朱云芳

2014年4月14日，澳大利亞反傾銷委員會(huì)（Anti-Dumping Commission）發(fā)布公告，對(duì)來自中國(guó)的鋁型材進(jìn)行反規(guī)避調(diào)查，這是澳大利亞建立反規(guī)避調(diào)查法律制度后的首起反規(guī)避調(diào)查案件。在調(diào)查的過程中，反傾銷委員會(huì)圍繞是否存在逃避關(guān)稅預(yù)期效果的規(guī)避行為展開了一系列的調(diào)查與論證，相關(guān)的利害關(guān)系方也進(jìn)行了激烈的爭(zhēng)辯。申請(qǐng)人準(zhǔn)備充足、據(jù)理力爭(zhēng)，而進(jìn)口商、出口商應(yīng)對(duì)不足，最終規(guī)避產(chǎn)品被征收高達(dá)57.6%的聯(lián)合臨時(shí)關(guān)稅。

一、鋁型材反規(guī)避調(diào)查案件始末

2009年5月11日，澳大利亞鋁型材制造商卡普拉有限公司（Capral Limited下稱卡普拉）代表澳大利亞產(chǎn)業(yè)針對(duì)來自中國(guó)的鋁型材向澳大利亞海關(guān)與邊境保護(hù)署提起了反傾銷、反補(bǔ)貼調(diào)查申請(qǐng)。2009年6月24日，海關(guān)與邊境保護(hù)署發(fā)布第2009/20號(hào)反傾銷公告對(duì)來自中國(guó)的鋁型材進(jìn)行反傾銷、反補(bǔ)貼立案調(diào)查。2009年11月3日，海關(guān)與邊境保護(hù)署發(fā)布第2009/38號(hào)反傾銷公告作出肯定性初裁，對(duì)涉案產(chǎn)品征收16%的臨時(shí)反傾銷稅。2010年10月28日，海關(guān)與邊境保護(hù)署發(fā)布第2010/40號(hào)反傾銷公告作出終裁：除臺(tái)澳鋁業(yè)（臺(tái)山）有限公司外，中國(guó)出口商鋁型材的傾銷幅度為2.7%——25.7%、補(bǔ)貼幅度為3.8%——18.4%，其中榮陽鋁業(yè)（中國(guó)）有限公司（下稱榮陽鋁業(yè)）的傾銷幅度為10.1%，補(bǔ)貼幅度為6.1%。此后，相關(guān)的利害關(guān)系方提出了反傾銷措施復(fù)審申請(qǐng)，2011年8月26日，海關(guān)與邊境保護(hù)署發(fā)布第2011/31號(hào)反傾銷公告作出復(fù)審終裁，其中，榮陽鋁業(yè)的反傾銷反補(bǔ)貼的聯(lián)合稅率為：精加工類13.1%、純氧化加工類13.6%、粉末噴涂類6.1%。此后，榮陽鋁業(yè)針對(duì)該裁決向澳大利亞聯(lián)邦法院提請(qǐng)司法審查，2013年10月11日，澳大利亞反傾銷委員會(huì)發(fā)布第2013/80號(hào)反傾銷公告，根據(jù)聯(lián)邦法院的判決修改了相關(guān)的稅率，其中榮陽鋁業(yè)修改后的稅率為：反傾銷稅10.1%、反補(bǔ)貼稅為6.1%，聯(lián)合臨時(shí)關(guān)稅有效稅率為10.1%，鑒于企業(yè)在2011年8月27日——2013年10月10日之間已經(jīng)支付了相應(yīng)的臨時(shí)反傾銷稅、反補(bǔ)貼稅，因此，企業(yè)有權(quán)要求返還超過部分或者被要求支付增加的部分。

