□桑玉成

·學(xué)習(xí)與思考·

用制度建設(shè)奠定廉潔政治的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)
——學(xué)習(xí)習(xí)近平在中紀(jì)委五次會(huì)議上的講話

□桑玉成

日前，習(xí)近平在中紀(jì)委五次全會(huì)上發(fā)表重要講話，高度肯定了一段時(shí)間以來(lái)我們黨在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)方面所取得的明顯成效。習(xí)近平指出，我們黨從關(guān)系黨和國(guó)家生死存亡的高度，以強(qiáng)烈的歷史責(zé)任感、深沉的使命憂患感、頑強(qiáng)的意志品質(zhì)推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)，堅(jiān)持無(wú)禁區(qū)、全覆蓋、零容忍，嚴(yán)肅查處腐敗分子，著力營(yíng)造不敢腐、不能腐、不想腐的政治氛圍。在這個(gè)講話中，習(xí)總書記還指出，要深入推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)，要做好“破”和“立”這兩篇文章，注重反腐倡廉工作的建章立制，具體來(lái)說(shuō)，要著重抓好4個(gè)方面的制度建設(shè)。一是要著力健全黨內(nèi)監(jiān)督制度；二是要著力健全選人用人管人制度，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督和管理，敦促領(lǐng)導(dǎo)干部按本色做人、按角色辦事；三是要著力深化體制機(jī)制改革，最大限度減少對(duì)微觀事務(wù)的管理，推行權(quán)力清單制度，公開(kāi)審批流程，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用；四是要著力完善國(guó)有企業(yè)監(jiān)管制度，加強(qiáng)黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)對(duì)國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)班子的監(jiān)督，搞好對(duì)國(guó)企的巡視，加大審計(jì)監(jiān)督力度?？梢钥吹?，在以高壓態(tài)勢(shì)著力推進(jìn)反腐敗斗爭(zhēng)的同時(shí)，積極推進(jìn)各方面的制度建設(shè)，當(dāng)可為反腐敗以及廉潔政治奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

注重對(duì)反腐敗及廉潔政治制度建設(shè)的綜合性研究

要將反腐敗的斗爭(zhēng)進(jìn)行到底，建構(gòu)一種能夠長(zhǎng)期保持廉潔從政的制度體系和政治生態(tài)，首先有必要加強(qiáng)對(duì)腐敗及其相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行深入的理論研究。作為一種政治行動(dòng)，查辦案子、打擊腐敗分子，是反腐敗的“一線工作”，但是，就建構(gòu)一種廉潔從政的制度體系和政治生態(tài)來(lái)說(shuō)，我們就不能僅僅簡(jiǎn)單地做到有案必查、有腐必反，而要通過(guò)這些活生生的案子，從一系列案子之所以發(fā)生的社會(huì)的、文化的、制度的、人格的種種因素入手，研究腐敗問(wèn)題之所以頻頻發(fā)生、之所以屢禁不止、之所以日益嚴(yán)重的深厚的社會(huì)根源、制度根源和文化根源。就當(dāng)下的情況來(lái)說(shuō)，尤其有必要通過(guò)一種“反思—評(píng)估—建構(gòu)”的研究路徑，對(duì)反腐敗以及廉潔政治的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行綜合性的研究。

首先，有必要對(duì)腐敗及其相關(guān)制度性問(wèn)題進(jìn)行綜合性評(píng)估。需要評(píng)估的問(wèn)題主要是四個(gè)方面。第一，對(duì)過(guò)去一段時(shí)間腐敗發(fā)生的頻率以及強(qiáng)度進(jìn)行評(píng)估，通過(guò)這種評(píng)估，來(lái)發(fā)現(xiàn)腐敗之所以發(fā)生以及發(fā)生頻度背后的社會(huì)性因素。第二，對(duì)腐敗發(fā)生的階段性特點(diǎn)以及地區(qū)性、領(lǐng)域性特點(diǎn)進(jìn)行評(píng)估，以發(fā)現(xiàn)腐敗頻頻發(fā)生的一般性規(guī)律；第三，對(duì)長(zhǎng)期以來(lái)干部教育的內(nèi)容、方式及其效果進(jìn)行評(píng)估。通過(guò)干部教育的投入與產(chǎn)出之比，來(lái)發(fā)現(xiàn)這種培訓(xùn)教育對(duì)于提升領(lǐng)導(dǎo)干部政治素養(yǎng)和道德素養(yǎng)的效度。第四，對(duì)抑制腐敗、打擊腐敗的制度性舉措進(jìn)行評(píng)估，以便發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)體制以及職能結(jié)構(gòu)及其功能方面的問(wèn)題。

