官愛珍+王力+郭曉紅+何碩

近年來，新余市扶貧和移民辦根據(jù)實際，結(jié)合移民項目特點大膽創(chuàng)新，積極嘗試在移民項目管理中引入第三方管理機制，充分利用第三方中介機構(gòu)的專業(yè)技術(shù)和管理手段，加強對水庫移民項目的建設(shè)和管理，有效提升了項目管理效益。

一、引入第三方管理機制前移民項目管理現(xiàn)狀與問題

新余市有大中型水庫7座，農(nóng)村移民90908人。每年水庫移民項目資金多達5000余萬元，移民扶持項目近500個。因此，移民項目管理任務(wù)十分復(fù)雜艱巨，實際管理中存在著一些無法回避的困難和問題。一是人員力量不足，管理難以到位。新余市水庫移民項目遍布全市“一縣三區(qū)”38個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、場、辦事處），320個行政村和1223個村小組。要管理好所有的移民項目，需要大量的人員和時間。然而，我們面臨一個最大的問題就是編制少，人員不足，縣（區(qū)）尤為突出。有的單位分管移民工作的就一兩人，但同時還兼顧著民政等其他工作，要所有工作都齊頭并進，心有余而力不足。加之，移民項目一個突出特點就是項目規(guī)模小、覆蓋地域?qū)?、點多、面廣、分散。有的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（組）地理位置十分偏僻，查看一個項目要花上一天甚至更多時間。每個縣（區(qū)）都有數(shù)十個，甚至好幾百個項目，對每個項目立項、建設(shè)、驗收等各個環(huán)節(jié)都要監(jiān)管到位，基層工作任務(wù)十分艱巨。這樣項目管理中就難免出現(xiàn)走馬觀花、流于形式等問題，管理效果也會打折扣。二是專業(yè)人才缺乏，技術(shù)管理手段滯后。新余市每年移民扶持項目涵蓋農(nóng)田水利、基礎(chǔ)設(shè)施、社會事業(yè)、生態(tài)及環(huán)境、生產(chǎn)開發(fā)等六大類24個小項。要管好這些項目，離不開必要的技術(shù)手段，需要儲備一批水利、交通、房建、市政、農(nóng)業(yè)等各行各業(yè)的技術(shù)人才。目前，各級移民部門懂技術(shù)會管理的專業(yè)人才還比較缺乏，這是制約當(dāng)前移民項目管理水平的主要瓶頸。全市移民干部職工業(yè)務(wù)都較精通，但懂項目技術(shù)的不多，項目管理基本還停留在工作業(yè)務(wù)指導(dǎo)層面，主要管理手段就是提要求、催進度、查資料和形象驗收，對項目深層次的質(zhì)量、效益等管控不夠深入，管理中不懂不會的問題還比較普遍，難以真正達到管理的目的和效果。

二、第三方管理機制在移民項目管理中的實施與運用

所謂第三方管理機制，就是指由政府購買服務(wù)，聘請獨立于移民管理機構(gòu)和項目建設(shè)單位，具有權(quán)威性、專業(yè)性的中間機構(gòu)或組織，由他們依據(jù)行業(yè)標準來對項目進行技術(shù)服務(wù)管理，并做出一般性項目評價報告的一種制度，好處在于其是作為獨立于管理機構(gòu)和建設(shè)單位的“第三方”，有利于客觀公正地對項目進行監(jiān)管評估。

（一）第三方中介機構(gòu)的選定。我們根據(jù)移民項目管理特點，從政府投融資項目工程預(yù)決算審核機構(gòu)的采購庫中選定第三方中介機構(gòu)。所選第三方中介機構(gòu)必須具有能夠獨立承擔(dān)扶貧和移民項目管理的相關(guān)資質(zhì)和能力，是經(jīng)國家有關(guān)部門審核年檢的實體機構(gòu)，并已列入政府投融資項目工程預(yù)決算審核機構(gòu)采購庫的單位。我們在綜合考察各單位的資質(zhì)、能力、信譽、業(yè)績的基礎(chǔ)上從優(yōu)選擇。中介機構(gòu)選定后，以縣（區(qū)）為單元，以某一類或幾類項目為服務(wù)對象，由各縣（區(qū)）扶貧和移民管理機構(gòu)與之簽訂《項目技術(shù)服務(wù)協(xié)議書》，明確雙方各自的責(zé)任和義務(wù)。