2014年3月19日，卡普拉針對(duì)來自中國(guó)的鋁型材向反傾銷委員會(huì)提出反規(guī)避調(diào)查申請(qǐng)。2014年4月14日，反傾銷委員會(huì)發(fā)布了第2014/31號(hào)反傾銷公告，對(duì)來自中國(guó)的鋁型材進(jìn)行反規(guī)避調(diào)查。2015年2月19日，反傾銷委員會(huì)發(fā)布第2015/17號(hào)反傾銷公告，對(duì)來自中國(guó)的鋁型材作出反規(guī)避終裁：榮陽鋁業(yè)在2013年1月1日——2013年10月27日期間對(duì)澳大利亞出口的鋁型材存在規(guī)避行為，傾銷幅度57.6%，補(bǔ)貼幅度為8.7%，聯(lián)合臨時(shí)關(guān)稅有效稅率為57.6%。

二、鋁型材反規(guī)避調(diào)查程序

（一）啟動(dòng)調(diào)查

反規(guī)避調(diào)查程序啟動(dòng)有兩種情形：一是澳大利亞產(chǎn)業(yè)申請(qǐng)；二是部長(zhǎng)要求。根據(jù)《1901海關(guān)法》第269ZDBC條的規(guī)定，一個(gè)代表生產(chǎn)同類產(chǎn)品的澳大利亞產(chǎn)業(yè)或者一部分澳大利亞產(chǎn)業(yè)的人認(rèn)為發(fā)生了規(guī)避行為則可以提出反規(guī)避調(diào)查申請(qǐng)；或者部長(zhǎng)認(rèn)為發(fā)生了規(guī)避行為，則可以要求反傾銷委員會(huì)進(jìn)行反規(guī)避調(diào)查。根據(jù)《1901海關(guān)法》第269ZDBE條的規(guī)定，對(duì)于產(chǎn)業(yè)申請(qǐng)，反傾銷委員會(huì)須在20日內(nèi)審查后駁回或者發(fā)布反規(guī)避調(diào)查公告；對(duì)于部長(zhǎng)要求，反傾銷委員會(huì)必須發(fā)布反規(guī)避調(diào)查公告。

在本案中，卡普拉作為澳大利亞產(chǎn)業(yè)代表于2014年3月19日向反傾銷委員會(huì)提出反規(guī)避調(diào)查申請(qǐng)，以存在規(guī)避行為（逃避關(guān)稅預(yù)期效果）為由主張變更原始公告，該申請(qǐng)涉及的出口商為榮陽鋁業(yè)，涉及的進(jìn)口商為大洋鋁業(yè)有限公司、P&O鋁業(yè)（布里斯班）有限公司、P&O鋁業(yè)（墨爾本）有限公司、P&O鋁業(yè)（珀斯）有限公司以及P&O鋁業(yè)（悉尼）有限公司。2014年4月14日，反傾銷委員會(huì)發(fā)布反規(guī)避調(diào)查公告，公告指出調(diào)查的內(nèi)容為：上述五個(gè)特定進(jìn)口商是否參與了規(guī)避行為？2013年1月1日——12月31日期間榮陽鋁業(yè)出口到澳大利亞的鋁型材是否發(fā)生了規(guī)避行為？

（二）實(shí)施調(diào)查

由于鋁型材反規(guī)避調(diào)查案是反傾銷委員會(huì)受理的第一個(gè)反規(guī)避調(diào)查案件，基于相關(guān)政策及法律爭(zhēng)議的復(fù)雜性，反傾銷委員在調(diào)查過程中發(fā)布了2014/61、2014/83、2014/111、2014/135號(hào)反傾銷公告，根據(jù)《1901海關(guān)法》第269ZHI條第（1）款第（ec）項(xiàng)的規(guī)定，將反傾銷專員提交報(bào)告的期限從2014年7月23日延長(zhǎng)，直到2014年12月23日，反傾銷委員會(huì)才提交了《第241號(hào)最終報(bào)告》（下稱《最終報(bào)告》）。在調(diào)查的過程中，為了獲得相應(yīng)的信息，反傾銷委員會(huì)于2014年4月22日發(fā)布了《進(jìn)口商調(diào)查表》，并于2014年6月走訪了大洋鋁業(yè)、P&O（悉尼）、P&O（珀斯）并發(fā)布了相應(yīng)的《核查報(bào)告》。

