王名

改革開放以來，包括慈善組織在內(nèi)的社會組織取得了長足發(fā)展，在社會建設和社會治理中的主體地位越來越凸顯，發(fā)揮的作用也越來越大。社會組織的服務、治理與協(xié)商功能已經(jīng)被黨和政府的綱領文件所確定。但與蓬勃發(fā)展的社會組織相比，我國現(xiàn)行法律法規(guī)等制度建設存在突出的問題，主要表現(xiàn)有三：一是法律體系不健全，二是法律位階過低，三是法律權(quán)威性不足。重登記輕監(jiān)管、重限制輕發(fā)展的制度安排，導致大量社會組織繞開法律法規(guī)，“惡法”不改、執(zhí)法不嚴又使得社會組織有法不依成為常態(tài)。

為此提出如下建議：

一、抓住時機，推動立法。

當前是推進社會組織立法的最佳時機，建議盡快將立法問題提上社會組織改革創(chuàng)新的議事日程。這是因為：-是從規(guī)范發(fā)展的必要性上看，中共十八大以來，我們在社會組織改革創(chuàng)新方面的一系列重大探索已逐步展開，包括十八大和十八屆三中全會兩個政治報告、2014年政府工作報告及若干相關文件中的創(chuàng)新提法，也包括地方各級政府在實踐中的創(chuàng)新做法，有必要通過立法實現(xiàn)這些改革創(chuàng)新的規(guī)范化與制度化；二是從有效發(fā)揮社會組織作用的可能性上看，目前各類社會組織正在發(fā)展壯大，在公共服務和社會治理中發(fā)揮著重要作用，社會組織有可能在政策推動和制度規(guī)范下成長為重要的治理主體；三是從立法的可行性上看，既有體制和制度的障礙因改革創(chuàng)新而不斷分化轉(zhuǎn)型，有條件在探索建構(gòu)新體制的同時推進新的法律制度的形成。必須明確：當前是推進社會組織立法的最佳時機，就像當初及時出臺了《公司法》、推動了現(xiàn)代公司體制的形成并最終建成了市場經(jīng)濟體制一樣，如果抓住這個有利時機推進社會組織立法，將有力推動現(xiàn)代社會組織體制的形成，并積極推進政府職能轉(zhuǎn)變和事業(yè)單位的改革，從而為社會轉(zhuǎn)型和全面深化改革提供重要的制度支持。

二、把握高度，確立定位。

以推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為目標，從全面深化改革的戰(zhàn)略高度和國家整體利益出發(fā)推動社會組織立法。以政府為主體的公共治理、以企業(yè)為主體的市場治理和以社會組織為主體的社會治理，是國家治理體系中最基本的三個方面，社會組織立法的目標，應從制度上促進社會組織在社會治理中發(fā)揮主體性作用，從而推進國家治理體系和治理能力的完善與提高。我國的社會組織經(jīng)過改革開放30多年的發(fā)展，特別是近年來在中央及地方各級政府大力推進的改革創(chuàng)新實踐中實現(xiàn)了迅速發(fā)展和繁榮，目前除民政登記的各類社會組織外，還有許多社會組織采取工商注冊的形式，事業(yè)單位和人民團體的深化改革也在改變社會組織的格局和規(guī)模；此外，在城鄉(xiāng)社區(qū)服務和治理、市場中介服務、農(nóng)業(yè)技術(shù)支持、司法民事調(diào)解和法律援助等諸多領域，也存在大量社會組織。社會組織立法要力求站在全面深化改革的高度，努力解決制約社會組織在社會治理中發(fā)揮主體性作用的五個方面的重大問題：一是劃清界限的問題，劃清政府和社會組織的界限，劃清社會組織和企業(yè)的界限，也劃清不同類型社會組織的界限，這是社會組織立法首先必須解決的問題：二是明確權(quán)利和責任的問題，明確社會組織和政府、企業(yè)是不同的權(quán)利與責任主體，明確社會組織享有的社會權(quán)利及其承擔的不同于政府、企業(yè)的社會公共責任、也明確國家對社會組織承擔著立法和監(jiān)管的公共責任，企業(yè)對社會組織承擔著一定的社會責任；三是確立規(guī)則的問題，確立社會組織最基本的非營利行為準則，確立社會組織的產(chǎn)權(quán)邊界和社會共治原則，確立國家對社會組織進行必要的鼓勵、優(yōu)惠、支持、限制，乃至打擊和取締等公共政策的原則和政策導向，確立社會組織必須遵守的公共倫理和行業(yè)自律規(guī)范，也確立社會組織內(nèi)部應當體現(xiàn)的民主治理和依法自治的基本規(guī)則；四是保障權(quán)益的問題，保障社會組織作為法律主體的合法權(quán)益，保障社會組織在參與和開展各種社會及經(jīng)濟活動中各相關當事人的合法權(quán)益，保障社會組織所有成員的合法權(quán)益，也保證社會組織所開展的活動不損害其他社會主體和當事人的權(quán)益，不危害社會公共利益和國家利益；五是促進發(fā)展的問題，通過立法促進各類社會組織在法律規(guī)制下實現(xiàn)最大限度的健康發(fā)展，充分發(fā)揮社會組織在社會治理中的主體作用。解決制度建設上的這五個方面的重大問題，必須突破現(xiàn)行部門立法的局限，真正站在國家利益的全局和戰(zhàn)略立場上整體推動。

三、穩(wěn)步推進，建構(gòu)體系。

著眼于加快形成現(xiàn)代社會組織體制，穩(wěn)步并科學推進我國社會組織法律體系的建立和完善。強調(diào)社會組織立法的重要性，并不是否定多年來特別是近一年來我們在立法方面所做的種種努力。目前社會組織相關的三個登記管理條例正在加緊修訂，慈善法在全國人大內(nèi)司委的主持下加緊起草，有關境外非政府組織和行業(yè)協(xié)會的相關法規(guī)也在相關部門的推動下開始征求意見和起草工作。這些涉及各個重點領域的專項法律、法規(guī)固然重要，但由于法律位階不同，又由不同部門主持推進，所關注的重點不同，彼此之間很難形成有效的相互銜接和內(nèi)在聯(lián)系，無法構(gòu)成一個完善的法律體系。中共十八大明確提出我國社會組織改革創(chuàng)新的目標是加快形成政社分開、權(quán)責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制?，F(xiàn)在都在呼吁頂層設計，其實最大的頂層設計莫過于立法上的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。建議在推進重點領域相關法律法規(guī)起草工作的同時，中央能就社會組織法律體系建設問題成立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，盡快啟動社會組織基礎立法的調(diào)研和起草工作，明確社會組織立法的指導思想、基本原則、立法思路和基礎框架，在統(tǒng)一指導和協(xié)調(diào)下穩(wěn)步推進我國社會組織法律體系的建立和完善。

四、注重參與，政社互動。

在社會組織立法的過程與技術(shù)上，應注重立法的社會參與，強調(diào)政社互動，推動科學、民主立法.從立法的過程上看，社會組織法作為社會領域的法規(guī)，應當摒棄部門立法的舊例，吸納社會組織和社會力量參與，以提高立法的社會認同和技術(shù)水平，注重立法過程中的參與和協(xié)商。這是我國社會組織相關立法的重要經(jīng)驗。