（二）第三方中介機構(gòu)的技術(shù)服務(wù)。第三方中介機構(gòu)技術(shù)服務(wù)項目，包括財政專項扶貧資金項目、大中型水庫移民后期扶持項目和小型水庫移民解困項目。技術(shù)服務(wù)內(nèi)容主要是，按照項目規(guī)模要求，編制項目建議書、可研報告、初步設(shè)計等，對項目建設(shè)過程實施管控，并參與項目竣工驗收。技術(shù)服務(wù)步驟分為：一是根據(jù)縣（區(qū)）扶貧和移民管理機構(gòu)提供的年度項目計劃，對每一個項目村（組）的基本情況進行調(diào)查統(tǒng)計，并按照有關(guān)規(guī)定，編寫項目建議書、可研報告、初步設(shè)計書，完成項目的估、概（預(yù)）算。二是跟蹤了解掌握項目建設(shè)的形象進度、質(zhì)量安全和隱蔽工程的建設(shè)狀況。三是根據(jù)施工單位的完工驗收申請，在有關(guān)部門的協(xié)同下，對項目建設(shè)數(shù)量質(zhì)量現(xiàn)場檢測和記錄，并編制工程決算書。四是向建設(shè)單位提交有關(guān)資料，配合縣（區(qū)）扶貧和移民機構(gòu)完成對項目的竣工驗收。

（三）第三方中介機構(gòu)的技術(shù)服務(wù)費用。我們根據(jù)移民項目的特點，依據(jù)國家和省有關(guān)規(guī)定，并參照水利、交通、農(nóng)業(yè)等部門的計費方法，按照項目資金1.2%的標準計提中介技術(shù)服務(wù)費用，并從項目資金中提取，由項目承建方在項目竣工驗收后支付給第三方中介機構(gòu)。

三、第三方管理機制在移民項目管理中的作用和意義

（一）第三方管理機制是移民項目管理中一種有效的管理手段和方法。在過去單一的項目管理模式下，移民管理機構(gòu)自身存在人員緊缺、技術(shù)力量薄弱、技術(shù)管理手段滯后等難以克服的困難;加之，各地移民機構(gòu)管理隊伍水平參差不齊，管理效果也呈現(xiàn)出很大的差異性，項目管理難以達到預(yù)期效果。引入第三方中介機構(gòu)，不僅可以充分發(fā)揮他們的技術(shù)優(yōu)勢和管理經(jīng)驗，為移民管理機構(gòu)和項目承建方提供技術(shù)服務(wù)和管理意見，彌補移民機構(gòu)的管理短板，降低項目成本，提高項目質(zhì)量效益;而且可以使內(nèi)外兩種管理資源相互結(jié)合，兩支隊伍優(yōu)勢互補，達到效益最大化的目的。

（二）反饋信息，提供決策依據(jù)的作用。第三方中介機構(gòu)是移民項目管理中的一雙眼睛，其首要的作用就是及時反饋信息，為決策提供依據(jù)。項目建設(shè)前，第三方中介機構(gòu)對項目情況進行實地勘察論證，編寫項目建議書、可研報告、初步設(shè)計書，完成項目的估、概（預(yù)）算，是項目投資決策的主要依據(jù);項目動態(tài)管理全過程中，第三方中介機構(gòu)能及時跟蹤了解掌握項目在進度、質(zhì)量、安全、工藝和隱蔽工程等方面出現(xiàn)的問題，并提出改進措施及補救方法，既為項目管理機構(gòu)調(diào)整計劃、進度等相關(guān)決策提供了客觀依據(jù)，也對未來項目建設(shè)的決策起著重要的參照作用;項目完工后，第三方中介機構(gòu)參與項目驗收，并對項目進行一般性監(jiān)評，通過經(jīng)驗教訓(xùn)的反饋，積累基礎(chǔ)資料，提供科學(xué)依據(jù)，以便調(diào)整和完善投資政策和發(fā)展規(guī)劃，提高決策水平，防止具有共性或重復(fù)性的問題再出現(xiàn)。