此外，雖然法律沒有要求發(fā)布基本事實(shí)聲明，但是反傾銷委員會(huì)行使了自由裁量權(quán)于2014年9月18日公開發(fā)布《第2014/02號(hào)問題研究：反規(guī)避調(diào)查——中國(guó)出口的鋁型材》（下稱《問題研究》），該文件闡述了此次反規(guī)避調(diào)查的背景以及調(diào)查期、法律規(guī)定、調(diào)查范圍、此次反規(guī)避調(diào)查中逃避關(guān)稅預(yù)期效果的具體分析、此次反規(guī)避調(diào)查中低于成本銷售的具體分析、修正傾銷幅度的方法以及修正后反傾銷措施的履行等內(nèi)容，并希望利害關(guān)系方在2014年10月3日前提交意見。

（三）部長(zhǎng)決定及復(fù)審

根據(jù)《1901海關(guān)法》第269 ZDBH條，部長(zhǎng)收到報(bào)告后必須對(duì)報(bào)告和其他有關(guān)材料進(jìn)行審查，并于30天內(nèi)發(fā)布原始公告保持不變或者對(duì)原始公告進(jìn)行變更的公告。在本案中，澳大利亞聯(lián)邦政府于2015年1月21日發(fā)布了政府公報(bào)，公布了工業(yè)與科學(xué)部長(zhǎng)的決定：接受反傾銷委員會(huì)的建議以及理由，包括事實(shí)的認(rèn)定以及法律的適用，對(duì)原始公告作出變更。

根據(jù)《1901海關(guān)法》第269ZZA條第（1）款第（ca）項(xiàng)、第269ZZC條、第269ZZD條第（ba）款規(guī)定，對(duì)于部長(zhǎng)保持或者變更原始公告的決定，相關(guān)的利害關(guān)系人可以在該決定發(fā)布后30天內(nèi)向反傾銷復(fù)審組申請(qǐng)復(fù)審，在本案中，并沒有利害關(guān)系人提出復(fù)審。2015年2月19日，澳大利亞反傾銷委員會(huì)發(fā)布了第2015/17號(hào)反傾銷公告《關(guān)于逃避關(guān)稅預(yù)期效果的反規(guī)避調(diào)查終裁》。

三、鋁型材反規(guī)避調(diào)查案件基本問題剖析

（一）調(diào)查期是否合理？

反規(guī)避調(diào)查公告中確定的調(diào)查期為2013年1月1日——12月31日。大洋鋁業(yè)、P&O（珀斯）、P&O（悉尼）提交了調(diào)查期不合理的意見：首先，2013年的前10個(gè)月征收的臨時(shí)關(guān)稅被聯(lián)邦法院認(rèn)為是非法的，因此主張?jiān)u估價(jià)格是否上升至包含應(yīng)支付關(guān)稅價(jià)格一致水平的合理期間，應(yīng)為從聯(lián)邦法院修正臨時(shí)關(guān)稅起的12個(gè)月；其次，榮陽鋁業(yè)申請(qǐng)了反傾銷復(fù)審，反傾銷委員會(huì)于2014年6月12日發(fā)布了復(fù)審公告，只有等復(fù)審調(diào)查結(jié)論出來后，反傾銷委員會(huì)才能更好地理解真正的關(guān)稅預(yù)期效果以及判斷是否存在逃避關(guān)稅預(yù)期效果。此外，根據(jù)《1901海關(guān)法》第269V條的規(guī)定，進(jìn)口商可以于2013年10月28日——2014年4月27日提出臨時(shí)關(guān)稅核算，而反規(guī)避公告中的調(diào)查期與這個(gè)期限有一部分重疊，重疊的期間涉及到超額支付臨時(shí)關(guān)稅的返還，因此，反傾銷委員會(huì)無法依據(jù)調(diào)查公告中的調(diào)查期履行法定的義務(wù)。此后，反傾銷委員會(huì)才在《問題研究》中將調(diào)查期變更為2013年1月1日——2013年10月27日。

