洪秀敏 華志媛

（北京師范大學(xué)教育學(xué)部，北京，100875）

·管理論譚·

學(xué)前教育三年行動計劃實施情況調(diào)查研究
——基于行政人員評價的視角*

洪秀敏**華志媛

（北京師范大學(xué)教育學(xué)部，北京，100875）

本研究就國家第一期學(xué)前教育三年行動計劃實施情況對與學(xué)前教育發(fā)展有重要關(guān)系的相關(guān)行政人員進行了調(diào)查，結(jié)果顯示，行政人員對第一期學(xué)前教育三年行動計劃的總體實施情況基本滿意，但對財政投入和扶持農(nóng)村幼兒園建設(shè)的評價較低。同時，本研究還了解了相關(guān)行政人員對國家第二期學(xué)前教育三年行動計劃的意見和建議。

學(xué)前教育；三年行動計劃；行政人員評價

2010年7月，我國頒布了《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010～2020年）》，提出“要基本普及學(xué)前教育”。〔1〕隨后，國務(wù)院出臺了《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》（國發(fā)〔2010〕41號），強調(diào)“要把發(fā)展學(xué)前教育擺在更加重要的位置”，〔2〕要以縣為單位制定學(xué)前教育三年行動計劃，以促進學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展。因此，從2011年開始，各級政府紛紛出臺學(xué)前教育三年行動計劃。時至今日，第一期三年行動計劃已經(jīng)結(jié)束，新一期三年行動計劃也正式啟動。那么，第一期三年行動計劃究竟取得了哪些成績？存在哪些問題？

行政人員是學(xué)前教育政策的執(zhí)行者，也是三年行動計劃的重要評價主體。行政人員的評價對全面了解政府學(xué)前教育三年行動計劃的實施情況有重要意義。為此，本研究從學(xué)前教育相關(guān)行政人員評價的視角分析國家第一期學(xué)前教育三年行動計劃的實施情況，并了解行政人員對國家第二期學(xué)前教育三年行動計劃的意見和建議。

一、研究對象及方法

研究者采用目的性抽樣方法，于2013年11月至2014年1月，對河北、湖南、黑龍江、河南、北京、貴州、四川、山西8個省市的31名學(xué)前教育相關(guān)行政人員進行了問卷調(diào)查。研究者采用自編的《學(xué)前教育三年行動計劃行政管理人員評價問卷》，請調(diào)查對象對自己所在地區(qū)的學(xué)前教育三年行動計劃實施情況進行評價。評價內(nèi)容涉及政府管理、財政投入、辦園情況、師資隊伍建設(shè)、農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展、弱勢群體扶助等方面。每個題項包括“非常不符合”“基本不符合”“基本符合”“非常符合”“不知情”5個選項。問卷另有開放式題項，內(nèi)容主要為第一期學(xué)前教育三年行動計劃實施中存在的不足和對新一期學(xué)前教育三年行動計劃的意見和建議。

二、研究結(jié)果與分析

（一）對第一期學(xué)前教育三年行動計劃實施情況的評價

1.總體實施效果

調(diào)查顯示，相關(guān)行政人員對所在地學(xué)前教育三年行動計劃總體實施情況基本持肯定態(tài)度（見表1）。90%以上的相關(guān)行政人員認(rèn)為，所在地政府更加重視學(xué)前教育了，有效促進了當(dāng)?shù)貙W(xué)前教育的發(fā)展，例如幼兒園數(shù)量及在園幼兒數(shù)量增加了，幼兒園毛入園率提高了，等等。其中，58.1%的相關(guān)行政人員表示，“在園幼兒數(shù)量增加”這一項非常符合學(xué)前教育三年行動計劃的要求。80%以上的相關(guān)行政人員認(rèn)為第一期學(xué)前教育三年行動計劃執(zhí)行情況令人滿意，有效緩解了入園難問題。

2．政府管理

調(diào)查顯示，87.1%的相關(guān)行政人員認(rèn)為，在過去的三年中，政府對學(xué)前教育機構(gòu)加強了監(jiān)管。例如，實施幼兒園年檢制度，完善幼兒園的安防設(shè)施，等等。80%以上的行政人員認(rèn)為，所在地政府在學(xué)前教育三年行動計劃中發(fā)揮了主導(dǎo)作用。例如，出臺了相關(guān)政策，配備了專職管理人員，加強了對幼兒園的指導(dǎo)和監(jiān)督，等等。70%以上的相關(guān)行政人員認(rèn)為，所在地政府明確了自己在學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。例如，合理規(guī)劃，建立了專門領(lǐng)導(dǎo)小組，加強了對幼兒園的資質(zhì)審查力度，等等（見表2）。然而，對政府實施專項工程或項目、建立聯(lián)席會議制度、對幼兒園進行分級分類管理、有效落實政府責(zé)任等方面表示滿意的比例均不足70%，另有10%以上的相關(guān)行政人員表示對這些內(nèi)容并不知情。

