◎ 文/張國玉

縣域治理要注重四個(gè)結(jié)合

◎ 文/張國玉

“放”和“管”相結(jié)合

縣級政府究竟應(yīng)當(dāng)做什么事，這是縣域治理改革中首先遇到的問題。從理論上來說，就是要明確縣級政府在國家治理體系中的角色定位問題，這需要從兩個(gè)維度把握，一個(gè)維度是在縱向治理層級體系中合理劃分上下級政府間各自的權(quán)限問題，另一個(gè)維度是在橫向治理結(jié)構(gòu)體系中厘清政府、社會和市場各自的邊界問題。在縱橫兩個(gè)維度的交叉點(diǎn)就是縣級政府的治理空間和權(quán)力空間。當(dāng)前，需要結(jié)合簡政放權(quán)處理好“放”和“管”的關(guān)系，使“放”和“管”相結(jié)合。

1.“放”要一放到底

十八屆三中全會決定提出要進(jìn)一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革……直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會事項(xiàng)，一律下放地方和基層管理。因此，縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府是承接上級簡政放權(quán)的主要載體。特別是縣級政府承接上級下放的權(quán)力尤其是行政審批權(quán)之后，要積極穩(wěn)妥推進(jìn)簡政放權(quán)，把適合下放的行政審批權(quán)繼續(xù)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道甚至社區(qū)，真正把權(quán)力一放到底，這樣才能真正發(fā)揮基層政府貼近群眾的優(yōu)勢，積極回應(yīng)群眾關(guān)切，提升服務(wù)群眾的效果。

2.“管”要管住用好

權(quán)力與責(zé)任從來都是一致的，有權(quán)必有責(zé)。管住權(quán)力重在“三單一圖”制度，即權(quán)力清單制度、職責(zé)清單制度、負(fù)面清單制度和行政審批權(quán)力運(yùn)行流程圖。其中，權(quán)力清單強(qiáng)調(diào)“法無授權(quán)不可為”，劃定政府權(quán)力的邊界；職責(zé)清單強(qiáng)調(diào)“法定職責(zé)必須為”，規(guī)定政府必須承擔(dān)的責(zé)任；負(fù)面清單強(qiáng)調(diào)“法無禁止皆可為”，明確市場主體的權(quán)利；行政審批權(quán)力運(yùn)行流程圖強(qiáng)調(diào)把行政權(quán)力運(yùn)行的程序、期限、主體、責(zé)任等向社會公開?！叭龁我粓D”制度強(qiáng)調(diào)既要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，也要把權(quán)力曬在法治陽光下，真正管住權(quán)力、用好權(quán)力。

3.簡政放權(quán)重在有序推進(jìn)

筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些企業(yè)紛紛反映現(xiàn)在簡政放權(quán)放得太多，放得太快，反而一下子不習(xí)慣了。過去做事情雖然需要層層審批，在一定程度上降低了企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的效率，實(shí)際上是在幫助企業(yè)把關(guān)，既降低了管理風(fēng)險(xiǎn)，也節(jié)約了管理成本?，F(xiàn)在的情況是審批和事前監(jiān)管突然全部沒有了，企業(yè)也有些不知道如何是好了。這種情況的出現(xiàn)在很大程度上折射出簡政放權(quán)中的一個(gè)難題，放權(quán)相對來說比較容易操作，關(guān)鍵是把權(quán)力下放給市場和社會之后，如何提升企業(yè)的自治能力，如何提升社會組織的服務(wù)能力，切實(shí)跟上政府簡政放權(quán)的腳步。因此，簡政放權(quán)重在放管結(jié)合，有序推進(jìn)。既不能放得過快，一放了之，出現(xiàn)權(quán)力真空；也不能放得太慢，明放暗不放，虛放實(shí)不放。有序推進(jìn)簡政放權(quán)的關(guān)鍵是一切要從企業(yè)和社會的需求和能力出發(fā)，先小步后大步，做到簡政放權(quán)不停步，行政運(yùn)行流程優(yōu)化不停步。

“減”和“加”相結(jié)合

推進(jìn)縣域治理要做好工作中的加減法，把減和加有機(jī)結(jié)合起來。

1.減少權(quán)力，增加權(quán)利

國家治理現(xiàn)代化需要簡政放權(quán)，同樣，縣域治理現(xiàn)代化也需要簡政放權(quán)。簡政放權(quán)要求政府首先要做減法，減少行政審批的事項(xiàng)，縮小政府職能的范圍，縮小政府權(quán)力的邊界，歸根結(jié)底，就是要減少權(quán)力。在既定的治理空間內(nèi)，減少權(quán)力意味著有可能出現(xiàn)治理缺位，這就需要同時(shí)增加社會、市場和民眾的權(quán)利。在政府抽身而退的同時(shí)，要引導(dǎo)和激勵(lì)社會、市場和民眾各種治理主體順勢而為，在黨委領(lǐng)導(dǎo)下、政府主導(dǎo)下積極參與到縣域治理中去，有效運(yùn)用參與治理的權(quán)利，切實(shí)發(fā)揮參與治理的作用，推動社會、市場和基層進(jìn)行更多的自治，最終實(shí)現(xiàn)自治和共治的有機(jī)結(jié)合。

