高天躍

（銅仁學院，貴州·銅仁 554300）

一、前言

包容性增長的概念最早由亞洲開發(fā)銀行和世界銀行提出，該理論自提出以來就受到了社會各界的高度關注，迅速成為了各領域的研究熱點。我國對包容性增長的研究，側重于概念內涵以及理論實踐的路徑、政策取向?？傮w來看，包容性增長作為一種新型的系統(tǒng)概念，主要強調公平、全面、共享及可持續(xù)增長，其不僅是增長理念，更是一種分配與增長方式。怎樣實現(xiàn)包容性增長目標，怎樣在發(fā)展中落實包容性增長理念，是目前我國城市發(fā)展所面臨的一個重要問題。[1]目前，貴州省的經(jīng)濟發(fā)展速度超過了全國平均水平，但其整體水平仍處于全國較低水平，尤其是城市規(guī)劃發(fā)展，更遠遠滯后于東部發(fā)達地區(qū)。所以，在包容性增長理念指導下，構建城市規(guī)劃理論框架，對于促進貴州省城市發(fā)展具有重大意義。

二、包容性增長視域下構建城市發(fā)展總規(guī)劃框架理論

（一）包容性增長城市發(fā)展規(guī)劃內涵

傳統(tǒng)城市發(fā)展規(guī)劃多將重點放在如何實現(xiàn)經(jīng)濟的增長，但包容性增長理念下的城市規(guī)劃則突破了傳統(tǒng)思想局限，認為不僅要重視經(jīng)濟的增長，更要加強民生、公平兩大領域的研究與發(fā)展，進而實現(xiàn)城市的和諧、可持續(xù)發(fā)展。包容性增長視域下，要將建設友好、和諧的包容性城市作為城市規(guī)劃的最終目標，要找到相關支撐點來體現(xiàn)民生、公平、增長，更要對著三方面的關系進行妥善處理。在包容性增長理念下，城市規(guī)劃應從發(fā)展的主體、內容、過程、成效幾方面來進行編制。在城市規(guī)劃中，增長是發(fā)展內容、發(fā)展主體全面化、全民化的起點，也是核心動力；民生是城市規(guī)劃的基本保障，城市發(fā)展成效要具有共享性；公平在城市規(guī)劃與發(fā)展過程中至關重要，其是實現(xiàn)包容性增長的本質要求。[2]

包容性增長城市規(guī)劃中，增長、公平、民生三者有著密切聯(lián)系，增長是公平的助推劑，公平又能引導增長，而公平與民生又互為要求、相互相應。故而，在城市規(guī)劃中，增長要關注基礎設施與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的提升，民生要關注公共服務與弱勢群體，公平要彰顯文化特色、制度保障均等、生態(tài)環(huán)境保護和空間和諧發(fā)展。

（二）城市發(fā)展規(guī)劃框架的構建

（1）增長是城市發(fā)展的核心動力

要實現(xiàn)經(jīng)濟的增長，提高產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟實力是關鍵，而產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展又是建立在完善的基礎設施之上的，并且要實現(xiàn)民生工程以及制度、空間、社會的公平，需要有一個完善、強大的產(chǎn)業(yè)體系作為支撐，該產(chǎn)業(yè)體系要隸屬于國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展及地方產(chǎn)業(yè)結構調整框架，并符合地方經(jīng)濟發(fā)展基礎，兼具地方發(fā)展特色。[3]由此可見，包容性增長城市規(guī)劃應對產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟建設引起高度重視，著力構建一個覆蓋面廣、系統(tǒng)性強的基礎設施網(wǎng)絡網(wǎng)絡，以完善的硬件環(huán)境來確保城市發(fā)展包容性增長的實現(xiàn)。

