產(chǎn)生規(guī)范和約束作用，進(jìn)而把公權(quán)力的行使關(guān)進(jìn)法律制度的籠子，確保其在法治軌道上正常運(yùn)行、正確行使。

（四）健全完善法律制度

實(shí)踐是法律法規(guī)的基礎(chǔ)，也是其完善發(fā)展的內(nèi)在動力。法律法規(guī)經(jīng)過實(shí)踐檢驗暴露出的一些問題需要通過修法及時加以解決，其本身也要隨著實(shí)踐發(fā)展而作出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整和變革。監(jiān)督法第二十六條明確規(guī)定執(zhí)法檢查報告包括“對有關(guān)法律、法規(guī)提出修改完善的建議”的內(nèi)容。從這個意義講，執(zhí)法檢查既是對執(zhí)法、司法工作進(jìn)行監(jiān)督的過程，也是對法律法規(guī)本身進(jìn)行審視和完善的過程。這種基于法律法規(guī)實(shí)施和監(jiān)督工作實(shí)踐而提出的立法建議具有很強(qiáng)的針對性與問題導(dǎo)向，有利于立法機(jī)關(guān)做好法律法規(guī)的修改工作，對于推進(jìn)科學(xué)立法具有十分重要的意義。

（五）增強(qiáng)全民法治觀念

黨的十八屆四中全會明確提出，“增強(qiáng)全社會學(xué)法尊法守法用法意識，使法律為人民所掌握、所遵守、所運(yùn)用”。執(zhí)法檢查本身就是對法律法規(guī)進(jìn)行宣傳普及的過程，就是生動實(shí)際的法治宣傳活動，有利于增強(qiáng)全民法治觀念，推動形成良好的法治環(huán)境。同時，執(zhí)法檢查對于法律法規(guī)實(shí)施機(jī)關(guān)的工作人員來講是接受法治宣傳教育的經(jīng)歷，有利于督促他們強(qiáng)化法治意識，進(jìn)一步運(yùn)用法治思維和法治方式開展工作。

三、執(zhí)法檢查工作中的一些問題

隨著中國特色社會主義法治建設(shè)的深入推進(jìn)，執(zhí)法檢查的體制機(jī)制日趨完善，各級人大常委會在工作實(shí)踐中也積累了許多好的做法和經(jīng)驗。但同時也要看到，執(zhí)法檢查工作中還存在一些不容忽視的問題，面臨著許多困難，其應(yīng)有作用還沒有充分發(fā)揮出來，與人民群眾的期盼和全面推進(jìn)依法治國的要求還存在一定差距。

（一）事前準(zhǔn)備不充分

有些執(zhí)法檢查事前沒有組織開展學(xué)習(xí)培訓(xùn)，部分檢查組成員和工作人員缺乏對法律法規(guī)及有關(guān)知識的全面系統(tǒng)掌握，“一府兩院”也未提前向檢查組提供充分翔實(shí)的參閱材料，這樣必然會影響執(zhí)法檢查效果。有的執(zhí)法檢查，特別是人大常委會上半年開展的執(zhí)法檢查，從確定立項到開展工作間隔很短，負(fù)責(zé)組織實(shí)施的有關(guān)專門委員會或者常委會工作機(jī)構(gòu)缺乏足夠的準(zhǔn)備時間，未能開展有針對性的前期調(diào)研;檢查組成員和工作人員倉促上陣，對法律法規(guī)實(shí)施的現(xiàn)狀、主要問題等缺乏全面系統(tǒng)的了解把握，對改進(jìn)執(zhí)法、司法工作的舉措缺乏深入細(xì)致的研究思考;“一府兩院”也是匆匆忙忙準(zhǔn)備并提交有關(guān)材料，一些工作難以保證質(zhì)量。

（二）檢查不深入，形式單一

執(zhí)法檢查是在某一特定時段進(jìn)行，時間緊，任務(wù)重，檢查組有時難以充分有效地開展工作，導(dǎo)致一些工作浮在表面。檢查組成員和工作人員要在短時間內(nèi)了解情況并消化吸收，難免對法律法規(guī)實(shí)施的薄弱環(huán)節(jié)和重點(diǎn)難點(diǎn)問題把握不準(zhǔn)。有些執(zhí)法檢查形式過于單一，只是憑借聽取匯報、召開座談會、進(jìn)行實(shí)地考察這“老三樣”開展工作。有的執(zhí)法檢查過度依賴“一府兩院”，未能充分自主地開展工作——實(shí)地考察是由“一府兩院”事先定好路線，通知有關(guān)單位提前做好準(zhǔn)備;匯報會、座談會的參加人員和發(fā)言人員在很多情況下也是由“一府兩院”事先確定好的。檢查組實(shí)際上是在被動接收信息，難以掌握法律法規(guī)實(shí)施的真實(shí)情況。正如有的同志所指出的，“在以往的一些執(zhí)法檢查活動中，存在蜻蜓點(diǎn)水、浮光掠影的現(xiàn)象，往往只聽執(zhí)法機(jī)關(guān)的匯報，只看經(jīng)過刻意安排布置的，不一定是真實(shí)的情況。因此，起不到執(zhí)法檢查應(yīng)有的作用”[2]。

