朱然

摘要：目前，我國建設項目環(huán)評審批中存在大量自由裁量權異化的問題。建設項目環(huán)評審批中自由裁量權異化的表現(xiàn)主要包括環(huán)評審批分類管理的異化、環(huán)評分級審批權的異化、環(huán)評文件評估的異化、辦結建設項目環(huán)評審批時間權限的異化、環(huán)評審批補辦權的異化、環(huán)評中信息公開的異化。建設項目環(huán)評審批的過程，實際上是分配諸多利益的過程，這其中的自由裁量權異化可以理解為是各利益主體博弈的結果。改善環(huán)評審批中自由裁量權異化的狀態(tài)，應從建立規(guī)范環(huán)評審批程序的法律法規(guī)、完善信息公開機制、建立科學的人事考核制度、提高審批人員的綜合素質等方面著手。

關鍵詞：環(huán)境影響評價；自由裁量權；異化；利益博弈

中圖分類號：D922.112

文獻標識碼：A

文章編號：1003-854X（2015）02-0142-03

嚴重的環(huán)境污染除了給人們的生活帶來諸多不便外，也使人們的生活質量大打折扣。造成環(huán)境污染的原因是多方面的，從源頭上看，環(huán)保部門難辭其咎?！碍h(huán)保部門真正、最大的權力是環(huán)境影響評價（以下簡稱“環(huán)評”）。因為項目環(huán)評這關過不了，后面什么手續(xù)都辦不了。”國家環(huán)保局第一任局長曲格平曾經(jīng)這樣表示。環(huán)評概念最早于1964年在加拿大召開的一個國際環(huán)境質量評價會議上提出。1969年，美國《國家環(huán)境政策法》發(fā)布，要求所有的聯(lián)邦機構提交的議案、行動建議中，如果可能對環(huán)境產(chǎn)生重大影響，就必須提交相應的環(huán)評報告或文件，這是世界上第一次確認環(huán)評制度的法律。我國于1979年9月頒布《環(huán)境保護法（試行）》，確定了環(huán)評制度。該制度作為一項預防環(huán)境污染的環(huán)境政策，歷經(jīng)30多年的實施，并沒有像預期那樣控制住環(huán)境污染。2005年的環(huán)評風暴將環(huán)評違法等一系列問題推至風口浪尖，公眾開始逐漸關注環(huán)評問題。

一、我國建設項目環(huán)評審批的流程

在我國，建設單位若要項目開工建設，必須獲得當?shù)丨h(huán)保部門的審批。首先，建設單位需要委托環(huán)評機構編制環(huán)境影響報告書（表），受委托的環(huán)評機構必須具備相應資質，取得國務院環(huán)境保護行政主管部門頒發(fā)的資格證書，否則不可以承接環(huán)評業(yè)務。然后建設單位將環(huán)境影響報告書（表）送往當?shù)氐沫h(huán)保部門進行審批。如果建設項目有行業(yè)主管部門，其環(huán)境影響報告書（表）應當經(jīng)行業(yè)主管部門預審后，再報環(huán)保部門審批。例如海岸工程建設項目的環(huán)境影響報告書需經(jīng)海洋行政主管部門在作出審批并簽署意見后再報給環(huán)保部門。環(huán)保部門對受理的環(huán)境影響報告書（表）委托給評估單位進行技術評估，或組織發(fā)改委、行業(yè)主管等多部門及專家進行評審，出具評審意見。最后，環(huán)保部門根據(jù)評審意見做出是否通過審批的決定。根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》（以下簡稱《環(huán)評法》），各級環(huán)保部門作為建設項目環(huán)評報告書的審批機關擁有一票否決的權力。因此，我國的建設項目環(huán)評制度實行的是行政主導型審批，建設單位必須取得審批后方可開展項目建設。

二、建設項目環(huán)評審批中的自由裁量權

1 自由裁量權的定義

在政策執(zhí)行過程中，執(zhí)行者需要因地制宜地變通執(zhí)行，這是政策執(zhí)行原則性和靈活性的必然要求。這種變通執(zhí)行就是自由裁量，在西方國家，自由裁量權被普遍認為是保證行政機關實現(xiàn)公共利益的一個有價值的工具。伽利根認為，當官員在運用權力做出決定時，而依據(jù)現(xiàn)有的規(guī)則不能得出確定的結論或做出明確的決定，便產(chǎn)生了自由裁量的空間或者說是“自治空間”。戴維斯則認為，公共官員所能享有的裁量權是指對其權力進行法律約束后，他們依據(jù)自己的判斷，在允許的各種可能性中自由選擇作為或者不作為的權利。因此，自由裁量權是法律、法規(guī)賦予行政執(zhí)法機關在行政管理過程中，依據(jù)法律規(guī)定和具體情境，通過主觀合理的判斷所作出的科學決策，是靈活裁決的職權。而建設項目環(huán)評審批中的自由裁量權則是環(huán)保部門根據(jù)建設單位的申請，對受理的環(huán)境影響報告書（表），在法律及其職權范圍、限度、標準和原則內，自由選擇，最終做出是否給予建設單位從事特定活動的權利或資格的行為。

