摘要：在新型城鎮(zhèn)化過程中，征收權(quán)的行使有利于促進(jìn)城市空間布局的改變，推動外延型的城鎮(zhèn)化發(fā)展。然而，征收權(quán)與私人產(chǎn)權(quán)之間的矛盾長期存在，濫用征收權(quán)會扭曲城鎮(zhèn)化機(jī)制，影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率。一般來說，公共用途的概念決定著征收權(quán)的行使范圍。在我國新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，應(yīng)當(dāng)用制度限制征收權(quán)的行使，合理使用征收權(quán)，推進(jìn)內(nèi)涵型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：征收權(quán)；公共用途；新型城鎮(zhèn)化

征收權(quán)作為一種國家行政權(quán)，在城鎮(zhèn)化過程中發(fā)揮著舉足輕重的作用。但其國家權(quán)力的強(qiáng)制性特征也長期引發(fā)人們對政府權(quán)力濫用的擔(dān)憂。為對征收權(quán)的行使進(jìn)行限制，我國憲法第十三條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)進(jìn)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。因此，公共利益作為政府啟動征收權(quán)的唯一要件，其內(nèi)涵直接影響到征收權(quán)的行使范圍。然而在實踐中，公共利益常常難以界定，其內(nèi)涵富有彈性，邊界模糊不清，極易引發(fā)爭議，從而影響征收權(quán)的行使。事實上，以公共利益作為征收權(quán)的約束條件并非我國特色，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化起步較早的美國也用“公共用途”這一概念對征收權(quán)進(jìn)行限制，并一直在對其內(nèi)涵進(jìn)行探討?？疾鞖v史的維度下美國法律對“公共用途”解釋的變遷，總結(jié)美國經(jīng)驗，將有利于我們結(jié)合本土資源，更好地處理國家行政權(quán)力和個人財產(chǎn)權(quán)之間的關(guān)系，從而為全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，實現(xiàn)中國特色的新型城鎮(zhèn)化助力。

一、 美國公共用途概念的變遷

美國建國之初，土地征收多用于建設(shè)水壩和解決“鎖地問題”（landlock），對被征收財產(chǎn)也多要求征收后可被公眾所用。1798年，美國聯(lián)邦最高法院在Calder V. Bull一案中正式確立對征收權(quán)的限制：將A的財產(chǎn)征收后轉(zhuǎn)讓給B的立法是有違理性與正義的，屬于立法權(quán)的濫用。這一解釋成為法院界定公共用途的一個重要標(biāo)準(zhǔn)，也確立了最為狹義的公共用途概念，即被征收財產(chǎn)的所有權(quán)不可在私人之間轉(zhuǎn)移，其產(chǎn)權(quán)需歸政府所有，且實際為公眾所使用。

隨著19世紀(jì)美國工業(yè)革命的發(fā)展，公共用途的范疇被逐漸擴(kuò)大。為刺激投資促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，各州政府出現(xiàn)將土地征收后轉(zhuǎn)讓給私人公司用于道路、橋梁、管道建設(shè)的情形。聯(lián)邦最高法院對公共用途的解釋在這一時期表現(xiàn)出些許松動。與之前相比，法院不再要求被征收財產(chǎn)一定為政府所有，政府可以將被征收土地轉(zhuǎn)讓給私人，但要求被征收土地實際能為公眾所占有和使用。同時，法院還提出了司法尊重原則，即財產(chǎn)是否被征收及征收后作何用途均屬立法機(jī)關(guān)管轄范圍，只要對被征收人給予了公正補(bǔ)償，法院就應(yīng)尊重立法機(jī)關(guān)的決定。

然而，19世紀(jì)末20世紀(jì)初，公共用途的廣義解釋徹底取代了狹義解釋。聯(lián)邦最高法院在數(shù)個判例中明確指出：完全禁止被征收財產(chǎn)為私人所用有時并不利于社會總福利的提高，公共用途的判定不僅要考慮當(dāng)前公眾的需求，也要考慮待建項目未來的用途和收益。因此，以被征收財產(chǎn)最終是否為公眾實際使用作為判斷是否符合公共用途的標(biāo)準(zhǔn)是不合適的。至此，公共用途的內(nèi)涵既不再要求被征收財產(chǎn)為政府所有，也不再要求該財產(chǎn)被公眾占有和使用，公共用途的廣義解釋正式確立。