（三）報告質(zhì)量需要提高

由于事前準(zhǔn)備得不充分以及缺乏深入細(xì)致的調(diào)查研究，有些執(zhí)法檢查報告難以對法律法規(guī)實(shí)施情況作出客觀真實(shí)的評價，難以準(zhǔn)確無誤地指出執(zhí)法、司法工作中存在的主要問題，也難以提出切合實(shí)際、行之有效的改進(jìn)工作的建議，不同程度地存在肯定成績多、反映問題少、分析原因不到位、建議缺乏針對性和可操作性等問題。有的執(zhí)法檢查報告，主要是基于“一府兩院”以及地方提供的書面材料進(jìn)行簡單的整理加工，信息來源單一，存在一定的片面性，“附加值”也低。還有的執(zhí)法檢查報告在撰寫前，檢查組內(nèi)部沒有充分進(jìn)行研究討論，而是由工作人員單憑自己感知先行準(zhǔn)備一份文稿，然后提交檢查組成員征求意見，修改后形成正式報告，這種做法有時無法全面充分地反映檢查組成員的意見。

（四）審議工作有待加強(qiáng)

執(zhí)法檢查正式啟動時，“一府兩院”通常要匯報情況、提供有關(guān)材料，但其對象只是檢查組成員，而不是全體常委會組成人員，未參加執(zhí)法檢查的常委會組成人員未能及時從“一府兩院”這一渠道了解法律法規(guī)實(shí)施的情況。參加執(zhí)法檢查的常委會組成人員畢竟是少數(shù)，大多數(shù)常委會組成人員只是基于平時的工作接觸和印象，通過短時間研讀檢查組向常委會會議提交的參閱材料了解法律法規(guī)實(shí)施和執(zhí)法檢查工作的情況，獲取信息的渠道較為狹窄，一定程度上限制了常委會組成人員提出高質(zhì)量的審議意見。此外，常委會會議議程安排分組審議執(zhí)法檢查報告的時間通常只有小半天（經(jīng)常與其他議題合在一起），常委會組成人員難以充分發(fā)表意見，審議質(zhì)量缺乏時間方面的保障。

（五）督促整改力度較弱

有些執(zhí)法檢查存在“前緊后松”和“重檢查輕督辦”的現(xiàn)象，即制訂方案、開展前期調(diào)研、召開匯報會和座談會、進(jìn)行實(shí)地考察等工作都緊鑼密鼓、有聲有色地進(jìn)行，但當(dāng)常委會會議聽取和審議執(zhí)法檢查報告后，執(zhí)法檢查工作就被認(rèn)為已經(jīng)結(jié)束，對“一府兩院”的跟蹤監(jiān)督工作沒有及時跟上或者未能有效開展。常委會組成人員的審議意見連同執(zhí)法檢查報告送“一府兩院”研究處理后，人大常委會對其是否進(jìn)行了整改、實(shí)際效果如何，往往只是聽取“一府兩院”的一家之言;只是通過書面材料了解情況，并沒有深入實(shí)際進(jìn)行調(diào)查研究。而且，有些整改工作涉及多個政府部門，但向人大常委會提交研究處理情況報告的只是其中某一部門，報告所反映的也只是該部門的整改落實(shí)情況，這樣的報告難免以偏概全。

（六）群眾參與度不高

有的執(zhí)法檢查“接地氣”不夠，公開度和透明度不高，未能充分開門納諫、問計于民、問需于民，成了人大常委會與“一府兩院”之間的單線聯(lián)系，缺少讓人民群眾、一線工作人員以及行政執(zhí)法對象和司法案件當(dāng)事人反映問題、表達(dá)訴求的平臺和渠道。還有的執(zhí)法檢查“閉門造車”，不注重宣傳報道，群眾對其不了解、不知情、不關(guān)注、不參與，造成了檢查組和人大常委會的孤軍奮戰(zhàn)。

四、關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)執(zhí)法檢查工作的幾點(diǎn)建議

法治中國建設(shè)的新形勢新任務(wù)對執(zhí)法檢查工作提出了新要求。各級人大常委會要按照總結(jié)、繼承、完善、提高的原則，積極推動執(zhí)法檢查理論和實(shí)踐創(chuàng)新，加強(qiáng)相關(guān)制度建設(shè)，強(qiáng)化各個環(huán)節(jié)工作，著力增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效，為全面推進(jìn)依法治國作出新的更大貢獻(xiàn)。

