張林山　李曉琳

當(dāng)前，受世界經(jīng)濟深度調(diào)整和國內(nèi)“三期疊加”因素影響，我國外部需求收縮，內(nèi)部多種矛盾聚合，經(jīng)濟運行壓力仍然較大。面對錯綜復(fù)雜的環(huán)境，我國政府堅持改革創(chuàng)新，以結(jié)構(gòu)性改革的突破推動穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式取得了良好成效。

一、目前改革推進(jìn)過程中存在的問題

（一）改革方案設(shè)計需進(jìn)一步提高質(zhì)量

一些改革方案對改革的關(guān)聯(lián)性、系統(tǒng)性、可行性缺乏認(rèn)真研究、統(tǒng)籌考慮、全面論證；一些改革方案過于原則性、理念性，缺乏可操作性；一些改革方案還存在調(diào)研不充分、研究不深入、論證不科學(xué)、路徑不明確等問題。特別是對于一些情況較為復(fù)雜、風(fēng)險點較多的改革，需要更加精心地制定改革方案，確保改革方案質(zhì)量，做到科學(xué)、可行。

（二）改革落地實施需進(jìn)一步加強督導(dǎo)

在推進(jìn)改革過程中，一些地方和部門推動改革的動力不足，存在“形式化”和“任務(wù)化”傾向，怕?lián)屌?、怕?lián)?zé)任的情緒較濃，未能具體細(xì)化改革方案，基本延續(xù)中央規(guī)定甚至直接轉(zhuǎn)發(fā)中央文件。一些地方和部門出現(xiàn)了“中梗阻”、“天花板”、“等繞拖”等現(xiàn)象，被動應(yīng)付改革甚至抵觸改革。促進(jìn)改革創(chuàng)新工作的考核和激勵機制不完善，還沒有形成系統(tǒng)性常態(tài)化的督察、評估機制，部門和地方推動改革的動力不足、壓力不夠。改革措施落實往往正面要求多，對執(zhí)行不力的結(jié)果問責(zé)不夠嚴(yán)格。

（三）改革統(tǒng)籌協(xié)調(diào)需進(jìn)一步強化力度

一些改革任務(wù)牽頭部門與協(xié)調(diào)配合部門相互間責(zé)任還不是很明確，牽頭部門對各部門的協(xié)調(diào)配合行為缺乏制約，造成部門間行動缺乏統(tǒng)籌安排，形成合力有限。一些重要領(lǐng)域盡管早已有較完備的改革方案，但多年來要么被爭論打斷而擱淺，要么在實施過程中被打折扣，致使改革不能進(jìn)行下去或被延緩。需要在中央的指導(dǎo)協(xié)調(diào)下，加強部門之間溝通銜接，確保重點改革任務(wù)得到有效落實。

二、要進(jìn)一步釋放結(jié)構(gòu)性改革的政策紅利

（一）深化行政審批制度改革，以“指尖上的服務(wù)”打造精干政府

加快構(gòu)建“三個清單”，盡快建立“負(fù)面清單”、“責(zé)任清單”、“權(quán)力清單”管理制度，進(jìn)一步約束政府行為，堅決防止“庸政、懶政、怠政”對經(jīng)濟增長帶來負(fù)面影響。深化審批制度改革，繼續(xù)取消和下放“含金量高”的行政審批事項，繼續(xù)取消國家層面認(rèn)定的地方政府審批事項。加快實施注冊資本登記制度改革方案，加快推進(jìn)“一證式”商事登記許可體制，加快清理工商登記前置審批項目，進(jìn)一步減少登記環(huán)節(jié)，簡化住所登記手續(xù)。推動“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”模式，打破傳統(tǒng)部門界限和功能分割，構(gòu)建政務(wù)大數(shù)據(jù)中心，建立統(tǒng)一的行政審批網(wǎng)站、網(wǎng)上服務(wù)系統(tǒng)和移動政務(wù)平臺，提供全天候、一站式服務(wù)。推動智慧評價公共政策，實現(xiàn)從分散決策向高效決策轉(zhuǎn)變。

（二）進(jìn)一步推動投融資體制改革，釋放資本活力

繼續(xù)深化投融資體制改革，研究出臺深化投融資體制改革的決定，推進(jìn)投資領(lǐng)域法制化建設(shè)。實施政府核準(zhǔn)的投資項目目錄（2014年本），將15個核準(zhǔn)項目改為備案，將23個核準(zhǔn)權(quán)限下放地方。進(jìn)一步研究提出簡化和規(guī)范審批程序、優(yōu)化審批流程的具體措施，規(guī)范中介服務(wù)。制訂完善創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制，繼續(xù)落實鐵路投融資體制改革，完善鼓勵社會投資的相關(guān)配套措施和實施細(xì)則。調(diào)整財政資金投資方式，將對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等屬于競爭性領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)的投資由直接支持項目改為設(shè)立投資基金。出臺基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法，推廣政府與社會資本合作模式。建立完善重大項目政銀企社合作對接機制。