其次，要研究能夠滋生腐敗以及使腐敗得以生存和蔓延的“土壤”。這里的“土壤”也可以視為一種“生態(tài)”，即腐敗得以滋生的社會(huì)的、自然的、人文的等等綜合性條件。研究這種“土壤”的特質(zhì)，搞清楚腐敗得以滋生的“綜合性條件”，當(dāng)有助于我們積極地培育清正廉潔的制度土壤和文化土壤，以奠定廉潔政治的必要社會(huì)基礎(chǔ)。在這方面，我們至少可以從三個(gè)角度去研究這種“土壤”，第一是滋生腐敗的客觀條件與主觀條件；第二是滋生腐敗的宏觀環(huán)境與微觀環(huán)境；第三是滋生腐敗的制度因素與人的因素。

關(guān)于廉潔政治之制度基礎(chǔ)的一般要素的分析

社會(huì)也如一個(gè)有機(jī)體，有其健康和病患的情形。而醫(yī)學(xué)在研究生物體健康與病患的緣由時(shí)，也非常關(guān)注其賴以生存的環(huán)境與條件的因素。同樣，在政治學(xué)和社會(huì)學(xué)領(lǐng)域，注重廉潔政治之土壤的研究，當(dāng)有助于我們認(rèn)識(shí)腐敗問(wèn)題得以滋生和蔓延的基礎(chǔ)，從而使我們真正能夠從“源頭上”找到逐步抑制腐敗滋生和蔓延的條件，并通過(guò)改變這種條件的途徑以有效地解決腐敗問(wèn)題。

根據(jù)人類政治生活的經(jīng)驗(yàn)，從宏觀上來(lái)分析，廉潔政治得以形成和維系的土壤往往具有如下方面的要素：

第一，道德化的政治。道德風(fēng)尚可以說(shuō)是能夠說(shuō)明人類社會(huì)一切問(wèn)題的根源。當(dāng)代政治科學(xué)的結(jié)構(gòu)功能主義學(xué)說(shuō)認(rèn)為，一種政治體系必然依存于它所賴以生存的文化結(jié)構(gòu)之中，在某種意義上說(shuō)，一定的政治文化構(gòu)成了政治體系的心理方面。政治文化與政治體系之間存在著相互依賴的關(guān)系，政治文化影響著政治體系中每一個(gè)政治角色的行為傾向和行為方式，同時(shí)，由現(xiàn)存的政治體系所造成的機(jī)會(huì)和壓力又直接影響到一定政治文化的形成及其積淀。道德在整個(gè)文化體系中是一個(gè)核心性的概念。人是社會(huì)的人，所謂人的活動(dòng)其實(shí)從來(lái)就是人的社會(huì)活動(dòng)，在政治社會(huì)中，又在很大程度上體現(xiàn)為政治活動(dòng)。因此，人的道德品行一定是人的政治行為的基礎(chǔ)性要素。盡管道德在不同的文化、哲學(xué)、宗教環(huán)境中具有不同的標(biāo)準(zhǔn)，但人們也普遍相信人類世界有很大部分的道德準(zhǔn)則和道德評(píng)價(jià)是相同的。在整個(gè)政治體系中，道德成為維系良好政治生態(tài)的重要規(guī)范，同時(shí)，道德往往也是人們建構(gòu)政治制度的一般依據(jù)。