（二）是否低于成本銷售？

卡普拉在申請(qǐng)中通過估算規(guī)避產(chǎn)品的出口價(jià)格、應(yīng)支付關(guān)稅、出口后費(fèi)用、進(jìn)口商成本以及利潤(rùn)，計(jì)算出了一個(gè)目標(biāo)價(jià)格，即被征收反傾銷稅、反補(bǔ)貼稅后應(yīng)該達(dá)到的價(jià)格，然后將這個(gè)目標(biāo)價(jià)格與P&O鋁業(yè)（申請(qǐng)人將四個(gè)P&O鋁業(yè)看作一個(gè)整體，稱為P&O鋁業(yè)）、大洋鋁業(yè)的實(shí)際價(jià)格進(jìn)行比較，以此證明特定進(jìn)口商低于成本銷售、沒有將銷售價(jià)格上升至包含應(yīng)支付關(guān)稅的價(jià)格水平、構(gòu)成規(guī)避行為。

大洋鋁業(yè)、P&O（珀斯）、P&O（悉尼）提出：自從產(chǎn)品被征收反傾銷、反補(bǔ)貼稅，進(jìn)口商已經(jīng)采取措施確保遵守臨時(shí)關(guān)稅以及其貿(mào)易的經(jīng)濟(jì)可行性；從榮陽鋁業(yè)進(jìn)口的鋁型材的價(jià)格由于受到非法的反傾銷、反補(bǔ)貼稅的約束，價(jià)格本身就比較高，再加上與進(jìn)入澳大利亞的同類產(chǎn)品展開競(jìng)爭(zhēng)，為了防止失去澳大利亞的市場(chǎng)份額，只能被迫低于成本銷售。

對(duì)于是否低于成本銷售，反傾銷委員會(huì)在《問題研究》中提出采用盈利分析法來進(jìn)行判斷，即比較進(jìn)口商在調(diào)查期的銷售總收入與進(jìn)口、銷售規(guī)避產(chǎn)品的完全吸收成本，當(dāng)銷售總收入沒有超過完全吸收成本，則構(gòu)成低于成本銷售、發(fā)生規(guī)避行為。經(jīng)過盈利分析以后，反傾銷委員會(huì)在《最終報(bào)告》中認(rèn)定：（1）五個(gè)特定進(jìn)口商通過低于成本的銷售沒有將產(chǎn)品的價(jià)格上升至與支付關(guān)稅后價(jià)格一致的水平；（2）三個(gè)特定進(jìn)口商大洋鋁業(yè)、P&O（珀斯）、P&O（悉尼）被確定為嚴(yán)重低于成本銷售；（3）P&O（墨爾本）、P&O（布里斯班）沒有提供資料，被認(rèn)為是不合作進(jìn)口商，反傾銷委員會(huì)根據(jù)澳大利亞鋁型材市場(chǎng)信息確定這兩個(gè)不合作進(jìn)口商在調(diào)查期內(nèi)也低于成本銷售。

（三）是否受外部因素影響？

在本案中，大洋鋁業(yè)、P&O（珀斯）、P&O（悉尼）依據(jù)《反規(guī)避申請(qǐng)：逃避關(guān)稅的預(yù)期效果——申請(qǐng)人指導(dǎo)方針》，主張外部因素影響了關(guān)稅預(yù)期效果、不構(gòu)成規(guī)避行為的。理由如下：澳大利亞市場(chǎng)鋁型材的價(jià)格是依照倫敦金屬交易所（London Metal Exchange）鋁的價(jià)格來確定的，根據(jù)卡普拉公司2014年9月12日提交的意見中提供的2007年1月——2014年4月倫敦金屬交易所鋁的價(jià)格表，倫敦金屬交易所鋁的價(jià)格的降低是特定進(jìn)口商減少鋁型材銷售價(jià)格最主要的原因，這與卡普拉以及其它競(jìng)爭(zhēng)者市場(chǎng)銷售價(jià)格的降低是一致的。