（三）加快推進(jìn)混合所有制改革，激發(fā)微觀市場主體活力

積極落實國資國企改革總體意見，制定國有經(jīng)濟布局戰(zhàn)略性調(diào)整規(guī)劃，加大中央企業(yè)改革重組力度，大力合并“同類項”。完善企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管體制，以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，組建若干國有資本投資（運營）公司，作為國有資本的出資人代表。加快推進(jìn)混合所有制改革，推動具備條件的國有大型企業(yè)實現(xiàn)整體上市，不具備整體上市條件的要積極推進(jìn)股權(quán)多元化、公司治理現(xiàn)代化改革，引入民間資本。建立健全壟斷行業(yè)監(jiān)管體制，出臺石油天然氣體制改革方案，在全產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)放寬準(zhǔn)入。建立健全特許經(jīng)營領(lǐng)域監(jiān)督管理體制，積極推廣特許經(jīng)營適用領(lǐng)域和范圍，開展城市地下綜合管廊和防洪防澇建設(shè)運營試點。大力支持非公經(jīng)濟發(fā)展。切實降低市場準(zhǔn)入門檻，鼓勵引導(dǎo)更多社會資本特別是民間資本參與重點領(lǐng)域建設(shè)和國有企業(yè)改制重組。

（四）深化財稅體制改革，創(chuàng)新財政投融資模式

進(jìn)一步減少財政行政審批，加大減稅清費力度。對市場機制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟活動，一律取消審批。繼續(xù)實施以低收入端、小微企業(yè)端、創(chuàng)業(yè)大學(xué)生端、實體經(jīng)濟端等為重點的結(jié)構(gòu)性減稅。全面清理規(guī)范涉企收費。創(chuàng)新財政資金管理方式和政府投融資模式，抓緊落實財政存量資金盤活方案。充分發(fā)揮PPP、股權(quán)投資、特許經(jīng)營、信用擔(dān)保等市場化模式引導(dǎo)帶動社會資本和鼓勵大眾創(chuàng)業(yè)的功能，促進(jìn)國家創(chuàng)投引導(dǎo)資金、產(chǎn)業(yè)基金等與其他社會資金混合參與投資重點項目。完善地方政府債券發(fā)行制度，盡快建立健全政府會計核算體系，建立健全權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度。允許商業(yè)銀行以購買的地方政府債券抵押獲得流動性，促進(jìn)銀行購買地方政府債券。完善稅制，營造統(tǒng)一公平市場環(huán)境。加快清理和廢除妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的各種財稅規(guī)定和做法，將“營改增”擴大到建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融保險業(yè)和生活性服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域，力爭今年全面完成“營改增”任務(wù)。

（五）深化金融體制改革，完善市場決定金融資源配置的機制

疏通貨幣政策向?qū)嶓w經(jīng)濟的傳導(dǎo)機制。擇機進(jìn)一步降息降準(zhǔn)。靈活采用再貸款、PSL等方式，依托開發(fā)性金融、政策性金融等載體支持公共部門投資。引導(dǎo)銀行業(yè)金融機構(gòu)創(chuàng)新業(yè)務(wù)品種，支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。加強資本市場監(jiān)管，打擊違法操縱行為。加快金融市場化改革。完善市場決定金融資源定價和分配的機制。盡快完善非標(biāo)資產(chǎn)監(jiān)管，逐步放開替代性金融產(chǎn)品價格，推進(jìn)利率市場化。積極推進(jìn)設(shè)立民營銀行。改善信貸資源的區(qū)域與行業(yè)配置效率。完善多層次資本市場，提高直接融資比例。加快實施股票發(fā)行注冊制改革，完善新三板和區(qū)域性股權(quán)市場的制度設(shè)計，研究推出新三板、創(chuàng)業(yè)板、中小板和主板市場之間的轉(zhuǎn)板制度，建立開放互通的多層次資本市場體系。盡快啟動“深港通”試點。鼓勵各類交易場所創(chuàng)新交易模式和品種。發(fā)揮滬深交易所股權(quán)質(zhì)押融資機制作用。對城投類企業(yè)和一般企業(yè)放寬主體評級及資產(chǎn)負(fù)責(zé)率要求，同時放寬對指定類別債券發(fā)債企業(yè)限制，并繼續(xù)擴大發(fā)行主體范圍，盡快覆蓋到中小企業(yè)。支持符合條件的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)發(fā)行公司債券。探索開展知識產(chǎn)權(quán)證券化業(yè)務(wù)。改革完善退市機制。支持互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展，大力發(fā)展普惠金融。開展股權(quán)眾籌融資試點。積極探索和規(guī)范發(fā)展服務(wù)創(chuàng)新的網(wǎng)際網(wǎng)路金融。推動商業(yè)銀行設(shè)立定位社區(qū)、服務(wù)小微企業(yè)的社區(qū)支行，大力發(fā)展普惠金融。推動制定P2P（網(wǎng)絡(luò)借貸平臺）、股權(quán)眾籌自律公約和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，加強互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管。擴大人民幣跨境使用范圍，加快實現(xiàn)資本項目可兌換。推動資本市場雙向開放，有序提高跨境資本和金融交易可兌換程度，擴大合格境內(nèi)機構(gòu)投資者（QDII）的主體資格，推進(jìn)境內(nèi)境外個人投資的便利化。