在人類社會(huì)發(fā)展和演進(jìn)的長(zhǎng)河中，應(yīng)該是先有道德，然后才有了政府、法律、制度等所謂公共性的社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)規(guī)范。因此，思想史上的普遍認(rèn)識(shí)是，國(guó)家、政府、法律、制度等公共性結(jié)構(gòu)和規(guī)范的產(chǎn)生，第一，必須以人類原本的道德為基礎(chǔ)，或者說(shuō)不能違背人類原本的道德準(zhǔn)則；第二，國(guó)家、政府、法律、制度等等公共性結(jié)構(gòu)的產(chǎn)生，其根本的目的，也正是為了依靠其權(quán)威性的力量，來(lái)維系良好的道德準(zhǔn)則，實(shí)現(xiàn)社會(huì)道德秩序的發(fā)展和升華。所以從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，作為公共權(quán)力的直接關(guān)系人，領(lǐng)導(dǎo)干部不僅僅必須遵循社會(huì)的道德規(guī)范，而且更具有弘揚(yáng)和維系良好道德風(fēng)尚的責(zé)任。

必須指出的，道德與政治從來(lái)就是一個(gè)相輔相成難以割舍的關(guān)系，我們很難能夠理清到底是由于道德的失缺導(dǎo)致了政治的腐敗還是由于政治的腐敗導(dǎo)致了道德的失缺。所以我們用“道德化的政治”來(lái)說(shuō)明廉潔政治之土壤的第一個(gè)要素，也正想指明這種道德與政治的融合關(guān)系。

第二，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平與經(jīng)濟(jì)制度對(duì)廉潔政治的影響。從宏觀上來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平肯定與廉潔政治有關(guān)。在傳統(tǒng)社會(huì)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平極低的情況下，因?yàn)槭苜Y源本身的稀缺所限，政治相對(duì)來(lái)說(shuō)是比較清廉的。因?yàn)樵诮?jīng)濟(jì)發(fā)展水平極低的情況下，財(cái)富積累尚不足以滿足腐敗行為所必要的物資條件。同樣，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)到一個(gè)很高的水平情況下，隨著相當(dāng)一部分社會(huì)成員的物資需求相對(duì)滿足同時(shí)一些社會(huì)制度相對(duì)成熟的情況下，腐敗問(wèn)題也失去了它必要的社會(huì)基礎(chǔ)，所以政治也會(huì)是比較清廉的。政治腐敗滋生并且蔓延的恰恰是經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程之中。

經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)制度等相關(guān)因素之所以與腐敗問(wèn)題有關(guān)，其主要的原因大致如下：

一是，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展極大地激發(fā)了人們的物質(zhì)欲望。恩格斯曾經(jīng)指出，正是人類的物欲、貪欲和情欲推動(dòng)了人類社會(huì)的發(fā)展。不斷地追求物資生活的改善和發(fā)展，是人類的本性之所然。人具有那種如霍布斯所說(shuō)的“得其一，思其二，死而后已，永無(wú)休止的權(quán)勢(shì)欲”。在我國(guó)處于物資短缺的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，人們的物資生活需求受到了客觀條件的抑制。改革開(kāi)放之后，社會(huì)財(cái)富有了急劇的增長(zhǎng)，同時(shí)也使得一些人特別是權(quán)力主體有效支配資源的能力大大提高。

二是，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展而導(dǎo)致的利益急劇分化，使得人們攫取利益的手段多樣化，同時(shí)也為人們不擇手段地獲得利益提供了一定的條件。經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及社會(huì)財(cái)富的增長(zhǎng)導(dǎo)致了社會(huì)的利益分化，出現(xiàn)了所謂“利益主導(dǎo)、利益驅(qū)動(dòng)”的社會(huì)特征。在這種情況下，人們唯利是圖，社會(huì)唯利是理，并由此而扭曲了整個(gè)的生活目標(biāo)和價(jià)值取向。