（一）科學(xué)選題，增強(qiáng)執(zhí)法檢查的針對性

我國法律法規(guī)數(shù)量眾多，而各級人大常委會每年能夠開展的執(zhí)法檢查數(shù)量有限[3]。要讓這項監(jiān)督工作充分發(fā)揮作用，首先就要科學(xué)選擇、合理確定執(zhí)法檢查項目。監(jiān)督法對執(zhí)法檢查的選題及途徑作出了明確規(guī)定[4]。實(shí)踐中，各級人大常委會要嚴(yán)格遵循監(jiān)督法的有關(guān)規(guī)定，緊緊圍繞黨和國家工作大局，緊密結(jié)合人大代表提出的建議、批評和意見，特別是議案和重點(diǎn)辦理建議，本著少而精、抓重點(diǎn)的原則確定執(zhí)法檢查項目，依法制定年度執(zhí)法檢查計劃并及時向社會公布。人大各專門委員會和常委會工作機(jī)構(gòu)要通過平時受理信訪、開展調(diào)研等工作，收集有關(guān)信息并進(jìn)行綜合分析、歸納篩選，積極向常委會提出執(zhí)法檢查選題的建議。全國人大常委會要放眼全國，從推動改革發(fā)展、保障改善民生、維護(hù)社會穩(wěn)定的高度選擇執(zhí)法檢查項目。地方各級人大常委會一方面要根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，同時也要結(jié)合全國人大常委會年度監(jiān)督工作計劃確定執(zhí)法檢查項目，上下聯(lián)動，形成合力共同推動法律實(shí)施。此外，鑒于中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，我國社會生產(chǎn)生活各領(lǐng)域基本實(shí)現(xiàn)了“有法可依”，建議各級人大常委會研究制定執(zhí)法檢查規(guī)劃，統(tǒng)籌安排、系統(tǒng)設(shè)計任期內(nèi)的執(zhí)法檢查項目及有關(guān)工作。

（二）充分準(zhǔn)備，確保執(zhí)法檢查順利進(jìn)行

“磨刀不誤砍柴工”。負(fù)責(zé)具體組織實(shí)施執(zhí)法檢查的有關(guān)專門委員會或者常委會工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)把準(zhǔn)備工作做足做實(shí)做細(xì)，為執(zhí)法檢查的順利進(jìn)行打下良好基礎(chǔ)。一是深入開展前期調(diào)研，全面了解法律法規(guī)實(shí)施情況，查找薄弱環(huán)節(jié)、主要問題并提出改進(jìn)執(zhí)法、司法工作的初步建議，形成調(diào)研報告提交檢查組。二是通過組織召開由有關(guān)單位、專家學(xué)者、從業(yè)人員以及群眾代表參加的座談會等途徑廣泛聽取意見，多方位收集信息，及時向檢查組反映。三是擬定周密細(xì)致的執(zhí)法檢查方案，明確檢查的重點(diǎn)內(nèi)容、時間地點(diǎn)、步驟方式等事項。方案要具體詳細(xì)，對各項工作任務(wù)進(jìn)行細(xì)化分解并設(shè)定完成時限，務(wù)必做到分工明確、責(zé)任到人、進(jìn)度明晰，避免有些工作沒人做、有些工作多頭管、有些工作完不成。四是組織檢查組成員和工作人員就法律法規(guī)與有關(guān)知識進(jìn)行學(xué)習(xí)培訓(xùn)，為執(zhí)法檢查的順利開展做好知識儲備。要把執(zhí)法檢查同人大常委會及其機(jī)關(guān)的學(xué)習(xí)培訓(xùn)緊密結(jié)合起來，將其納入常委會專題講座和機(jī)關(guān)培訓(xùn)工作計劃。五是組織召開好“一府兩院”的情況匯報會?？紤]到許多法律法規(guī)的實(shí)施涉及多個政府部門，人大常委會應(yīng)要求本級政府主要負(fù)責(zé)同志前來匯報、介紹情況。在2015年3月份召開的全國人大常委會職業(yè)教育法執(zhí)法檢查組第一次全體會議上，國務(wù)院副總理劉延?xùn)|出席會議并親自介紹情況，反映出國務(wù)院對執(zhí)法檢查工作的高度重視，為地方各級政府正確對待人大監(jiān)督工作作出了表率。