（三）規(guī)范管理，強化監(jiān)督的作用。第三方中介機構(gòu)有懂技術(shù)會管理的專業(yè)技術(shù)人才、穩(wěn)定的專業(yè)團隊、豐富的管理經(jīng)驗和良好的協(xié)作意識，在移民項目規(guī)范管理，強化監(jiān)督中發(fā)揮著不可替代的作用。一是項目管理責(zé)任主體更加明確。移民管理機構(gòu)履行行政職責(zé)，主要搞好政策管控和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，第三方中介機構(gòu)負責(zé)技術(shù)服務(wù)，兩者相互結(jié)合，互為補充。二是項目管理工作更加高效。第三方中介機構(gòu)具有專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢，精通工程技術(shù)，熟悉工序工藝標準要求，可以很好地彌補扶貧和移民管理部門在這方面的不足，能夠有效防止項目建設(shè)中的質(zhì)量和安全問題，提高工作效率。三是項目監(jiān)管更加規(guī)范。一方面，第三方中介機構(gòu)結(jié)合項目規(guī)劃加強對項目預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督管理，確保每一分錢都用于項目建設(shè)之中。另一方面，項目竣工后負責(zé)對項目進行決算，編制項目決算書，移民管理部門依據(jù)其提供的決算報告對項目建設(shè)方進行資金支付。這樣項目管理程序規(guī)范了，既有效地保護了項目資金的使用安全，又保護了干部的政治安全。

四、第三方管理機制在移民項目管理中的問題和不足

（一）第三方管理機制缺乏必要的政策支持。 第三方中介機構(gòu)參與項目管理作為一種全新的移民項目管理模式，是我們的一次探索和創(chuàng)新，在省內(nèi)尚屬新鮮事物。省辦雖然對此給予了充分肯定和高度評價，但到目前為止仍沒有具體的文件政策和指示精神，對于如何運用和具體實施這一制度缺乏可操作性的政策依據(jù)，地方各級在實際運用中還存在瞻前顧后，放不開手腳，不敢大膽作為的現(xiàn)象，制約了這一管理模式的進一步發(fā)展完善。

（二）第三方管理機制有待于進一步健全完善。目前，我們所嘗試的第三方管理機制還處于探索階段，制度本身還不夠健全完善，還沒有形成完全成熟的經(jīng)驗?zāi)Ｊ健Ｒ皇侨狈Ρ匾呢?zé)任約束機制。在現(xiàn)有的模式下，對第三方中介機構(gòu)存在重使用輕管理的傾向，對技術(shù)服務(wù)強調(diào)較多，而對其責(zé)任和義務(wù)要求不夠，缺乏必要的約束管理手段。二是缺乏必要的考核激勵機制。目前，我們對第三方中介機構(gòu)還沒有形成一套完善的績效考核制度，績效的優(yōu)劣差別體現(xiàn)不夠明顯;加之，在計提第三方費用時也只考慮了技術(shù)服務(wù)費用，第三方服務(wù)中設(shè)備、交通工具、期間膳食全部自理，并全責(zé)承擔(dān)自身的安全。因此，第三方技術(shù)服務(wù)的參與積極性不夠高。