（2）公平是城市發(fā)展的本質要求

傳統(tǒng)城市規(guī)劃往往注重空間的公平，卻忽視了文化發(fā)展、生態(tài)公平及社會公平。目前，包容性增長中的公平問題集中體現(xiàn)在區(qū)域間和城鄉(xiāng)間的公平，城市規(guī)劃最根本的目的就在于消除各區(qū)域間及城鄉(xiāng)之間的差異與發(fā)展不均衡。[4]城鄉(xiāng)一體化、區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉移和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是目前城市規(guī)劃的重點關注內容。從經(jīng)濟制度學層面來看，中國目前這種經(jīng)濟發(fā)展不均衡局面的產(chǎn)生主要與制度的不完善有關。中國近三十幾年來，所制定、實行的都是一種非均衡策略，如從特區(qū)發(fā)展到沿海戰(zhàn)略、開放城市，然后到沿江戰(zhàn)略；從三大地帶到點軸開發(fā)，然后到都市圈、區(qū)域規(guī)劃、城鎮(zhèn)群培育，等等。正是這種整體發(fā)展戰(zhàn)略的不均衡，造成了不同區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展的明顯差異。未來的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展則應突破這一不均衡制度限制，在編制城市規(guī)劃時要體現(xiàn)出區(qū)域制度的公平性、均等化。

（3）民生是城市發(fā)展的重要保障

包容性增長的另一重要目標就是關注公共服務及弱勢群體，在進行包容性增長城市發(fā)展規(guī)劃時，一定要考慮到勞動力流動、貧民窟強拆、別墅限建等當前的民生問題和社會人口老齡化等未來的民生問題。除了要關注弱勢群體，城市規(guī)劃還必須重視公共服務體系建設，積極推進社會福利、教育、健康等發(fā)展規(guī)劃，真正實現(xiàn)城市建設、城市發(fā)展的公眾全面參與。

三、貴州省經(jīng)濟包容性增長現(xiàn)狀

（一）增長——收入不平等現(xiàn)象嚴重

包容性增長城市發(fā)展中，城市居民收入是“增長”的主要體現(xiàn)。[5]目前，國際上通用基尼系數(shù)來考察居民的內部收入分配差異，以0.5為分界點，＞0.5說明差距懸殊，從貴州省近6年的城鄉(xiāng)居民收入情況來看（表1，數(shù)據(jù)來自貴州省統(tǒng)計年鑒），城鄉(xiāng)居民每年的系數(shù)值均＞0.5，表明貴州省城鄉(xiāng)居民的收入不平等現(xiàn)象已十分嚴重。從表1可以看出，貴州省近幾年的城鄉(xiāng)居民收入均呈現(xiàn)出逐年上漲趨勢，城鄉(xiāng)居民的收入差距也有縮小趨勢，但整體上城鄉(xiāng)居民收入差距仍十分懸殊，而且貴州省近6年的城鄉(xiāng)居民收入增長也較為緩慢。

表1 貴州省近6年的城鄉(xiāng)居民收入情況

（二）民生——基礎社保水平低下

貴州省2013年的社會保障金率值為3.69%，即該省的社會保障支出在國民生產(chǎn)總值中的占比為3.69%，從這一數(shù)據(jù)可看出該省在社會基礎保障方面的資金投入非常有限。根據(jù)社會保障金率標準計算方法，結合我國目前社保水平相對較低的實際情況，使用低標準，目標值取適度下限，計算結果顯示我國2013年的社會保障金率適度下限值為12.39%，而貴州省當年的社會保障金率與我國的社會保障水平目標值還相去甚遠，說明貴州省的社會保障水平還遠遠落后于全國水平。

（三）公平——就業(yè)結構嚴重不合理

貴州省2013年第二和第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)率為36.9%，第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)率為63.1%，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)從業(yè)人數(shù)基本上占到了所有從業(yè)人數(shù)的2/3，這提示貴州省當前的就業(yè)結構情況非常不合理。導致貴州省就業(yè)結構不合理的原因主要為該地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平、工業(yè)化水平低下，第二及第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)吸納能力相對較低，難以有效吸收農(nóng)村剩余勞動力。第二、第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人數(shù)少，農(nóng)村勞動力不能從事第二、第三產(chǎn)業(yè)勞動來獲取工資收入，會導致城市經(jīng)濟增長成果的無法分享，這也明顯違背了包容性增長中的公平原則。