3．財政投入

表1 行政人員對第一期學(xué)前教育三年行動計劃總體實施效果的評價

調(diào)查顯示，60%以上的相關(guān)行政人員認(rèn)為，在過去的三年中，所在地幼兒園圖書數(shù)量明顯增多，玩教具配備情況明顯改善，但對其他方面的評價都不高，表示不知情的比例也比較高。其中，僅有不到50%的相關(guān)行政人員認(rèn)為，當(dāng)?shù)氐膶W(xué)前教育經(jīng)費已列入財政預(yù)算，財政經(jīng)費支出合理，幼兒園安防設(shè)施投入增加，社區(qū)0～3歲兒童早期教育得到財政經(jīng)費資助（見表3）。

4．辦園情況

調(diào)查顯示，80%以上的相關(guān)行政人員對所在地形成公辦為主、公民辦并舉體制，新建、改擴建幼兒園數(shù)量明顯增加，民辦普惠性幼兒園得到扶持，對民辦園辦園行為的監(jiān)管得到加強等方面表示認(rèn)同。其中，認(rèn)為新建、改擴建幼兒園的數(shù)量明顯增加的比例高達93.6%。此外，70%以上的相關(guān)行政人員表示，所在地政府利用富余校舍資源建設(shè)了一批幼兒園，公辦普惠性幼兒園及民辦普惠性幼兒園數(shù)量明顯增加。然而，分別有35.5%和22.6%的相關(guān)行政人員認(rèn)為，小區(qū)配套園和集體所有制幼兒園建設(shè)還沒有得到足夠的重視與發(fā)展（見表4）。

5．師資隊伍建設(shè)

調(diào)查顯示，90%以上的相關(guān)行政人員表示，在過去的三年中，幼兒園教師在職培訓(xùn)機會明顯增多，參加在職培訓(xùn)的教師數(shù)量明顯增加。80%以上的相關(guān)行政人員對教師工資能按時足額支付，新教師、轉(zhuǎn)崗教師都接受了崗前培訓(xùn)表示認(rèn)同。70%以上的相關(guān)行政人員認(rèn)為，幼兒園教師數(shù)量明顯增加，在崗教師能定期接受在職培訓(xùn)。然而，認(rèn)為幼兒園教師數(shù)量能夠滿足當(dāng)?shù)貙W(xué)前教育事業(yè)發(fā)展需要，民辦教職工待遇得到落實，在編幼兒園教師與義務(wù)教育階段教師待遇相同，幼兒園教師的績效工資與義務(wù)教育階段教師相同等的比例均不足40%（見表5）。

表2 行政人員對第一期學(xué)前教育三年行動計劃中政府管理情況的評價

表3 行政人員對第一期學(xué)前教育三年行動計劃中財政投入的評價

6.農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展

調(diào)查顯示，60%以上的相關(guān)行政人員表示，在過去的三年中，所在地每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)至少有了一所鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園，農(nóng)村幼兒園教學(xué)班、教學(xué)點也有所增加。50%以上的相關(guān)行政人員表示，所在地農(nóng)村地區(qū)的在園幼兒數(shù)量增多，基本普及了學(xué)前一年教育。然而，僅有3.2%和9.7%的相關(guān)行政人員認(rèn)同“在編農(nóng)村幼兒園教師的績效工資高于城市教師”和“農(nóng)村幼兒園教師享有特殊津貼”（見表6）。