1929年后，美國大規(guī)模的舊城改造使得征收權(quán)行使愈加頻繁。這一時期，盡管個別法院以被征收財產(chǎn)最終為私人所有和使用為由否決了征收行為，但主導(dǎo)趨勢仍是以寬泛的公共用途解釋支持征收權(quán)的行使。1954年的伯曼案（Berman V. Parker）中，聯(lián)邦最高法院將公共用途的內(nèi)涵擴(kuò)大到了頂峰。它強(qiáng)調(diào)公共用途的內(nèi)涵包括精神、物質(zhì)、美感等各方面，這一專業(yè)的概念應(yīng)由立法機(jī)關(guān)進(jìn)行解釋，法院原則上不進(jìn)行重新評判。[7]伯曼案不僅賦予了公共用途彈性的內(nèi)涵，也限制了司法機(jī)關(guān)對這一概念的審查，正式確立了司法機(jī)關(guān)對立法機(jī)關(guān)的司法遵從。

伯曼案后，聯(lián)邦最高法院在1984年和2005年分別對米德基夫案（Hawaii Housing Authority V. Midkiff）和凱洛案（Kelo V. City of New London）進(jìn)行了裁決。在這兩個判例中，法院援引伯曼案確立的司法遵從原則，重申除非爭議用途具有明顯的不合理性，否則法院應(yīng)尊重立法機(jī)關(guān)作出的裁判。同時，法院也反復(fù)強(qiáng)調(diào)盡管被征收土地最終會由私人使用，但整個城市重建計劃經(jīng)過了周密審慎的考慮，符合公共用途的標(biāo)準(zhǔn)，因此是合法的。

從美國法律的發(fā)展看來，其土地征收制度中對公共用途的解釋大致可分為三個階段。第一階段，政府對被征收土地享有所有權(quán)，且土地仍歸社會大眾使用，如道路、公立公園等的建設(shè)。這種情形下，由于政府征收土地多用于公共物品的建設(shè)，公眾仍可直接使用被征收的土地。第二階段，政府征收土地后將被征收土地的所有權(quán)轉(zhuǎn)移給私人或公共事業(yè)單位，但土地仍可為社會大眾使用，如鐵路、能源管道等的建設(shè)。這種情形下，政府也不再享有被征收土地的所有權(quán)，而是將土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移給私人。第三階段，公眾無法直接利用被征收土地，但被征收土地的用途可以產(chǎn)生間接的公共福利，如舊城改造、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的征收。這種情況下，公共用途的范圍最為廣泛，它只概括的要求被征收土地被更有效的使用。從歷史的維度來看，美國建國之初到19世紀(jì)中后期，聯(lián)邦最高法院關(guān)于公共用途的解釋以狹義為主，通常要求被征收土地實際為公眾所用。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這一限制很快便被突破并不斷擴(kuò)大，最終廣義的公共用途解釋成為法律實踐中的主流。

二、 美國公共用途概念變遷背后的政策考量

事實上，公共用途概念的擴(kuò)大與美國城鎮(zhèn)化的歷史不可分離。市場主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程對土地的需求不斷擴(kuò)大，而通過征收獲得土地是一種相對快捷的方式。因此，客觀上經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要使得美國政府和司法機(jī)關(guān)都放任了公共用途概念的擴(kuò)張，通過征收權(quán)的行使促進(jìn)了城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。從建國之初到近年來，美國對公共用途的解釋不斷放寬，在一定程度上回應(yīng)了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的訴求。

19世紀(jì)中期以前，美國城鎮(zhèn)化的速度十分緩慢，并以人口向港口等交通便利的城市移動為主要方式。這一過程對土地的需求有限，故鮮有征收權(quán)爭議案件，法院也更傾向于對征收權(quán)進(jìn)行嚴(yán)格的限制以順應(yīng)美國“私有財產(chǎn)神圣不可侵犯”的理念。

然而，在市場經(jīng)濟(jì)制度作用下，勞動力、資本等均不斷向城市集中。伴隨著工業(yè)革命的發(fā)展，科技水平快速提高、機(jī)器化大生產(chǎn)以及鐵路和公路的出現(xiàn)都加速了城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，也對土地提出了更多的需求。為適應(yīng)這種需求，美國各州多次動用征收權(quán)獲取修建鐵路所需的土地。法院在這一時期也開始放松對征收權(quán)的限制，允許政府將被征收的土地轉(zhuǎn)讓給公用運輸業(yè)者（common carrier）。從19世紀(jì)中期開始的40年間，美國鐵路總里程增長了5倍多。廣袤的鐵路線使得人員的遷徙與快捷的貨運成為可能，大量的農(nóng)村人口和工業(yè)進(jìn)一步向城市聚集。到20世紀(jì)早期，美國的城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)超過了50%。