四、貴州省洛貫地區(qū)發(fā)展規(guī)劃的實踐研究

在西部大開發(fā)戰(zhàn)略的影響下，我國中西部與東部的發(fā)展正在迅速結合，貴廣快鐵的建設、泛珠三角經(jīng)濟圈的創(chuàng)建、東部產(chǎn)業(yè)的向西轉移等都給貴州省創(chuàng)造力空前的發(fā)展機遇。在此大背景下，貴州省經(jīng)濟發(fā)展從大局出發(fā)，將位于“兩高一快”的黎平、從江地帶（洛貫地區(qū)）規(guī)劃為大規(guī)模的工業(yè)生產(chǎn)基地，主要用以分擔珠三角等地向西轉移的各類產(chǎn)業(yè)，以期發(fā)展成為一個人口規(guī)模逾50萬的較大型工業(yè)城市。[6]但從洛貫地區(qū)的現(xiàn)狀來看，卻僅僅是兩個人口規(guī)模不足1萬的小城鎮(zhèn)，該地區(qū)要迅速成長為貴州省的次中心工業(yè)城市，就必須考慮到可持續(xù)性、階段性、戰(zhàn)略性、生態(tài)型、區(qū)域性等，同時結合地區(qū)的生態(tài)環(huán)境承載能力來編制發(fā)展規(guī)劃，將洛貫作為珠三角產(chǎn)業(yè)在貴州省的轉移承接示范區(qū)，著力打造貴州省的次區(qū)域中心城市和綜合門戶城市，建設具有貴州省少數(shù)民族特色的現(xiàn)代園林城市。

從包容性增長城市規(guī)劃理論框架來看，目前洛貫地區(qū)的發(fā)展規(guī)劃需關注欠發(fā)達地區(qū)的相關情況，扶持欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展，以體現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展的共享、公平與協(xié)調。貴州省洛貫地區(qū)的發(fā)展規(guī)劃，要從公平、民生、增長幾個方面展開，從其內部和外部來研究企業(yè)、群眾、政府三者的關系，洛貫地區(qū)的包容性增長發(fā)展規(guī)劃思路見圖1。

圖1 洛貫地區(qū)的包容性增長發(fā)展規(guī)劃思路

（一）構建多元化的產(chǎn)業(yè)結構

長期以來，洛貫一帶的經(jīng)濟發(fā)展水平都較為低下，故要將洛貫發(fā)展成為具有較大規(guī)模的工業(yè)城市有較大難度。區(qū)域經(jīng)濟的主要發(fā)展動力就是產(chǎn)業(yè)發(fā)展，故要帶動洛貫一帶的經(jīng)濟發(fā)展，就必須充分發(fā)揮其產(chǎn)業(yè)支撐作用，捋清洛貫地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展基礎、適宜類型、發(fā)展動力、發(fā)展策略、空間布局等相關問題，才能促進該地區(qū)產(chǎn)業(yè)集群的迅速發(fā)展。[7]目前，洛貫地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要動力有：珠三角產(chǎn)業(yè)轉移、區(qū)位優(yōu)勢與資源優(yōu)勢、創(chuàng)新學習能力、政策支持。充分利用洛貫地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、技術優(yōu)勢，結合結合地域梯級分工產(chǎn)業(yè)模型，以確定該地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展類型，然后在此基礎上篩選主導產(chǎn)業(yè)、支撐產(chǎn)業(yè)、其他產(chǎn)業(yè)，共同構建起一個完整的產(chǎn)業(yè)體系，見表2。