（三）求真務(wù)實(shí)，改進(jìn)執(zhí)法檢查方式方法

了解法律法規(guī)實(shí)施的真實(shí)情況，是執(zhí)法檢查工作取得實(shí)效的基礎(chǔ)和前提。檢查組要根據(jù)所檢查法律法規(guī)的內(nèi)容和特點(diǎn)，采取相適應(yīng)的方式方法，深入實(shí)際、深入基層了解情況，深入群眾、深入一線聽取人民群眾的訴求和反映的問題。檢查過程中，除做好聽取匯報、召開座談會、進(jìn)行實(shí)地考察等常規(guī)性動作外，還要結(jié)合檢查工作實(shí)際需要，視情況運(yùn)用突擊檢查、問卷調(diào)查、抽樣調(diào)查、暗訪等方式多渠道、多方位地收集信息，細(xì)找深查，摸清法律法規(guī)實(shí)施的真實(shí)情況。全國人大常委會在2013年開展了行政復(fù)議法執(zhí)法檢查，檢查組從行政復(fù)議案件的受理、辦理質(zhì)量、公信力等方面設(shè)計調(diào)查問卷，工作人員到行政審批中心和社保中心等地發(fā)放調(diào)查問卷，想方設(shè)法掌握法律實(shí)施的第一手材料。全國人大常委會2014年開展的旅游法執(zhí)法檢查采取了明察和暗訪相結(jié)合的方式，并把全面檢查同跟蹤督查典型事件結(jié)合起來，取得了很好的效果。對這些好的做法要及時進(jìn)行研究，一些經(jīng)驗要加以提煉形成工作機(jī)制固定下來。同時，要結(jié)合網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)展創(chuàng)新檢查方式，建議在人大網(wǎng)站設(shè)立專門信箱和欄目收集、反映人民群眾的意愿訴求，拓寬人民群眾的參與渠道。此外，要加強(qiáng)同鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和人大街道工作委員會的聯(lián)系，在執(zhí)法檢查過程中安排聽取有關(guān)情況介紹，多層次了解法律法規(guī)實(shí)施的情況。

（四）著眼長遠(yuǎn)，充實(shí)執(zhí)法檢查內(nèi)容

推動法律法規(guī)實(shí)施是一項長期的系統(tǒng)工程，但人大常委會不能每時每刻都守在“一府兩院”身邊督促其依法開展工作。鑒于此，執(zhí)法檢查一方面要檢查法律法規(guī)實(shí)施的情況，同時也要積極推動“一府兩院”建立健全嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法的長效機(jī)制，著力讓執(zhí)法檢查產(chǎn)生長期效應(yīng)，避免“就事論事”，防止“查了就了”“過期無效”。

1.檢查行政執(zhí)法責(zé)任制和司法責(zé)任制的落實(shí)情況。“全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制……嚴(yán)格確定不同部門及機(jī)構(gòu)、崗位執(zhí)法人員執(zhí)法責(zé)任和責(zé)任追究機(jī)制，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督”以及“明確各類司法人員工作職責(zé)、工作流程、工作標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制和錯案責(zé)任倒查問責(zé)制”，是黨的十八屆四中全會提出的明確要求，這些制度經(jīng)實(shí)踐證明也是推動行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)公正司法的有效舉措。人大常委會開展執(zhí)法檢查，應(yīng)當(dāng)立足長遠(yuǎn)，牢牢把握住這些促進(jìn)法律法規(guī)實(shí)施的有力抓手，檢查執(zhí)法、司法工作有關(guān)責(zé)任制度的落實(shí)情況，從抓制度建設(shè)入手來推動法律法規(guī)的長期有效實(shí)施。

2.檢查普法責(zé)任制的落實(shí)情況。普法是推動法律法規(guī)實(shí)施的一項基礎(chǔ)性工作。黨的十八屆四中全會重申“誰執(zhí)法誰普法”的普法責(zé)任制，強(qiáng)調(diào)要建立“法官、檢察官、行政執(zhí)法人員、律師等以案釋法”等制度，對“一府兩院”的普法工作提出了明確要求。人大常委會開展執(zhí)法檢查時，要加強(qiáng)對“一府兩院”普法責(zé)任制落實(shí)情況的檢查，督促其全面深入地開展法治宣傳教育，為法律法規(guī)實(shí)施營造良好的社會氛圍。

3.檢查法律配套規(guī)定的制定及其合法性情況。行政法規(guī)等法律的配套規(guī)定，是法律實(shí)施的有力支撐。全國人大常委會開展執(zhí)法檢查時，對法律明確要求有關(guān)國家機(jī)關(guān)對專門事項作出配套的具體規(guī)定的，要檢查該機(jī)關(guān)是否在法定期限內(nèi)履行了義務(wù)[5]。同時要看到，行政法規(guī)、國務(wù)院部門規(guī)章、地方政府規(guī)章以及司法解釋等規(guī)范性文件，對一些領(lǐng)域和行業(yè)具有普遍的約束力。如果它們同法律相抵觸，那么對法律的實(shí)施將造成巨大的負(fù)面影響。因此，執(zhí)法檢查組應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)同負(fù)責(zé)規(guī)范性文件備案審查部門的聯(lián)系，認(rèn)真聽取意見，了解掌握有關(guān)規(guī)范性文件是否同法律相抵觸，將其作為執(zhí)法檢查的一項重要內(nèi)容。