反傾銷委員會(huì)在《問題研究》中指出：進(jìn)口商的銷售價(jià)格可能會(huì)受貨幣匯率變動(dòng)、市場(chǎng)條件改變的影響，如基底金屬的價(jià)格、進(jìn)口商自己的行為（如成本削減）；如果反傾銷委員會(huì)認(rèn)定價(jià)格受到上述方面的影響，并且調(diào)查沒有認(rèn)定產(chǎn)品低于成本銷售或者沒有認(rèn)定關(guān)稅是通過從出口商獲得補(bǔ)償或補(bǔ)貼來吸收，則規(guī)避行為沒有發(fā)生。反傾銷委員會(huì)審查后在《最終報(bào)告》中認(rèn)定：不認(rèn)為外部因素、市場(chǎng)條件以及成本降低影響了特定進(jìn)口商銷售規(guī)避產(chǎn)品的價(jià)格。

四、鋁型材反規(guī)避調(diào)查案件給我們的啟示

（一）關(guān)注法律制度及政策的變化，保持高度的警惕性

澳大利亞反規(guī)避調(diào)查法律最早于2013年實(shí)施，當(dāng)時(shí)規(guī)定可以針對(duì)在澳大利亞組裝零部件、在第三國(guó)組裝零部件、通過一個(gè)或者多個(gè)第三國(guó)出口涉案產(chǎn)品、出口商之間約定四種規(guī)避行為進(jìn)行反規(guī)避調(diào)查，而“逃避關(guān)稅預(yù)期效果”規(guī)避行為的規(guī)定是2014年1月1日才實(shí)施的。在調(diào)查中，卡普拉多次提到：“進(jìn)口商的規(guī)避行為已經(jīng)存在很長(zhǎng)時(shí)間，申請(qǐng)人一直在等待相關(guān)法律的生效”，可見，卡普拉能夠在法律生效后短短的三個(gè)多月便提出了申請(qǐng)，這與其時(shí)刻關(guān)注相關(guān)法律政策的變化是分不開的。相反，進(jìn)口商為了保持所謂的市場(chǎng)份額而進(jìn)行低價(jià)銷售，完全不理會(huì)相關(guān)法律政策的變化，沒有絲毫的法律風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，這顯然是不夠明智的。因此，如果產(chǎn)品已經(jīng)被征收反傾銷稅、反補(bǔ)貼稅，進(jìn)口商、出口商就應(yīng)當(dāng)保持高度的警惕性，時(shí)刻關(guān)注澳大利亞相關(guān)法律及政策的變化，預(yù)先盡可能地排除規(guī)避行為的發(fā)生。

（二）依照反規(guī)避調(diào)查程序按部就班地積極應(yīng)對(duì)

逃避關(guān)稅預(yù)期效果的反規(guī)避調(diào)查周期相對(duì)較短，20天的申請(qǐng)審查期、100天的調(diào)查期、30天的部長(zhǎng)決定期，在沒有延長(zhǎng)的情況下更是只有短短的150天。相關(guān)的利害關(guān)系人必須在調(diào)查公告發(fā)布后40天內(nèi)提交意見，且根據(jù)《1901海關(guān)法》的規(guī)定，對(duì)于超期提交的意見，反傾銷專員都可以不予考慮。在本案中，五個(gè)進(jìn)口商只有大洋鋁業(yè)、P&O（珀斯）、P&O（悉尼）提交了相關(guān)的資料，但資料不全且反傾銷委員會(huì)無法核實(shí)；其余兩個(gè)進(jìn)口商P&O（墨爾本）、P&O（布里斯班）沒有提交任何資料，被認(rèn)為是不合作進(jìn)口商；出口商榮陽鋁業(yè)除了另案提起了反傾銷復(fù)審，沒有針對(duì)本案提交任何資料。進(jìn)口商、出口商的應(yīng)對(duì)不足為不利的終裁結(jié)果埋下了伏筆，可見，在反規(guī)避調(diào)查過程中，一定要依照程序積極應(yīng)對(duì)，爭(zhēng)取相對(duì)有利的局面。