2 建設項目環(huán)評審批中自由裁量權異化的表現(xiàn)

建設項目環(huán)評審批中的自由裁量權異化是指環(huán)保部門及其審批人員以個人利益和部門利益為出發(fā)點，通過改變審批實施的手段和條件，將自由裁量權不公開地無限擴大。具體表現(xiàn)為以下方面：

第一，建設項目環(huán)評審批分類管理的異化。《環(huán)評法》第16條規(guī)定：“國家根據(jù)建設項目對環(huán)境的影響程度，對建設項目的環(huán)境影響評價實行分類管理。建設單位應當按照下列規(guī)定組織編制環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表或者填報環(huán)境影響登記表，即……”雖然法律對建設項目環(huán)評分類管理作出了比較具體的規(guī)定，但是法律并沒有明確規(guī)定建設項目對環(huán)境影響程度的判斷標準，即法律沒有指出如何去將建設項目造成的環(huán)境影響歸為重度或是輕度，這就給了環(huán)評審批人員自由裁量的空間。很多環(huán)評審批人員由于種種原因將需要編制環(huán)境影響報告書的建設項目簡化為編制環(huán)境影響報告表或只需填報環(huán)境影響登記表。送審資料的簡化導致很多會對環(huán)境造成重大污染的項目輕松開工。

第二，建設項目環(huán)評分級審批權的異化。為進一步加強和規(guī)范建設項目環(huán)評文件審批，提高審批效率，明確審批權責，我國環(huán)保部修訂并公布了《建設項目環(huán)境影響評價文件分級審批規(guī)定》，其分級審批權按照建設項目的審批、核準和備案權限以及建設項目對環(huán)境的影響性質和程度確定。簡單地說就是對建設項目環(huán)評文件由哪一級政府審批做出了明確的規(guī)定。但現(xiàn)實中，特別是一些大型的項目，建設單位為了能順利通過審批，將大項目拆分為幾個小項目或者分期進行環(huán)評審批，原本需要上報國家環(huán)?？偩值捻椖恐苯涌梢栽谑〖壔虻丶壥协h(huán)保部門審批，造成可能對環(huán)境產(chǎn)生重大影響的項目輕易而合法地開工。

第三，建設項目環(huán)評文件評估的異化。環(huán)保部門自收到建設單位遞交的環(huán)評文件，應委托評估單位進行技術評估，即對環(huán)評文件的技術方法和評價結論進行技術把關，或組織由發(fā)改委、行業(yè)主管等多部門及專家參加的評審，出具評審意見，為環(huán)保審批部門提供技術依據(jù)。評估單位本應與環(huán)保部門脫離而獨立存在，而實際上評估單位的生存往往依賴于環(huán)保審批部門，有的評估單位還是環(huán)保審批部門的下屬單位，這樣難免不被環(huán)保審批部門的意見所左右。評估權的異化也使本該客觀公正的評估程序流于形式。

第四，辦結建設項目環(huán)評審批時間權限的異化。不同的環(huán)評文件，審批的時限要求也不同?！董h(huán)評法》第22條規(guī)定：“審批部門應當自收到環(huán)境影響報告書之日起六十日內，收到環(huán)境影響報告表之日起三十日內，收到環(huán)境影響登記表之日起十五日內，分別作出審批決定并書面通知建設單位?！彪m然《環(huán)評法》規(guī)定了辦理時間，但并不具體。比如若送審資料合格，建設單位需要多長時間組織評審；若送審資料不合格，建設單位應該在多長時間內重新補充。