（五）抓住重點(diǎn)，著力提高執(zhí)法檢查報告質(zhì)量

執(zhí)法檢查報告既是執(zhí)法檢查工作成果的集中反映，也是“一府兩院”進(jìn)行整改的重要依據(jù)之一。按照監(jiān)督法第二十六條的規(guī)定，執(zhí)法檢查報告應(yīng)包括“對所檢查的法律、法規(guī)實(shí)施情況進(jìn)行評價”“提出執(zhí)法中存在的問題和改進(jìn)執(zhí)法工作的建議”以及“對有關(guān)法律、法規(guī)提出修改完善的建議”三部分內(nèi)容。要提高執(zhí)法檢查報告質(zhì)量，就要著重在這三部分內(nèi)容上下大力氣、下真工夫。首先，對法律法規(guī)實(shí)施情況進(jìn)行評價務(wù)必客觀真實(shí)，實(shí)事求是地總結(jié)有關(guān)執(zhí)法、司法工作;要盡可能多用翔實(shí)的數(shù)據(jù)說明情況，采用的事例要具有代表性。其次，“提出執(zhí)法中存在的問題”務(wù)必做到準(zhǔn)確無誤、符合實(shí)際，同時要突出重點(diǎn)、抓住關(guān)鍵，不能眉毛胡子一把抓?！案倪M(jìn)執(zhí)法工作的建議”要有針對性、可操作性，能夠有效解決當(dāng)前執(zhí)法、司法工作中的主要問題，能夠進(jìn)一步推動法律法規(guī)的貫徹實(shí)施。此外，要基于執(zhí)法檢查中了解的情況和收集的意見“對有關(guān)法律、法規(guī)提出修改完善的建議”，指出法律法規(guī)本身存在的問題以及需要作出的調(diào)整和變革，講明修法的必要性和主要內(nèi)容，落實(shí)好張德江委員長在2015年全國人大常委會職業(yè)教育法執(zhí)法檢查中提出的“每一次執(zhí)法檢查，都要認(rèn)真審視法律，總結(jié)實(shí)施經(jīng)驗，主動適應(yīng)事業(yè)進(jìn)步和時代發(fā)展要求，讓法律制度更加健全完善”的指示要求[6]。

（六）創(chuàng)新機(jī)制，為審議工作順利進(jìn)行創(chuàng)造條件

首先，為讓更多的常委會組成人員及時了解法律法規(guī)實(shí)施情況，建議在執(zhí)法檢查工作正式啟動時，由“一府兩院”向本級人大常委會而非檢查組匯報有關(guān)工作情況并提供參閱材料。其次，檢查組要及時向常委會組成人員提供有關(guān)材料，如赴地方進(jìn)行檢查的分報告在完成后應(yīng)連同地方有關(guān)材料立即向常委會組成人員提供而不用等到常委會會議審議執(zhí)法檢查報告時才集中統(tǒng)一提交，從而使常委會組成人員能夠盡早掌握執(zhí)法檢查工作和法律法規(guī)實(shí)施的有關(guān)情況。再次，為保證常委會組成人員有相對充裕的時間提出審議意見，建議研究在常委會會議期間除分組審議執(zhí)法檢查報告外，常委會組成人員在聽取執(zhí)法檢查報告后隨時可以提交書面審議意見。同時，要充分利用現(xiàn)代信息設(shè)備創(chuàng)新執(zhí)法檢查的報告方式，為常委會組成人員更加直觀地獲取信息，從而更好地對報告進(jìn)行審議創(chuàng)造條件。全國人大常委會2014年開展的旅游法執(zhí)法檢查，采用了口頭和視頻相結(jié)合的報告方式，張德江委員長在十二屆全國人大三次會議上所作的常委會工作報告中將其作為“完善監(jiān)督工作方式方法”的一項重要舉措加以闡述。此外，常委會組成人員也要主動了解法律法規(guī)實(shí)施情況，認(rèn)真研究有關(guān)問題，積極準(zhǔn)備審議意見。審議發(fā)言要堅持問題導(dǎo)向，深入分析問題成因，并對法律法規(guī)的正確有效實(shí)施提出有針對性和可操作性的意見建議，決不能泛泛而談，大而化之。

2015年6月份召開的第十二屆全國人大常委會第十五次會議聽取和審議了職業(yè)教育法執(zhí)法檢查報告，同時舉行聯(lián)組會議，圍繞執(zhí)法檢查報告就職業(yè)教育有關(guān)工作開展了專題詢問。這是全國人大常委會首次把執(zhí)法檢查同專題詢問這兩種監(jiān)督方式結(jié)合起來對有關(guān)國家機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，對創(chuàng)新人大監(jiān)督工作機(jī)制將產(chǎn)生重要而深遠(yuǎn)的影響。這種做法既有利于常委會組成人員更加全面、更加深入地了解法律法規(guī)實(shí)施和有關(guān)工作的情況，從而更好地對執(zhí)法檢查報告進(jìn)行審議;也有利于強(qiáng)化“一府兩院”的整改意識，督促其做好后續(xù)整改工作。各級人大常委會在今后工作中，應(yīng)當(dāng)從中汲取經(jīng)驗，勇于探索創(chuàng)新，采取有效措施進(jìn)一步提高審議工作實(shí)效，為常委會組成人員更好地審議執(zhí)法檢查報告創(chuàng)造更多、更加有利的條件，同時也為整改工作的順利進(jìn)行打下良好基礎(chǔ)。