在洛貫地區(qū)發(fā)展規(guī)劃中，提出以生態(tài)循環(huán)、集群發(fā)展、特色領跑幾大戰(zhàn)略來推動新型建材、產(chǎn)品加工、生物制藥與生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品幾大產(chǎn)業(yè)的集群建設，并逐步發(fā)展成為具有前瞻性、可行性的產(chǎn)業(yè)體系。洛貫地區(qū)通過大力發(fā)展輕工業(yè)、物流、新材料、電子信息等第二、第三產(chǎn)業(yè)，能有效提高第二、第三產(chǎn)業(yè)的勞動力吸納能力，提高第二、第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口比重，進而逐漸改變貴州省目前就業(yè)結構嚴重合理的局面。

表2 貴州省洛貫一帶的產(chǎn)業(yè)構成情況

（二）構建包容、和諧的空間布局方案

洛貫新城的建設，需要通過城市總體設計及策劃方法來確定城市景觀、基礎設施等因素的空間布局。在發(fā)展規(guī)劃中，要采用區(qū)域性思維，在洛貫與所在區(qū)域之間建立空間聯(lián)系，確立“一點多片”的布局模式，并在此基礎上形成“4-4-3”（4區(qū)4軸3心）的布局方案。[8]此外，洛貫地區(qū)本身經(jīng)濟基礎薄弱，所以建設洛貫經(jīng)濟開發(fā)區(qū)仍有很大一部分的不確定因素，故在發(fā)展規(guī)劃中，要將重點放在交通網(wǎng)絡、城市總體設計手法、發(fā)展時序等方面。

（1）要合理制定開發(fā)時序。貴州省洛貫地區(qū)的發(fā)展采用的是一種以資源為基礎，以大項目帶動小項目，不斷延伸產(chǎn)業(yè)以尋求發(fā)展的集群式模式，該模式下的城市發(fā)展需要經(jīng)歷聚集和擴散兩大發(fā)展階段。前者的主要目的是培養(yǎng)、形成洛貫地區(qū)的自我發(fā)展能力，這一階段又包含啟動和發(fā)展兩個時期，這兩個亞階段各歷時5年，預計可在2020年結束。擴散發(fā)展的主要目的在于轉型和“走出去”，其包括完善和飛躍兩個時期。[9]（2）要大力建設交通網(wǎng)絡。地方產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以發(fā)達、完善的交通網(wǎng)絡為依托，交通網(wǎng)絡是地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關鍵要素，也是維持城市活力的基礎。在交通網(wǎng)絡建設中，要根據(jù)洛貫地區(qū)的地理位置、地形特征，因地制宜地建設多層次的交通網(wǎng)絡體系，重點分析道路選線、景觀塑造、城市用地、路網(wǎng)均衡性等問題，最終確立以實現(xiàn)無縫隙銜接（貨運）、零距離換乘（客運）及多種運輸方式協(xié)調發(fā)展的交通網(wǎng)絡體系方案。（3）洛貫新城建設中，城市意象及形態(tài)的構建也十分重要，所以在城市規(guī)劃設計中，始終貫穿了總體城市設計思路，比如景觀界面設計、城市軸線營造、重要標志中心、文化傳承平臺設計，等等。其中，景觀界面設計主要考慮了地區(qū)文化特色與自然特色的協(xié)調、統(tǒng)一，文化特色強調城市文化發(fā)展與硬件建設的協(xié)調，自然特色強調和諧、友好的“山-城”包容關系的構建；城市軸線營造主要包括與城市組團間相關聯(lián)的交通軸、景觀軸、發(fā)展軸，用于體現(xiàn)城市文化特色、綜合形象以及聯(lián)系城市空間，統(tǒng)領城市發(fā)展；文化傳承平臺與重要標志中心設計，主要文體中心、博物館等項目的設計中考慮到了貴州省洛貫一帶民族文化的繼承與發(fā)展。