（三）在反規(guī)避調(diào)查中要緊緊圍繞是否構(gòu)成規(guī)避行為進(jìn)行抗辯

在調(diào)查中，反傾銷委員會(huì)審查的重點(diǎn)為“是否存在規(guī)避行為？”因此，相關(guān)利害關(guān)系方須緊緊圍繞這個(gè)主題進(jìn)行抗辯。在本案中，進(jìn)口商以“外部因素”作為其主要的抗辯理由，而其所提到的外部因素也僅僅是倫敦金屬交易所鋁價(jià)格的降低，并沒有提出其他外部因素的抗辯理由。當(dāng)然，2013年1月至2013年10月間，澳元兌人民幣的匯率由6.5跌至5.8左右，這單一的原因可能會(huì)導(dǎo)致規(guī)避產(chǎn)品在澳大利亞市場(chǎng)價(jià)格的上升，也就無法構(gòu)成抗辯理由，但是其他因素呢？比如，P&O鋁業(yè)在網(wǎng)站上宣傳“四個(gè)P&O鋁業(yè)的訂單可以在任何一個(gè)P&O鋁業(yè)提貨”，那么這種互聯(lián)網(wǎng)以及物流網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展是否是進(jìn)口商成本降低的原因？此外，出口商制造規(guī)避產(chǎn)品的成本是否隨鋁價(jià)格的降低而降低？進(jìn)口商的進(jìn)口成本是否也隨之降低呢？再者，進(jìn)口商是否真的低于成本銷售呢？其提供的被反傾銷委員會(huì)采納的資料自己是否提前進(jìn)行過論證呢？因此，在反規(guī)避調(diào)查中，要圍繞是否構(gòu)成規(guī)避行為從多個(gè)角度進(jìn)行抗辯，而不是一方失守，全盤皆輸。

（四）在反規(guī)避調(diào)查結(jié)果不利的情況下積極申請(qǐng)復(fù)審

在調(diào)查中，反傾銷委員會(huì)明顯存在一些問題，而進(jìn)口商、出口商并沒有據(jù)此提出復(fù)審。比如，反傾銷委員會(huì)曾在《問題研究》中提出將為五個(gè)進(jìn)口商分別確定新的出口價(jià)格以及稅率，但在《最終報(bào)告》中卻采納了卡普拉的意見將五個(gè)特定進(jìn)口商當(dāng)作一個(gè)整體來看待，確定了統(tǒng)一的稅率。此外，反傾銷委員會(huì)并沒有重新計(jì)算規(guī)避產(chǎn)品的正常價(jià)值，而是采用了2010年原始公告中確定的正常價(jià)值，基于倫敦金屬交易所鋁價(jià)格降低的事實(shí)，規(guī)避產(chǎn)品在2013年調(diào)查期中的價(jià)格存在下跌的可能，因此，反傾銷委員會(huì)依據(jù)此前的正常價(jià)值來計(jì)算傾銷幅度、補(bǔ)貼幅度存在不合理的可能性。因此，在反規(guī)避調(diào)查中，在部長(zhǎng)決定明顯不利的情況下，要抓住機(jī)會(huì)積極復(fù)審。

澳大利亞對(duì)中國(guó)鋁型材反規(guī)避調(diào)查案件已經(jīng)落幕，但是澳大利亞對(duì)來自中國(guó)的鍍鋅板、焊縫管的反規(guī)避調(diào)查正在進(jìn)行。隨著中澳貿(mào)易的進(jìn)一步發(fā)展，澳大利亞必然會(huì)運(yùn)用反規(guī)避這一新利劍來保護(hù)本國(guó)的產(chǎn)業(yè)，中國(guó)作為澳大利亞最大的貿(mào)易伙伴，要時(shí)刻保持警惕，一旦遇到反規(guī)避調(diào)查，一定要按照程序積極應(yīng)對(duì)，爭(zhēng)取有利的局面。