三是，為官者在經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)期對(duì)于物質(zhì)財(cái)富的支配權(quán)力迅速膨脹，而且社會(huì)沒(méi)有足夠的理由和手段給予必要的遏制。在上述“唯利是圖、唯利是理”的社會(huì)氛圍中，無(wú)論是個(gè)體還是團(tuán)體，獲利以及獲得更多的利可以得到社會(huì)的支持和鼓勵(lì)，也是個(gè)人發(fā)展以及地區(qū)發(fā)展之成功的標(biāo)志之所在。而那種能夠有效抑制財(cái)富過(guò)度集聚的稅收、保障、救濟(jì)等相關(guān)的制度又未能完備，于是就加劇了社會(huì)的利益分化，從而使腐敗問(wèn)題更為突出。

第三，政治發(fā)展的水平對(duì)廉潔政治的影響。政治腐敗特別是大面積的政治腐敗既是政治不發(fā)展的特征，也是政治不發(fā)展的直接結(jié)果。根據(jù)馬克思主義的觀點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，一定的上層建筑必須適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，才能形成良好的社會(huì)發(fā)展態(tài)勢(shì)。相對(duì)而言，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展往往要活躍于政治的發(fā)展。在我國(guó)的發(fā)展進(jìn)程中，出現(xiàn)了政治發(fā)展滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的事實(shí)，導(dǎo)致既定的政治結(jié)構(gòu)適應(yīng)不了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及由此而帶來(lái)的人們心理和行為的變化。

一些國(guó)家在其經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展以及社會(huì)的轉(zhuǎn)型期之所以伴隨有嚴(yán)重的腐敗問(wèn)題，正是由于政治不發(fā)展所導(dǎo)致的直接結(jié)果。現(xiàn)代政治發(fā)展表明了這樣的一些政治領(lǐng)域的進(jìn)步：首先，諸如民主、自由、平等、法治等現(xiàn)代政治觀念的世俗化和普及化，并成為社會(huì)普遍的政治價(jià)值取向；其次，政治結(jié)構(gòu)的分化和?；约坝纱藥?lái)的政府管理效率的提高，面對(duì)日益復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題，作為公共權(quán)力的政治結(jié)構(gòu)能夠持續(xù)穩(wěn)定地通過(guò)其合法的公共權(quán)力，向社會(huì)提供有效的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)；再次，廣泛有效的政治參與趨于成熟，民眾可以通過(guò)政治結(jié)構(gòu)提供的合法渠道，參與對(duì)于社會(huì)公共事務(wù)的管理，實(shí)現(xiàn)了政社共治、官民協(xié)調(diào)的治理格局。

另一方面，政治發(fā)展同時(shí)也意味著政治制度化程度的提高。很多學(xué)者把政治制度化的過(guò)程視為政治發(fā)展的過(guò)程，這是不無(wú)道理的。制度化的意義在于：首先是為政治活動(dòng)提供持續(xù)性和穩(wěn)定性的規(guī)范，其次，是制度化能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)對(duì)于政治的最大限度的認(rèn)同。從政治實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，能夠抑制腐敗甚至從根本上防止腐敗的政治制度主要包括如下三個(gè)層面：一是民主制度，這是現(xiàn)代政治的基石；二是官吏制度，包括最為基礎(chǔ)的選官制度以及對(duì)于官吏的一系列管理制度；三是與廉潔政治直接有關(guān)的制度，如財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度等等。

可以認(rèn)為，上述這些政治發(fā)展的取向，既是廉潔政治的要義，又是能夠有效防止和抑制腐敗滋生、蔓延的制度性政治土壤。

積極推進(jìn)廉潔政治之制度建設(shè)是反腐敗的基礎(chǔ)性工作

一段時(shí)間以來(lái)，反腐敗的力度和效度都達(dá)到了空前的程度，盡管在關(guān)于反腐敗的治標(biāo)與治本之間往往也難以劃出明顯的界限，但是，無(wú)論多大力度的反腐敗，都只能說(shuō)僅僅是那種在田野里鏟除雜草的工作，其治標(biāo)的意義要大于治本的意義。關(guān)鍵的問(wèn)題是，正如習(xí)近平所指出的，我們要加大治本的力度，需要進(jìn)一步做好培育好土壤的基礎(chǔ)性工作。如果不在改良土壤上下功夫，縱然這一次雜草鏟除得再干凈，也不能有效地抑制其再生。