第五，建設項目環(huán)評審批補辦權的異化?！董h(huán)評法》第31條規(guī)定：“建設單位未依法報批建設項目環(huán)境影響評價文件，或者未依照本法第二十四條的規(guī)定重新報批或者報請重新審核環(huán)境影響評價文件，擅自開工建設的，由有權審批該項目環(huán)境影響評價文件的環(huán)境保護行政主管部門責令停止建設，限期補辦手續(xù)；逾期不補辦手續(xù)的，可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款，對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分?！狈呻m規(guī)定了建設項目環(huán)評逾期不補辦的懲罰措施，可是這個期限到底是多久并沒有明確告知，給了環(huán)保部門很大的自由裁量空間。

第六，建設項目環(huán)評中信息公開的異化。《環(huán)境信息公開辦法（試行）》對向公眾公開環(huán)境信息作出了相關要求。但當環(huán)保部門受惠于建設單位時，信息公開只是滿足公眾需求的一種形式，發(fā)生了異化。主要體現(xiàn)在：（1）環(huán)保部門只公開對建設項目有利的信息；（2）公開一些無關痛癢或不太重要的信息，核心信息卻保留；（3）公開時附加了一些不相關的內容，影響公開信息的真實表達。

三、建設項目環(huán)評審批中自由裁量權異化的原因

對建設項目環(huán)評審批的過程，實際上是分配諸多利益的過程，是相關利益主體相互博弈的過程。而這其中的自由裁量權的異化可以理解為是各利益主體博弈的結果。

1 地方政府與環(huán)保部門的博弈

假設地方政府與環(huán)保部門皆為理性經(jīng)濟人，所有信息為共同知識，雙方進行著完全信息靜態(tài)博弈。又假設現(xiàn)在有一個污染重、收益大的項目需要開工，地方政府基于發(fā)展經(jīng)濟的目的，會對環(huán)保部門施壓干預，而環(huán)保部門具有保護環(huán)境的職責，應該擁有獨立的自主審批權。則地方政府有強干預和弱干預兩種策略，環(huán)保部門有強審批和弱審批兩種策略。雙方博弈有下列四種情況：

第一種情況：地方政府強干預，環(huán)保部門強審批。此種情況即當面對地方政府較強的施壓干預時，環(huán)保部門仍堅持原則，按照相關法律法規(guī)正規(guī)審批。這種狀態(tài)下的審批只有兩種結果：一是若合法，環(huán)評審批通過；二是若不合法則不通過。但是環(huán)保部門這樣做的結果是會遭到一定程度的懲罰，因為地方政府手握環(huán)保部門的人事權和財務權。第二種情況：地方政府強干預，環(huán)保部門弱審批。即環(huán)保部門不考慮環(huán)境問題，聽從“安排”。在這樣的前提下，環(huán)保部門的行為很難不發(fā)生變異，出現(xiàn)上述的一些自由裁量權異化行為也就不難理解了。第三種情況：地方政府弱干預，環(huán)保部門強審批。第三種情況與第一種情況的區(qū)別在于地方政府施壓干預的強弱。地方政府施壓干預弱，可以理解為“打招呼”的領導級別不夠高，就算我沒有按照領導的意思來辦，而是堅持嚴格審批，也不會遭到像第一種情況中出現(xiàn)的減少經(jīng)費的情況。第四種情況：地方政府弱干預，環(huán)保部門弱審批。這種情況下的環(huán)保部門本身就沒有好好履行本部門的職責，草率審批，此時任何一個領導過來打一打招呼。環(huán)保部門都會附和其要求。

在中國目前的環(huán)境管理體制下，大多數(shù)情況下環(huán)保部門很難成為一個獨立的利益主體。當出現(xiàn)第一和第三種情況時，面對領導的施壓干預，環(huán)保部門常常是“立得住的頂不住，頂?shù)米〉牧⒉蛔　薄Ｋ?，環(huán)保部門在與地方政府的博弈中，往往沒有討價還價的權力，只有附和領導，使環(huán)保部門的利益讓位于地方政府的利益。

2 建設單位與環(huán)保部門的博弈

假設建設單位與環(huán)保部門為理性經(jīng)濟人，建設單位為順利獲得項目的審批，往往在一開始遞交申請材料的時候就發(fā)生了隱瞞或造假行為。建設單位往往會隱瞞一些對自己不利的信息，比如項目的風險性，夸大一些對自己有利的信息。比如項目的可行性。環(huán)保部門也有兩種策略選擇，一是嚴格審批，二是權力異化的寬松審批。