（六）加快新型城鎮(zhèn)化體制機制創(chuàng)新，拉動城鎮(zhèn)化內(nèi)需

加快推進(jìn)戶籍與福利脫鉤，建立城市公共服務(wù)獲取新機制。盡快廢除一切把戶口與就業(yè)和公共福利待遇聯(lián)系起來的制度，建立一種不以戶籍為依據(jù)的外來人口城鎮(zhèn)福利和保障獲取新機制，盡快向城鎮(zhèn)非戶籍常住人口、特別是長期在城鎮(zhèn)穩(wěn)定生活和就業(yè)的外來人口有條件（考核社保年限）開放一些單項公共服務(wù)。加大市場在土地資源配置中的作用，積極推進(jìn)全國統(tǒng)一的土地市場建設(shè)。盡快推進(jìn)農(nóng)村“三塊地”改革試點和農(nóng)村土地權(quán)利“三權(quán)分置”改革試驗，統(tǒng)籌推進(jìn)征地制度改革和集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，加快全國統(tǒng)一的土地市場建設(shè)步伐。以優(yōu)化存量為重點，開展工業(yè)用地市場化配置改革試點。促進(jìn)小城市管理體制改革釋放小城市發(fā)展活力。加快設(shè)市模式創(chuàng)新步伐，重點是在科學(xué)論證的基礎(chǔ)上盡快出臺設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，使得一些小城市（原來的縣或鎮(zhèn)）能夠獲得相應(yīng)的自主發(fā)展權(quán)限，激發(fā)小城市在吸納人口、擴大消費、增加投資方面的動力和潛力。

（七）以構(gòu)建福利社會為推動力，增強大眾消費能力和消費活力

繼續(xù)完善社會保障制度，為消費束縛松綁，將人民群眾想消費、敢消費的意愿轉(zhuǎn)化為實際消費能力。盡快推動基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，逐步降低企業(yè)養(yǎng)老保險繳費率。盡快推進(jìn)機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革、整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度和提升社會統(tǒng)籌層級。將省一級作為個人賬戶基金投資主體，鼓勵已做實個人賬戶的地區(qū)探索基金市場化、多元化投資運營。逐步取消基本醫(yī)療保險個人賬戶。將職工基本醫(yī)療保險中的個人賬戶轉(zhuǎn)到補充醫(yī)療保險。全面實施大病保險制度，加快健全重特大疾病救助制度。加快推動公共服務(wù)供給機制改革，形成新的服務(wù)業(yè)消費熱點。全面推進(jìn)縣級公立醫(yī)院改革，落實醫(yī)生多點執(zhí)業(yè)和分級診療，積極引入社會資本參與競爭。擴大政府購買公共服務(wù)的范圍和規(guī)模，并將其納入公共財政預(yù)算。修訂《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，允許提供社會性服務(wù)的非營利機構(gòu)獲得合理回報。切實落實帶薪休假和培訓(xùn)制度，促進(jìn)旅游、教育培訓(xùn)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，培養(yǎng)大眾假期消費熱情和消費習(xí)慣。探索以教育托管、教師培訓(xùn)、優(yōu)質(zhì)教師服務(wù)期限購買等政府購買教育服務(wù)的新形式，加大薄弱學(xué)校教師培訓(xùn)力度。建立面向全體勞動者的創(chuàng)業(yè)和職業(yè)培訓(xùn)制度，通過政府購買和實施培訓(xùn)補貼等形式，引入競爭機制，提高培訓(xùn)效率。