（七）督促整改，樹立人大監(jiān)督工作權(quán)威

整改落實(shí)是執(zhí)法檢查工作成果的最終體現(xiàn)。人大常委會聽取和審議執(zhí)法檢查報告并不意味著執(zhí)法檢查工作的結(jié)束，而是標(biāo)志著執(zhí)法檢查進(jìn)入了“出實(shí)效”的新階段。各級人大常委會要在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，采取更加有效的方式督促“一府兩院”進(jìn)行整改，確保執(zhí)法檢查報告和常委會組成人員的審議意見受到重視，得到有效落實(shí)。

一是要嚴(yán)格把關(guān)。人大有關(guān)專門委員會或者常委會工作機(jī)構(gòu)要密切關(guān)注、及時了解整改工作的進(jìn)展情況，一方面要及時聽取有關(guān)部門的工作匯報，同時也要深入實(shí)際開展調(diào)研，深入群眾聽取意見，“耳聽”“眼看”并舉，掌握整改工作的真實(shí)情況，及時向常委會報告。在收到“一府兩院”送交的關(guān)于研究處理執(zhí)法檢查報告和常委會組成人員審議意見情況的報告（以下簡稱研究處理情況的報告）征求意見稿時，一定要認(rèn)真對待，仔細(xì)研究報告中的整改措施能否解決執(zhí)法檢查報告和常委會組成人員審議意見中提出的問題、能否推動法律法規(guī)的正確有效實(shí)施，在此基礎(chǔ)上實(shí)事求是地提出修改意見和建議，保證研究處理情況的報告質(zhì)量[7]。

二是要切實(shí)做好審議工作。按照監(jiān)督法第二十七條的規(guī)定，對于“一府兩院”提交的研究處理情況的報告，“必要時，由委員長會議或者主任會議決定提請常務(wù)委員會審議”。長期以來，大部分研究處理情況的報告都是以書面形式向人大常委會提交，“一府兩院”負(fù)責(zé)人并不到會向常委會會議作報告;人大常委會通常只是將報告印發(fā)其組成人員，但并不專門安排會議議程對報告進(jìn)行審議。近年來，一些地方人大常委會為增強(qiáng)執(zhí)法檢查工作實(shí)效，專門安排會議議程對部分法律法規(guī)實(shí)施機(jī)關(guān)提交的研究處理情況的報告進(jìn)行了審議，并要求其負(fù)責(zé)人到會報告有關(guān)工作[8]。2015年6月，全國人大常委會聽取和審議了國務(wù)院關(guān)于研究處理大氣污染防治法執(zhí)法檢查報告及審議意見情況的反饋報告，這是全國人大常委會完善監(jiān)督工作方式、增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效的一種新嘗試，彰顯出全國人大常委會務(wù)求整改工作實(shí)效的監(jiān)督理念。人大常委會聽取和審議研究處理情況的報告，有利于強(qiáng)化“一府兩院”的整改意識，推動整改工作深入進(jìn)行，也有利于人大充分有效地發(fā)揮監(jiān)督職能和作用。今后工作中，各級人大常委會要逐漸使聽取和審議研究處理情況的報告成為執(zhí)法檢查整改階段的新常態(tài)，行使好法律所賦予的這一監(jiān)督職權(quán)，督促“一府兩院”認(rèn)真進(jìn)行整改，著力增強(qiáng)整改工作實(shí)效。

工作實(shí)踐中，選擇提請常委會審議的研究處理情況的報告需要從內(nèi)容和程序兩方面加以把握。從內(nèi)容上看，如果研究處理情況的報告涉及法律法規(guī)實(shí)施的重要問題，事關(guān)國計民生、改革發(fā)展和社會穩(wěn)定的重大事項，委員長會議或者主任會議應(yīng)當(dāng)決定將其提請常委會審議。從程序上講，委員長會議或者主任會議應(yīng)酌情主動選擇部分研究處理情況的報告提請常委會審議;人大專門委員會和常委會組成人員也要積極向委員長會議或者主任會議提出建議，或者依法提出議案，要求常委會對部分研究處理情況的報告進(jìn)行審議，由委員長會議或者主任會議決定是否將其列入常委會會議議程[9]。此外，建議在監(jiān)督法中明確規(guī)定審議結(jié)果的處理方式等內(nèi)容。例如在法律中規(guī)定，多數(shù)常委會組成人員對報告不滿意的，應(yīng)當(dāng)要求報告機(jī)關(guān)重新報告[10]。