建設單位與環(huán)保部門的博弈還體現(xiàn)在補辦環(huán)評上。補辦環(huán)評的對象是已經(jīng)啟動的項目，結果只有兩種：要么項目會對環(huán)境造成重大影響而不予批準并責令停止建設；要么只是走走環(huán)評程序的過場。最終通過審批。事實上大多都是出現(xiàn)后者這樣的情況?！柏熈钔Ｖ菇ㄔO”本是對建設單位的一種威懾。然而，在環(huán)保部門權力異化的“依法處理”下，補辦環(huán)評手續(xù)的建設單位并無損失，非但不能起到警示作用。反而使“責令停止建設”這一措施成為了一種不可置信的威脅。

3 公眾與環(huán)保部門的博弈

公眾與環(huán)保部門的博弈體現(xiàn)在信息公開上。信息公開是公眾參與環(huán)評的必要前提。在公眾和環(huán)保部門信息不對稱的前提下，環(huán)保部門擁有一些公眾沒有卻與公眾權益息息相關的信息。在這種狀態(tài)下，公眾會要求環(huán)保部門公開信息，與其展開博弈。但是公眾在表達信息公開需求的時候又存在著“搭便車”的心理，每個人都不希望自己是那只“出頭鳥”，總是希望別人去表達意見而自己從中獲利。雖然我國相關行政規(guī)范對環(huán)評中信息公開問題作出了規(guī)定，但是目前公眾的知情權仍舊缺乏現(xiàn)實的法律支撐，現(xiàn)在信息公開不被認為是分內之責，反而異化成了一種權力。如果環(huán)保部門公開了所掌握的一系列的信息后，會影響其壟斷利益的經(jīng)營和獲取，反正不公開信息法律上也沒有規(guī)定要追究責任，與其多一事不如少一事。

四、改善環(huán)評審批中自由裁量權異化的對策

第一，建立規(guī)范環(huán)評審批程序的法律法規(guī)。目前，我國建設項目環(huán)評的審批之所以存在大量自由裁量權異化的行為，很大程度上是由于沒有專門的程序法可依。國外的行政審批程序多由行政程序法規(guī)定，例如，德國的行政審批制度是由《聯(lián)邦德國行政程序法》、《聯(lián)邦德國行政法院法》和《聯(lián)邦德國行政執(zhí)行法》等法律中的相關條款構成，包含了大量行政程序的內容，行政程序對自由裁量權有約束作用，體現(xiàn)在兩個方面：一是給行政裁量提供一定的裁量基準。行政機關以此為基礎作出裁量，二是對行政裁量規(guī)定一定的價值取向，使行政機關在自律的時候有了價值方向。

第二，完善信息公開機制。信息公開是保障公眾知情權和參與環(huán)評的前提。2013年11月，環(huán)保部印發(fā)《建設項目環(huán)境影響評價政府信息公開指南（試行）》，環(huán)評報告全本（除涉及國家機密和商業(yè)秘密的部分）、公眾反饋意見、環(huán)保部門受理情況、審批情況等都被納入環(huán)保部門“主動公開”的內容。完善信息公開機制的目的是降低建設項目環(huán)評過程中造假的可能性和行政干預的可能性，減少審批人員審批的隨意性，對于規(guī)范建設項目環(huán)評審批有著重要的意義。

第三，建立科學的人事考核制度。各地環(huán)保部門在環(huán)評審批時常做出一些自由裁量權異化行為，其中一個重要原因是地方領導的行政干預。大部分現(xiàn)實情況中，地方領導手中握有“生殺大權”，環(huán)保部門不得不聽命于領導的安排。領導對下級的考核都是基于一味追求GDP這種畸形的政績觀，而下級迫于領導手中的人事罷免權，常常也以領導設定的評價和提拔標準作為自己的行為準則。所以，應當建立科學的人事考核制度，改變以往只以經(jīng)濟為考核標準的人事制度，將環(huán)境保護績效或者一些相關的環(huán)境指標納入考核體系中。

第四，提高審批人員的綜合素質。審批人員是環(huán)評審批中自由裁量權的執(zhí)行主體。他們對工作內容的熟識度和對工作的責任感對抑制自由裁量權異化有著重要意義。由于審批人員“經(jīng)濟人”的特性，導致其責任意識淡薄，因此。應提高行政審批人員的責任意識和綜合素質。定期對審批人員實施業(yè)務培訓。通過培訓，讓審批人員了解不斷更新的工作內容，培養(yǎng)他們的責任感，以及讓他們學會在依法行政的基礎上解決實際工作問題。此外還應加強審批人員的行政倫理教育，培養(yǎng)他們服務于民的意識，以追求公眾利益為目標，淡化他們作為“經(jīng)濟人”的意識。保證自由裁量權的合理使用。

（責任編輯 李濤）