（三）包容性生態(tài)空間體系的建立

洛貫一帶具有貴州省獨特的喀斯特地貌，擁有優(yōu)美的山體生態(tài)環(huán)境，森林覆蓋率高達62%，并以山體谷地為依托，分割出了兩塊平坦的帶狀農(nóng)田。在洛貫產(chǎn)業(yè)城街區(qū)規(guī)劃建設中，為實現(xiàn)山水資源的充分利用，對該地區(qū)進行了地理信息系統(tǒng)分析以及生態(tài)承載力分析，然后根據(jù)分析結果劃分洛貫地區(qū)的居住區(qū)、產(chǎn)業(yè)區(qū)等，然后在功能區(qū)域間充分利用山地、陡坡等，因地制宜地建設山體休閑公園，形成塊狀或環(huán)狀的生態(tài)板塊。部分區(qū)域要根據(jù)其地形地貌、已有水系建立湖泊，著力打造城市中心區(qū)景觀和生態(tài)公園，同時還要結合當?shù)氐牡匦蔚孛步⒐I(yè)梯田，以打破傳統(tǒng)的填挖式開發(fā)模式，最終讓自然地形地貌與洛貫地區(qū)發(fā)展形成一種相互包容的關系。

（四）構建包容性公共服務體系

（1）居民幸福指數(shù)是反映城市經(jīng)濟發(fā)展狀態(tài)的一個客觀指標，而在城市居民指數(shù)評價體系中，公共服務設施水平又是一個關鍵性指標，所以城市發(fā)展規(guī)劃應對城市公共服務設施建設引起高度重視，強調城市公共服務體系建設的細致、全面，讓城市居民能夠盡可能多第享受到優(yōu)質的公共服務產(chǎn)品及公共物品。另一方面，在進行公共服務設施建設時還應注意結合城市的文化特色，根據(jù)生態(tài)環(huán)境及地形地貌確定居住空間，同時根據(jù)民族傳統(tǒng)文化特色建設公共服務中心，以體現(xiàn)各社區(qū)的民族性。（2）社會保障作為城市公共服務的一項重要內容，在公共服務體系建設中，也必須重視社會保障體系的建設與完善。一方面，政府要在社會保障方面追加財政投入，建立社?；鹑谫Y機制，增加社保基金投入；另一方面要擴大社會保障的覆蓋面，構建一套覆蓋城鎮(zhèn)及農(nóng)村居民的社會保障體系，同時提高社保標準，不斷對居民及職工養(yǎng)老保險制度加以完善。此外，社會保障還必須體現(xiàn)出公平性，對困難群體、低收入人群給予特別的關注。

（五）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化

為避免洛貫經(jīng)濟開發(fā)區(qū)未來出現(xiàn)城鄉(xiāng)居民收入差距懸殊的情況，在城市發(fā)展規(guī)劃中就應注重城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌一體化發(fā)展。在新城建設中，要對戶籍、征地及配套制度加以完善，確保土地征用過程中農(nóng)民的利益不受損，盡可能地提高征地補償標準，并落實戶籍制度改革。此外，還要加強住房、就業(yè)、教育等配套制度改革，提高農(nóng)民工待遇，以體現(xiàn)經(jīng)濟包容性增長的共享性、公平性。

四、結束語

綜上所述，包容性增長理念下的城市經(jīng)濟發(fā)展，除了要重視增長，更要重視民生和公平，增長是包容性增長城市經(jīng)濟發(fā)展的核心，也是經(jīng)濟發(fā)展全面性、全民化的基礎，公平是經(jīng)濟包容性增長過程的必然要求，民生則是經(jīng)濟包容性增長的最終目的。洛貫地區(qū)在進行城市發(fā)展規(guī)劃時，要重點關注基礎設施、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的提升，同時要注重制度保障、生態(tài)環(huán)境保護以及空間和諧發(fā)展，關注公共衛(wèi)生服務和弱勢群體。通過構建多元化產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系，構建包容、和諧的空間布局方案，建立包容性生態(tài)空間體系，構建包容性公共服務體系，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展來建設洛貫經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，加快洛貫經(jīng)濟的包容性發(fā)展，進而改善貴州省經(jīng)濟包容性發(fā)展就業(yè)結構不均衡、居民收入差距懸殊、基礎社保水平低下等問題。

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