（三）第三方技術(shù)服務(wù)費用有待進一步明確。一是技術(shù)服務(wù)取費標準有待于進一步探索。目前，我們所采用的取費比率是在參照其他部門基礎(chǔ)上，并結(jié)合移民項目實際情況確定的。在實際工作中略顯偏低，不盡合理，還需實踐和探索;二是技術(shù)服務(wù)經(jīng)費來源有待于上級明確。由于上級沒有項目的間接費用概預(yù)算，因此我們只有從項目資金中進行計提，這樣勢必減少項目資金，影響項目規(guī)劃。三是技術(shù)服務(wù)費用的支付有待于規(guī)范。雖然技術(shù)服務(wù)費用是從項目資金中計提，但由于缺乏政策支持，縣（區(qū)）不能負責(zé)支付，只能采取由承建單位直接支付第三方。這樣就可能存在承建方支付技術(shù)服務(wù)費用不及時或者不一次性支付，第三方將面臨著向大量分散的承建方追債的難題。同時，由于服務(wù)費是通過承建方支付，第三方技術(shù)服務(wù)的質(zhì)量保證金無法收取，而且也增加了縣（區(qū)）財務(wù)人員的工作量。

五、第三方管理機制在移民項目管理中的發(fā)展與完善

（一）發(fā)展完善第三方管理機制，需要頂層設(shè)計。第三方中介機構(gòu)參與移民項目管理需要省辦從政策和制度層面上給予支持。第三方的技術(shù)服務(wù)需要有規(guī)范性和可操作性的指導(dǎo)意見，對第三方的使用管理和績效考核要有制度規(guī)范，第三方的技術(shù)服務(wù)費用計提標準、資金劃撥、經(jīng)費使用管理等都應(yīng)有據(jù)可依。因此，我們迫切期待省辦能夠因勢利導(dǎo)，及時組織調(diào)研，出臺相關(guān)文件政策和制定具體實施辦法或細則，為我們提供政策支持，推動這一新事物向前發(fā)展，促進第三方機制不斷健全和完善。

（二）發(fā)展完善第三方管理機制，需要經(jīng)費保障。鑒于技術(shù)服務(wù)費用中存在的問題，我們建議省辦組織專家進行合理性論證，測算出一個科學(xué)合理的取費標準，既不影響項目規(guī)劃發(fā)展，又能提高第三方中介機構(gòu)參與項目管理的積極性，保證技術(shù)服務(wù)高效運轉(zhuǎn)。同時，我們建議省辦在進行項目規(guī)劃時，能把技術(shù)服務(wù)費用納入概預(yù)算，并將項目技術(shù)服務(wù)費用從項目資金中單列出來，以項目間接費用形式直接劃撥各縣（區(qū)），由各縣（區(qū)）移民管理機構(gòu)統(tǒng)一支付第三方中介機構(gòu)。這樣不僅可以減少支付手續(xù)，提高辦事效率;而且可以質(zhì)押第三方的質(zhì)保金，以確保技術(shù)服務(wù)的質(zhì)量和效率。

（三）發(fā)展完善第三方管理機制，需要制度跟進。一要進一步完善第三方的技術(shù)服務(wù)機制。下一步要把引進項目監(jiān)理作為完善第三方管理機制的重要內(nèi)容，不斷拓展技術(shù)服務(wù)內(nèi)容，把項目建設(shè)的全過程納入服務(wù)之中，尤其是要加強對隱蔽項目的過程指導(dǎo)和監(jiān)控;同時，也要加強對項目資金的監(jiān)督管理，確保項目預(yù)算執(zhí)行的嚴肅性和項目資金的安全性。二要不斷健全完善責(zé)任約束機制。在充分發(fā)揮第三方中介機構(gòu)技術(shù)服務(wù)的同時，要注重加強對其的約束管理，尤其是要加強責(zé)任約束，探索和建立技術(shù)服務(wù)責(zé)任保證金制度，從技術(shù)服務(wù)費用中計提一定比例費用作為技術(shù)服務(wù)保證金，以強化第三方的責(zé)任和義務(wù)。三要不斷健全完善考核激勵機制。要不斷實踐和探索對第三方的績效考核，制定科學(xué)合理的考核辦法;要建立嚴格的獎懲制度，做到獎罰分明;要充分運用考核成果，實行優(yōu)勝劣汰，充分激勵第三方中介機構(gòu)參與移民項目管理的積極性。

[作者簡介]

官愛珍、王力、郭曉紅、何碩，江西省新余市扶貧和移民辦。

責(zé)任編輯：上官濤