三是要強(qiáng)化跟蹤檢查。首先，人大常委會或者受其委托的有關(guān)專門委員會、常委會工作機(jī)構(gòu)依法開展跟蹤檢查時，對于執(zhí)法檢查報告和常委會組成人員審議意見中所反映的重要問題一定要“咬定青山不放松”，督促整改機(jī)關(guān)拿出行之有效的政策舉措，確保問題切實(shí)得到解決。其次，人大常委會年度工作報告中要對“一府兩院”的整改落實(shí)情況充分加以反映，把執(zhí)法檢查同人大代表審議常委會和“一府兩院”的工作報告緊密結(jié)合起來，通過人民代表大會這一平臺督促“一府兩院”進(jìn)行整改。此外，對于敷衍塞責(zé)、不認(rèn)真進(jìn)行整改的法律法規(guī)實(shí)施機(jī)關(guān)，執(zhí)法檢查組要及時約談其負(fù)責(zé)人。人大常委會還可以綜合運(yùn)用聽取和審議“一府兩院”的專項工作報告、詢問和質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等監(jiān)督方式，形成合力推動法律法規(guī)實(shí)施，必要時可以依法作出決議、決定，形成具有法律效力的文件推動整改工作順利進(jìn)行[11]。江蘇省揚(yáng)州市人大常委會在“三官法”（法官法、檢察官法和人民警察法）執(zhí)法檢查后開展了專題詢問，對整改工作中的問題，面對面地詢問司法機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人，并對其整改工作情況進(jìn)行了滿意度票決[12]。對這些做法和經(jīng)驗要及時加以總結(jié)，在健全完善執(zhí)法檢查相關(guān)法律制度時予以認(rèn)真研究、合理吸納。

（八）拓寬渠道，為人大代表參與執(zhí)法檢查提供保障

我國260多萬各級人大代表工作生活在人民群眾中，他們了解法律法規(guī)實(shí)施的具體情況和人民群眾的意愿訴求，是人大開展監(jiān)督工作的有力支持。各級人大常委會要更加注重發(fā)揮人大代表的特點(diǎn)、優(yōu)勢和作用，主動邀請人大代表參加執(zhí)法檢查有關(guān)活動并認(rèn)真聽取意見建議;按照監(jiān)督法第二十七條的要求及時向本級人大代表通報執(zhí)法檢查報告、常委會組成人員的審議意見以及“一府兩院”對其研究處理情況的報告。要把執(zhí)法檢查同人大常委會、專門委員會組成人員聯(lián)系人大代表的制度緊密結(jié)合起來，參加執(zhí)法檢查的常委會和有關(guān)專門委員會組成人員要充分聽取并及時反映所聯(lián)系代表的意見建議，并視情況委托代表采取適當(dāng)方式了解情況、收集意見?；诖碜h案、建議開展的執(zhí)法檢查，應(yīng)邀請議案領(lǐng)銜代表和主要代表參加執(zhí)法檢查組，將執(zhí)法檢查同代表議案、建議的辦理工作緊密結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)雙推動、雙促進(jìn)。人大代表也要積極參與到執(zhí)法檢查工作中，主動向檢查組反映法律法規(guī)實(shí)施的真實(shí)情況和人民群眾的意愿訴求，履行好代表法所規(guī)定的“在自己參加的生產(chǎn)、工作和社會活動中，協(xié)助憲法和法律的實(shí)施”的義務(wù)[13]。

（九）公開透明，接受人民群眾監(jiān)督

習(xí)近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話中指出，“人民代表大會制度之所以具有強(qiáng)大生命力和顯著優(yōu)越性，關(guān)鍵在于它深深植根于人民之中”。人大及其常委會開展的各項工作都要緊緊依靠人民群眾，決不能脫離人民群眾。執(zhí)法檢查作為人大常委會開展的一項重要監(jiān)督工作，必須拉近同人民群眾的距離，采取多種方式讓人民群眾參與其中，充分反映人民群眾的意愿訴求;同時要堅持公開透明的原則，把執(zhí)法檢查有關(guān)活動、“一府兩院”實(shí)施法律法規(guī)以及整改落實(shí)的情況置于人民群眾的監(jiān)督之下。此外，人大常委會要通過媒體廣泛宣傳執(zhí)法檢查的目的、進(jìn)展情況和取得的實(shí)際效果，對法律法規(guī)實(shí)施中的重點(diǎn)難點(diǎn)問題及整治情況集中進(jìn)行報道，為執(zhí)法檢查的順利進(jìn)行和整改工作的深入推進(jìn)營造良好的輿論聲勢和社會氛圍。

綜上，執(zhí)法檢查是推動法律法規(guī)實(shí)施的有效途徑，是對“一府兩院”嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法的有力督促。各級人大常委會要用好這一“利器”，進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)執(zhí)法檢查工作，在中國特色社會主義法治道路上披荊斬棘，排除法律法規(guī)實(shí)施中的各種干擾阻礙，推動法治中國建設(shè)取得新進(jìn)展、邁上新臺階。

注釋：

[1]張居正：《請稽查章奏隨事考成以修實(shí)政疏》。轉(zhuǎn)引自《習(xí)近平總書記2014年1月在中央政法工作會議上的講話》。參見《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》（上），中央文獻(xiàn)出版社2014年版，第717頁。

[2]李飛：《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法釋義》，法律出版社2008年版，第93頁。

[3]截至2014年9月，我國已制定現(xiàn)行有效法律共242件、行政法規(guī)737件、地方性法規(guī)8500多件、自治條例和單行條例800多件。參見喬曉陽：《社會主義法治建設(shè)取得的歷史性成就》，載《人民日報》2014年11月19日第7版。