多年來(lái)，我國(guó)社會(huì)已經(jīng)而且正在為腐敗承擔(dān)著巨大的成本。這種成本既包括了與腐敗及反腐敗直接相關(guān)的成本，更包括了因?yàn)閲?yán)重的腐敗而導(dǎo)致的良好道德風(fēng)尚的流失以及廉潔政治之土壤的被破壞。相對(duì)而言，這第二個(gè)方面的成本更大、更難在短期內(nèi)得以挽回。

因此，必須高度重視并著力推進(jìn)培育廉潔政治之土壤這項(xiàng)綜合性基礎(chǔ)性的工程，盡管這個(gè)工程比查處腐敗、打擊腐敗更為復(fù)雜更為艱巨。就目前我國(guó)的實(shí)際情況來(lái)看，可以首先從以下三個(gè)方面入手。

第一，以權(quán)利制約權(quán)力。腐敗與權(quán)力的不當(dāng)行使有關(guān)，所以首要的是從規(guī)范權(quán)力的行使出發(fā)。對(duì)于權(quán)力的規(guī)范固然要做“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的工作，以形成“以權(quán)力制約權(quán)力”的機(jī)制，但是，要從根本上制約權(quán)力，防止權(quán)力的不當(dāng)行使，歸根到底還是要“以權(quán)利制約權(quán)力”。這就需要我們積極推進(jìn)我國(guó)政治發(fā)展的進(jìn)程，推進(jìn)具有中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的制度化和規(guī)范化建設(shè)，切實(shí)保障廣大人民群眾的民主權(quán)利。歷史的經(jīng)驗(yàn)表明，惟有人民的民主權(quán)利得到充分的保障，才是政治權(quán)力正當(dāng)行使的必要前提。

第二，把住選官任官第一關(guān)。腐敗的主體是執(zhí)掌權(quán)力的主體，這就提出了如何建構(gòu)科學(xué)民主的選官任官制度的問(wèn)題。通過(guò)這種制度，形成官員隊(duì)伍的優(yōu)勝劣汰之機(jī)制，把好選官任官這個(gè)吏治體系的第一關(guān)。長(zhǎng)期以來(lái)，我們的選官任官制度也有不少的改良，但是都沒(méi)有擺脫這樣的兩個(gè)基本特征：一是以官選官的模式；二是以人為中心而不是以制度為中心。事實(shí)和經(jīng)驗(yàn)表明，這種以上官選任下官、大官選任小官以及通過(guò)“官找官”、“官薦官”而不是通過(guò)一種制度性程序產(chǎn)生出官的模式，未能在推出德行高超之官員特別是在規(guī)范官員之廉潔從政行為方面起到積極的作用。因此，致力于改革干部制度特別是選官任官制度，當(dāng)是培育廉潔政治之土壤的關(guān)鍵性舉措。

第三，開(kāi)發(fā)官員的行為導(dǎo)向功能。多年以來(lái)，我們過(guò)多地強(qiáng)調(diào)了領(lǐng)導(dǎo)干部的“能干事、多干事”的品質(zhì)，而忽略了其社會(huì)行為導(dǎo)向的功能。誠(chéng)然，領(lǐng)導(dǎo)干部出眾的指揮能力和決策水平是其重要的素養(yǎng)和才干，但是，誠(chéng)如孔子所說(shuō)的那樣，“政者，正也”，在領(lǐng)導(dǎo)干部的所有的功能中，行為導(dǎo)向的功能應(yīng)當(dāng)是其首要的也是最為重要的功能。當(dāng)著一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)不能在維系和引領(lǐng)社會(huì)良好風(fēng)尚方面發(fā)揮其示范性作用的時(shí)候，那么這個(gè)領(lǐng)導(dǎo)縱然有再好的指揮才能和決策能力，其之于社會(huì)的總體效應(yīng)就是負(fù)面的。所以，我們必須通過(guò)多方面的努力，來(lái)營(yíng)造一種“政者，正也”的良好政風(fēng)和民風(fēng)。

（作者系上海市社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì)黨組副書記、專職副主席，上海市政治學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)。）

（編輯易化）