7.弱勢群體扶助

調(diào)查顯示，70%以上的相關(guān)行政人員表示，外來隨遷子女、留守兒童入園有保障，有特殊需要的幼兒享有入園資助（見表7）。

表4 行政人員對第一期學(xué)前教育三年行動中辦園情況的評價

表5 行政人員對第一期學(xué)前教育三年行動計劃中師資隊伍建設(shè)情況的評價

（二）對第二期學(xué)前教育三年行動計劃的意見和建議

針對第一期學(xué)前教育三年行動計劃實施過程中存在的問題和不足，相關(guān)行政人員對第二期三年行動計劃提出了自己的意見和建議。

1.加大且合理分配財政投入

相關(guān)行政人員建議，政府應(yīng)加大學(xué)前教育財政投入，并明確經(jīng)費分配比例。財政投入是發(fā)展學(xué)前教育事業(yè)的重要保障?！?〕政府應(yīng)“加強學(xué)前教育的公共財政責(zé)任，建立財政單列制度”。〔4〕然而，僅僅加大財政投入是不夠的，還須合理分配財政投入。目前，以公辦為主，公民辦共同協(xié)調(diào)發(fā)展的辦園體制是最大限度推進我國學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的重要保障?！?〕財政投入的不足會導(dǎo)致幼兒園發(fā)展受阻，因此，增加財政投入是促進學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵舉措。

2.進一步明確和落實政府責(zé)任

政府責(zé)任主要包括提高對學(xué)前教育的重視程度、提高師資水平、提高教師待遇、加大財政投入以及明確各職能部門的職責(zé)等。行政人員卻反映，政府的責(zé)任與義務(wù)仍不夠明確。今后，政府應(yīng)進一步明確自己的管理職責(zé)，加強對幼兒園的監(jiān)督評估；加強對幼兒園教師及園長的培訓(xùn)，提高其專業(yè)水平；規(guī)范學(xué)前教育機構(gòu)辦學(xué)行為；逐步解決公辦園教師編制問題，提高幼兒園教師待遇；加強師范院校學(xué)前教育專業(yè)的建設(shè)；等等。

表6 行政人員對第一期學(xué)前教育三年行動計劃中農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展情況的評價

表7 行政人員對第一期學(xué)前教育三年行動計劃中弱勢群體扶助情況的評價

3.均衡發(fā)展學(xué)前教育事業(yè)

相關(guān)行政人員反映，公辦園教師與民辦園教師的社會地位和工資待遇存在較大差距。有行政人員表示：“在一次評優(yōu)工作中，全區(qū)民辦園教師僅有一人被評為‘學(xué)科帶頭人'，且該教師沒有獲得任何物質(zhì)獎勵。而公辦園中的‘學(xué)科帶頭人'則每月可獲得一定的財政資助?！边@在一定程度上反映了學(xué)前教育發(fā)展中存在著不公平的現(xiàn)象。因此，政府須努力促進學(xué)前教育公平，縮小城鄉(xiāng)和園際差距，均衡發(fā)展學(xué)前教育事業(yè)。

4.提高幼兒園教師專業(yè)水平，進一步提高幼兒園教師工資待遇

師資是發(fā)展學(xué)前教育的關(guān)鍵。全面提高幼兒園教師的專業(yè)水平是發(fā)展學(xué)前教育事業(yè)的重要措施之一。相關(guān)行政人員指出，現(xiàn)在很多幼兒園的園長和教師的專業(yè)水平都亟待提高。此外，進一步提高幼兒園教師的工資待遇也是加強教師隊伍建設(shè)的重要工作。相關(guān)行政人員表示，大部分教師的編制問題得不到落實，工資待遇低，尤其是農(nóng)村幼兒園和民辦幼兒園的教師。因此，這些方面的工作都亟需加強。

三、討論

（一）第一期學(xué)前教育三年行動計劃的主要成績和不足

調(diào)查顯示，相關(guān)行政人員對第一期學(xué)前教育三年行動計劃的實施總體上較為滿意，認(rèn)為三年行動計劃的實施提高了政府對發(fā)展學(xué)前教育的重視程度，促進了當(dāng)?shù)貙W(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展。無論是幼兒園數(shù)量、幼兒在園率，還是毛入園率都得到明顯的提高。綜合調(diào)查結(jié)果，我們認(rèn)為，第一期學(xué)前教育三年行動計劃的主要成績有：政府發(fā)揮了主導(dǎo)作用，幼兒園辦學(xué)條件有較大改觀，新建、改擴建幼兒園數(shù)量明顯增加，教師參加培訓(xùn)的機會明顯增多，農(nóng)村幼兒園發(fā)展和弱勢群體扶助情況有較大改觀。