[4]監(jiān)督法第二十二條規(guī)定，“各級人民代表大會常務(wù)委員會參照本法第九條規(guī)定的途徑，每年選擇若干關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關(guān)注的重大問題，有計劃地對有關(guān)法律、法規(guī)實(shí)施情況組織執(zhí)法檢查”第九條規(guī)定，“常務(wù)委員會聽取和審議本級人民政府、人民法院和人民檢察院的專項工作報告的議題，根據(jù)下列途徑反映的問題確定：（一）本級人民代表大會常務(wù)委員會在執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的突出問題;（二）本級人民代表大會代表對人民政府、人民法院和人民檢察院工作提出的建議、批評和意見集中反映的問題;（三）本級人民代表大會常務(wù)委員會組成人員提出的比較集中的問題;（四）本級人民代表大會專門委員會、常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)在調(diào)查研究中發(fā)現(xiàn)的突出問題;（五）人民來信來訪集中反映的問題;（六）社會普遍關(guān)注的其他問題”。

[5]立法法第六十二條規(guī)定，“法律規(guī)定明確要求有關(guān)國家機(jī)關(guān)對專門事項作出配套的具體規(guī)定的，有關(guān)國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自法律施行之日起一年內(nèi)作出規(guī)定，法律對配套的具體規(guī)定制定期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定。有關(guān)國家機(jī)關(guān)未能在期限內(nèi)作出配套的具體規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)向全國人民代表大會常務(wù)委員會說明情況”。

[6]張德江：《嚴(yán)格開展執(zhí)法檢查，確保職業(yè)教育法正確有效實(shí)施》，載《人民日報》2015年4月16日第1版。

[7]監(jiān)督法第二十七條一款規(guī)定，“常務(wù)委員會組成人員對執(zhí)法檢查報告的審議意見連同執(zhí)法檢查報告，一并交由本級人民政府、人民法院或者人民檢察院研究處理。人民政府、人民法院或者人民檢察院應(yīng)當(dāng)將研究處理情況由其辦事機(jī)構(gòu)送交本級人民代表大會有關(guān)專門委員會或者常務(wù)委員會有關(guān)工作機(jī)構(gòu)征求意見后，向常務(wù)委員會提出報告。必要時，由委員長會議或者主任會議決定提請常務(wù)委員會審議，或者由常務(wù)委員會組織跟蹤檢查;常務(wù)委員會也可以委托本級人民代表大會有關(guān)專門委員會或者常務(wù)委員會有關(guān)工作機(jī)構(gòu)組織跟蹤檢查”。

[8]例如，遼寧省瓦房店市人大常委會于2015年2月聽取和審議了市政府關(guān)于市人大常委會老年人權(quán)益保障法執(zhí)法檢查報告及審議意見的研究處理情況的報告。參見，瓦房店市人民政府網(wǎng)站http：//www.dlwfd.gov.cn。山西省晉中市人大常委會于2015年4月聽取和審議了市人民政府關(guān)于市人大常委會安全生產(chǎn)法執(zhí)法檢查查出問題整改情況的報告。參見《晉中日報》2015年4月11日第1版。

[9]根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，委員長會議、主任會議以及各專門委員會和一定數(shù)量的常委會組成人員，有權(quán)向常委會提出屬于其職權(quán)范圍內(nèi)的議案。參見，《全國人民代表大會常務(wù)委員會議事規(guī)則》第三章，《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第三章。

[10]《福建省實(shí)施〈各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法〉辦法》第四十四條規(guī)定，“省和設(shè)區(qū)的市人民代表大會常務(wù)委員會組成人員五人以上聯(lián)名，縣級人民代表大會常務(wù)委員會組成人員三人以上聯(lián)名，可以提出對研究處理情況報告不滿意并要求重新報告的議案，由主任會議決定是否提請常務(wù)委員會會議審議，或者由常務(wù)委員會組織跟蹤檢查。提請常務(wù)委員會會議審議的，經(jīng)表決，常務(wù)委員會組成人員過半數(shù)通過的，常務(wù)委員會應(yīng)當(dāng)責(zé)成報告機(jī)關(guān)重新報告。常務(wù)委員會也可以委托本級人民代表大會有關(guān)專門委員會或者常務(wù)委員會有關(guān)工作機(jī)構(gòu)組織跟蹤檢查”。

[11]河南、湖南、重慶等省、區(qū)出臺的有關(guān)地方性法規(guī)，規(guī)定了人大常委會在必要時可以通過詢問和質(zhì)詢、成立特定問題調(diào)查委員會或者作出相關(guān)決議、決定等舉措來督促“一府兩院”進(jìn)行整改。

[12]孫文盛等：《三級代表議公正促整改——揚(yáng)州市人大常委會“三官法”執(zhí)法檢查系列活動紀(jì)實(shí)》，載《中國人大》2011年第24期，第37頁。

[13]參見，《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》第四條。

（作者系全國人大教科文衛(wèi)委員會文化室副主任。文中觀點(diǎn)僅代表作者本人）