2.減少管理，增加責(zé)任

減少權(quán)力是減少行政審批的事項(xiàng)，減少政府的直接管理，并不意味著政府責(zé)任的減少，相反，在很大程度上意味著政府責(zé)任的增加。管理關(guān)注動機(jī)和投入，責(zé)任關(guān)注結(jié)果和滿意，從減少管理到增加責(zé)任意味著政府要真正承擔(dān)起全心全意為人民服務(wù)的責(zé)任，把全心全意為人民服務(wù)的良好動機(jī)切實(shí)轉(zhuǎn)到為人民群眾創(chuàng)造幸福生活上來。但這種幸福生活的獲得并不是通過政府直接管理、直接提供來獲得，而是對政府的角色和責(zé)任提出了更高的要求，重點(diǎn)是通過保障和改善民生方面做好保健工作，通過營造環(huán)境提供服務(wù)做好激勵(lì)工作，通過依法治理做好保障工作，從而切實(shí)讓群眾在縣域治理中發(fā)揮主體作用。

3.減少人治，增加法治

縣域社會的一個(gè)突出特點(diǎn)是人情社會，因此，這就導(dǎo)致縣域治理中的人治色彩仍然比較濃，長官意志問題較為突出，一些縣級領(lǐng)導(dǎo)在治理中依然習(xí)慣于以權(quán)代法，用權(quán)壓法。人治會增加縣域治理的不確定性和政策的不可預(yù)期性，從短期來說，不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會建設(shè)的穩(wěn)定性和持續(xù)性；從根本而言，縣級政府行為的前后不一致會破壞群眾對政府的信任，從而損害政府的公信力。因此，要減少人治，增加法治，讓縣域治理在法治軌道上運(yùn)行，重點(diǎn)全面推進(jìn)依法行政、依法治理，確立法治在縣域治理中的權(quán)威地位，發(fā)揮法治在縣域治理中的重要作用，讓法治切實(shí)在縣域治理中活起來、用起來。堅(jiān)持把法治建設(shè)成效作為衡量縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績的重要內(nèi)容，納入政績考核指標(biāo)體系。把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內(nèi)容，在相同條件下，優(yōu)先提拔使用法治素養(yǎng)好、依法辦事能力強(qiáng)的干部。對特權(quán)思想嚴(yán)重、法治觀念淡薄的干部要批評教育，不改正的要調(diào)離領(lǐng)導(dǎo)崗位。

“法”與“德”相結(jié)合

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，一切改革都要于法有據(jù)。同樣，縣域治理也要有法可循、有法可依，確保縣域治理在法治軌道上進(jìn)行。這個(gè)“法”既是指有形的法治，也是指無形的德治，關(guān)鍵是使“法”與“德”有機(jī)結(jié)合起來。

1.法治體系和德治體系相結(jié)合

國家治理既需要法治，也需要德治。法治首先需要法治體系，這是全面推進(jìn)依法治國的前提。從構(gòu)成上來說，法治體系既包括治國理政的法律體系，也包括管黨治黨的黨內(nèi)法規(guī)體系。從邏輯上來說，完整的法治體系主要包括完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系和有力的法治保障體系。對于縣域治理來說，關(guān)鍵是運(yùn)用法治體系全面推進(jìn)依法治縣。同樣，德治重在德治體系。簡單來說，中國特色社會主義德治體系的重點(diǎn)就是社會主義核心價(jià)值觀，即國家層面的“富強(qiáng)、民主、文明、和諧”、社會層面的“自由、平等、公正、法治”和個(gè)人層面的“愛國、敬業(yè)、誠信、友善”。這是國家治理層面的德治體系?？h域治理層面還有縣域?qū)用娴牡轮误w系，主要涵蓋民風(fēng)民俗、鄉(xiāng)規(guī)民約、日常習(xí)慣等。就二者的關(guān)系來說，法治體系是為主，德治體系是為輔，法治體系和德治體系二者相互補(bǔ)充，共同在縣域治理中發(fā)揮作用。

2.法治的規(guī)范作用和德治的教化作用相結(jié)合

法治和德治在縣域治理中共同發(fā)揮作用，但二者作用的方式和形式并不相同，各有側(cè)重，相互補(bǔ)充。就各自的作用方式來說，法治主要起到規(guī)范作用，側(cè)重對人的外在行為的約束；德治具有教化作用，側(cè)重對人的內(nèi)在心理的影響。就各自的作用形式來說，法治的規(guī)范作用帶有強(qiáng)制性，是一種“硬約束”，能夠讓人強(qiáng)制性地遵守和服從；德治的教化作用具有無形性，是一種“軟約束”，可以使人不令而從，發(fā)自內(nèi)心地認(rèn)同和踐行。因此，在縣域治理中，應(yīng)當(dāng)厘清法治方式和德治方式各自發(fā)揮作用的邊界。

3.法治要以德治為引領(lǐng)