然而，第一期學(xué)前教育三年行動計劃也存在諸多問題。首先，在政府管理方面，專項工程或項目的實施、聯(lián)席會議制度的建立、幼兒園的分級分類管理、政府責(zé)任的有效落實還有待進一步加強；在財政投入方面，財政投入總量仍然滿足不了學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展需要，財政分配的不合理制約了當(dāng)?shù)貙W(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展，學(xué)前教育成本分擔(dān)和運行保障機制也尚未完全建立；在辦園體制改革方面，“小區(qū)配套園”和“集體所有制園”的發(fā)展思路還有待進一步厘清，政府對民辦園的扶持力度還有待進一步加強；在師資隊伍建設(shè)方面，幼兒園教師的社會地位、工資待遇、編制及職稱尚未得到保障；在農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展方面，政府對普及農(nóng)村學(xué)前教育的支持力度還很不夠；等等。

（二）學(xué)前教育三年行動計劃信息公開與宣傳力度有待進一步加強

相關(guān)行政人員對學(xué)前教育三年行動計劃某些內(nèi)容的不知情，一定程度上反映出信息公開和宣傳力度還不夠的問題，因此，政府要加大學(xué)前教育政策的宣傳力度。

當(dāng)然，相關(guān)行政人員對學(xué)前教育三年行動計劃的關(guān)注度不夠也在一定程度上導(dǎo)致了不知情現(xiàn)象的產(chǎn)生。因此，相關(guān)行政人員應(yīng)增強獲取信息的意識和能力，積極主動地了解與學(xué)前教育政策相關(guān)的信息。

（三）相關(guān)行政人員的意見與建議應(yīng)成為第二期學(xué)前教育三年行動計劃制定與實施的重要參考

政策評價是一個綜合、系統(tǒng)的過程，傾聽被政策影響和可以影響政策的社會成員的不同意見，最大限度地回應(yīng)所提出的訴求，有利于制定出更加科學(xué)、民主的政策。相關(guān)行政人員與學(xué)前教育發(fā)展有重要的關(guān)系，基于行政人員的視角評價學(xué)前教育三年行動計劃的實施情況，可從一個側(cè)面反映出第一期三年行動計劃所取得的成績和存在的不足。因此，政府應(yīng)充分聽取相關(guān)行政人員對第二期學(xué)前教育三年行動計劃的意見和建議，將其作為第二期學(xué)前教育三年行動計劃制定與實施的重要參考。

〔1〕中華人民共和國國務(wù)院.國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010～2020年）〔EB/OL〕.〔2013-07-15〕. http://www.moe.edu.cn.

〔2〕中華人民共和國國務(wù)院.國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見（國發(fā)〔2010〕41號）〔EB/OL〕.〔2013-07-15〕.http://www.moe.edu.cn.

〔3〕中華人民共和國教育部.學(xué)前教育三年行動計劃收官〔EB/OL〕.〔2014-02-27〕.http://www.js.xinhuanet. com.

〔4〕龐麗娟.學(xué)前教育體制機制創(chuàng)新是關(guān)鍵〔N〕.中國教育報，2014-04-06（1）.

〔5〕李瑛，康德顏，齊二石.政策評估的利益相關(guān)者模式及其應(yīng)用研究〔J〕.科研管理，2006，（3）.

An Investigation of the Implementation Effect of the 3-year Preschool Education Action Plan:Based on the Perspective of Educational Administrators'Evaluation

Hong Xiumin，Hua Zhiyuan
（Faculty of Education，Beijing Normal University，Beijing，100875）

To investigate the implementation effect of the first period of the 3-year preschool education action plan，the authors surveyed educational administrators significantly related with preschool education development.The results show that educational administrators are basically satisfied with the implementation effect as a whole，but not with financial investment and supporting construction of kindergartens in rural areas.The authors also studied the suggestions and comments from those educational administrators for the second period of the 3-year action plan.

preschool education；3-year preschool education action plan；educational administrators'evaluation

G617

A

1004-4604（2015）04-0022-06

*本文為中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費專項資金資助項目、教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項目“學(xué)前教育普及中政府主導(dǎo)的保障機制創(chuàng)新研究”（項目批準(zhǔn)號：11YJC880028）和2013年北京師范大學(xué)985重大項目“國家‘學(xué)前教育三年行動計劃’政策實施效果評估與政策創(chuàng)新研究”（項目批準(zhǔn)號：9852013gr004）的研究成果之一。

**通訊作者：洪秀敏，博士，北京師范大學(xué)教育學(xué)部學(xué)前教育研究所所長，E-mail:xiuminhong@163.com