（八）加快構(gòu)建對外開放新格局，推動“一帶一路”建設(shè)體制機制創(chuàng)新

加快制定促進(jìn)沿邊開放若干措施，提高貿(mào)易和投資便利化水平，培育特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。統(tǒng)籌推進(jìn)內(nèi)陸地區(qū)國際大通道建設(shè)，加快建設(shè)面向東南亞、中亞、歐洲等地區(qū)的國際物流大通道，支持內(nèi)陸城市增開國際客貨航線，發(fā)展江海、鐵海、陸航等多式聯(lián)運。加快實施自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略。以現(xiàn)有自貿(mào)區(qū)改革試點為基礎(chǔ)，逐步選擇若干具備條件的地方發(fā)展自由貿(mào)易園（港）區(qū)。同時抓緊打造中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)升級版，積極推進(jìn)中日韓、中澳（大利亞）、區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系（RCEP）等自由貿(mào)易協(xié)定談判，推動亞太經(jīng)濟一體化進(jìn)程。加強內(nèi)陸沿海沿邊通關(guān)協(xié)作。推動實現(xiàn)口岸管理部門信息互換、監(jiān)管互認(rèn)、執(zhí)法互助，擴大“屬地申報、口岸放行”等改革試點，逐步實現(xiàn)內(nèi)陸地區(qū)貨物進(jìn)出口“一次申報、一次查驗、一次放行”，提高口岸通行效率。規(guī)劃建立引導(dǎo)企業(yè)國際化經(jīng)營的體制機制。引導(dǎo)企業(yè)通過設(shè)立或并購研發(fā)機構(gòu)，吸納先進(jìn)生產(chǎn)要素，建立海外營銷網(wǎng)絡(luò)，培育國際知名品牌等方式提高競爭力。構(gòu)筑服務(wù)和促進(jìn)體系，為“走出去”企業(yè)提供如風(fēng)險預(yù)警、法律咨詢等服務(wù)和促進(jìn)方面的信息。

三、下一步完善改革工作機制的考慮

（一）著力解決改革過程中存在的突出問題

嚴(yán)把改革方案質(zhì)量關(guān)。堅持速度服從質(zhì)量，提高改革方案針對性、實效性。嚴(yán)格方案制定程序，加強調(diào)查研究，注意在頂層設(shè)計和整體設(shè)計中吸取專家意見、民眾智慧和“地方性知識”，不斷完善改革方案，確保改革方案接地氣、有針對性、能解決問題。以“釘釘子”精神推動改革任務(wù)落地生效。對承擔(dān)的任務(wù)逐項細(xì)化實化，做到有目標(biāo)、有路徑、有措施、有可以檢驗的成果。強化對改革的問責(zé)制，做到改革推進(jìn)到哪里、督察就跟進(jìn)到哪里。要重點抓好重大改革方案特別是推動有利于穩(wěn)增長、保就業(yè)、增效益的改革措施的盡早落地實施。加強對重點改革任務(wù)的統(tǒng)籌推進(jìn)。充分發(fā)揮中央改革辦指導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用，圍繞重大改革方案和改革進(jìn)程中的重大問題，加強有關(guān)部門溝通銜接和協(xié)作互動。對一些關(guān)系全局、綜合性強的改革，建立跨部門和上下聯(lián)動的工作小組聯(lián)合攻關(guān)，加強系統(tǒng)研究和整體設(shè)計。

（二）加強改革試點探索

加強對試點的系統(tǒng)謀劃，提高設(shè)計的科學(xué)性、規(guī)范性，對涉及風(fēng)險因素和敏感問題的改革試點，要確保風(fēng)險可控。發(fā)揮好各項改革試點的作用，把制度創(chuàng)新作為核心任務(wù)，把可復(fù)制、可推廣作為基本要求，堅持邊試點、邊總結(jié)、邊推廣，努力把試點的過程變成解決問題、創(chuàng)新機制、推動發(fā)展的過程，為面上改革不斷探索、作出示范。

（三）加強改革宣傳和輿論引導(dǎo)

加強改革政策宣傳解讀，及時總結(jié)推廣成功經(jīng)驗和有效做法，對今年經(jīng)濟體制改革進(jìn)展和成效進(jìn)行重點突出、形式多樣的宣傳，進(jìn)一步推動形成深化改革的社會共識，增強社會信心。

（張林山 ，國家發(fā)展改革委體管所。李曉琳，國家發(fā)展改革委體管所、中國社科院投資系）