說到底，法治只是一種治理方式。全面推進(jìn)依法治國旨在全面建成小康社會，因此，法治方式的運(yùn)用是為了實(shí)現(xiàn)對人民合法權(quán)益的保護(hù)，是為了在縣域全面建成小康社會，是為了人民群眾的幸福生活，是為了人民群眾的心底滿意，這才是依法治國的根本目的。法治只是治理的一個(gè)手段，不是治理的目的，關(guān)鍵是讓法治“善起來”，這意味著法治要有價(jià)值導(dǎo)向，法治要與德治真正結(jié)合起來，法治要以德治為引領(lǐng)。

執(zhí)行力和領(lǐng)導(dǎo)力相結(jié)合

縣域治理在國家治理體系中扮演著承上啟下的重要角色，一方面要執(zhí)行中央政策，另一方面要部署縣域工作。因此，縣域治理要處理好對上和對下的關(guān)系。對干部來說，對上要有執(zhí)行力，對下要有領(lǐng)導(dǎo)力。

1.對上要有執(zhí)行力

“一分部署，九分落實(shí)”?？h域治理能力的重點(diǎn)是提升執(zhí)行力。提升執(zhí)行力一要堅(jiān)決杜絕合意則執(zhí)行，不合意則不執(zhí)行，不能搞上有政策、下有對策，決不允許有令不行、有禁不止，決不允許在貫徹執(zhí)行中央決策部署上打折扣、做選擇、搞變通。二要把中央的政策和縣域的實(shí)際情況結(jié)合起來，一切從實(shí)際出發(fā)，實(shí)事求是，這就要求縣級領(lǐng)導(dǎo)要搞好調(diào)查研究工作，既要抓住普遍性，又要研究特殊性，全面、客觀、辯證地把握縣域發(fā)展所處的環(huán)境、自身的優(yōu)勢和不足。三要把中央政策的原則性和縣域治理的實(shí)際情況有機(jī)結(jié)合起來，善于抓住執(zhí)行的有利時(shí)機(jī)，找準(zhǔn)執(zhí)行的合適角度，把握好執(zhí)行的承受力度，掌握好執(zhí)行的總體進(jìn)度，從而使得中央政策能夠在縣域范圍內(nèi)落地生根、開花結(jié)果、枝繁葉茂。四是既要有決心和態(tài)度，也要有方法和步驟，關(guān)鍵是抓好落實(shí)的任務(wù)書、路線圖和時(shí)間表。

2.對下要有領(lǐng)導(dǎo)力

縣級領(lǐng)導(dǎo)既是帶頭執(zhí)行之人，更是帶領(lǐng)廣大干部群眾共同完成中央政策部署之人。因此，縣級領(lǐng)導(dǎo)對上提升執(zhí)行力需要以對下提升領(lǐng)導(dǎo)力為依據(jù)。領(lǐng)導(dǎo)力是有層次的，國家治理現(xiàn)代化既需要高層治國理政的領(lǐng)導(dǎo)力，還需要基層領(lǐng)導(dǎo)帶領(lǐng)干部群眾落實(shí)中央部署的領(lǐng)導(dǎo)力。作為與群眾直接打交道的縣域干部，無論是貫徹落實(shí)中央政策部署，還是帶領(lǐng)群眾發(fā)展經(jīng)濟(jì)，推動社會治理，提供公共服務(wù)，都需要超強(qiáng)的治理能力和領(lǐng)導(dǎo)力。說到底，推動縣域治理現(xiàn)代化的根本目的是在縣域范圍內(nèi)全面建成小康社會，讓廣大群眾分享縣域現(xiàn)代化的成果，這是縣域發(fā)展的根本方向，也是黨的根本宗旨。偏離了這個(gè)根本方向、這一根本信念，基層的領(lǐng)導(dǎo)力就沒有了方向，就如同無源之水、無本之木，就無法贏得縣域干部群眾的認(rèn)同和追隨。

3.作風(fēng)建設(shè)是突破口

提升基層領(lǐng)導(dǎo)干部的執(zhí)行力和領(lǐng)導(dǎo)力要把干部隊(duì)伍的作風(fēng)建設(shè)作為突破口和切入點(diǎn)。一方面，縣級主要領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是一把手要明確作風(fēng)建設(shè)的責(zé)任主體，加強(qiáng)政治生態(tài)建設(shè)，以營造一個(gè)堅(jiān)守正道、弘揚(yáng)正氣的良好從政環(huán)境為抓手，著力解決基層領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍中存在的“四風(fēng)”問題，著力增強(qiáng)基層領(lǐng)導(dǎo)干部自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的能力，為推進(jìn)縣域治理現(xiàn)代化提供充足的組織保障。另一方面，作風(fēng)建設(shè)要求主要領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭踐行“三嚴(yán)三實(shí)”，做到嚴(yán)以修身、嚴(yán)以用權(quán)、嚴(yán)以律己，謀事要實(shí)、創(chuàng)業(yè)要實(shí)、做人要實(shí)，以身作則、做好表率，以上帶下、帶出成效。

（作者單位：國家行政學(xué)院政治學(xué)教研部）

■ 編輯：張涵

*本文系中國行政體制改革研究會2014年度行政改革研究基金委托研究項(xiàng)目《中國特色縣域治理研究》階段性成果