20世紀(jì)后，汽車工業(yè)的發(fā)展對道路建設(shè)提出的巨大的需求，美國政府投入大量財力和土地用于道路建設(shè)。道路等基礎(chǔ)設(shè)施的不斷完善也使人們逐漸從擁擠的大都市離開，進(jìn)入周邊的中小城市與小城鎮(zhèn)，從而形成了大都市圈和城市連綿帶。在此過程中，法院于20世紀(jì)初期正式拋棄了最初對征收權(quán)的嚴(yán)格限制，確立了廣義的公共用途解釋。

然而，由于城市中心人口過于密集以及隨之而來的交通擁堵、住房緊張等問題，人口和工業(yè)開始從中心城市向郊區(qū)轉(zhuǎn)移。曾經(jīng)喧鬧的城市繁華不再，取而代之的是骯臟和危險的衰敗區(qū)域。為解決城市發(fā)展的新問題，美國政府展開了大規(guī)模的舊城改造活動，試圖將破敗的區(qū)域重建成商業(yè)中心。政府大規(guī)模的進(jìn)行土地和房屋征收，并多將被征收土地用于工商業(yè)開發(fā)等更具經(jīng)濟(jì)效益的用途而非傳統(tǒng)意義上的公共設(shè)施或公共物品的建設(shè)。正是基于這種需求，聯(lián)邦最高法院在1954年的伯曼案中將公共用途的概念擴(kuò)張到極致，即只要求被征收土地被更有效的使用。

應(yīng)當(dāng)說，美國法對征收權(quán)的限制是與其城鎮(zhèn)化需求相聯(lián)系的。早期征收權(quán)的擴(kuò)張主要與交通運輸行業(yè)的發(fā)展相關(guān)，這一時期的城鎮(zhèn)化特點是擴(kuò)大城市邊緣，將人口和工業(yè)集中到城市，因此土地征收多用于道路交通及有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。隨著美國城鎮(zhèn)化比率過半，舊城改造成為城鎮(zhèn)化的新重點，與此相適應(yīng)，美國也逐步允許被征收財產(chǎn)最終用于商業(yè)建設(shè)等經(jīng)濟(jì)效益更高的用途。在美國城鎮(zhèn)化過程中，公共用途的解釋一直呈現(xiàn)放寬的趨勢，使得征收權(quán)的啟動變得容易。從實際成效來看，征收權(quán)的行使促進(jìn)了美國的城鎮(zhèn)化，加速了城市的發(fā)展。

三、 美國征收權(quán)內(nèi)涵的變遷對我國城市發(fā)展的啟示

1. 征收權(quán)的行使客觀上可以促進(jìn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展。當(dāng)代社會，城鎮(zhèn)化是世界各國工業(yè)化進(jìn)程中的必經(jīng)階段。城鎮(zhèn)化需要大量的土地作為發(fā)展的前提條件。當(dāng)對土地需求量較高時，私人很容易策略性的持有土地拒絕交易，從而導(dǎo)致公平市場上過高的交易成本，最終影響整個城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。這時，政府動用征收權(quán)取得土地并給予私人公正補(bǔ)償可以解決這一困境，使得土地能夠較快的得到更合適的利用。所以政府多傾向于擴(kuò)大公共用途概念的外延以便利征收權(quán)的啟動。

與美國相比，我國大規(guī)模的城鎮(zhèn)化進(jìn)程從改革開放以后才開始啟動，雖然發(fā)展迅速，但至今城鎮(zhèn)化率尚不足60%，與發(fā)達(dá)國家有明顯差距。在快速城鎮(zhèn)化的過程中，我國通過大型項目的建設(shè)，統(tǒng)一利用土地、遷移人口，使城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)出大規(guī)模、快速化、整體化的特點，也使我國的城鎮(zhèn)化率顯著提高。征收權(quán)的行使在其間扮演了重要角色，幫助政府得以快速地獲得土地。根據(jù)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》、《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》、《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》等文件和政策的規(guī)劃，我國將進(jìn)一步推動城鎮(zhèn)化，加快社會主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程，可以預(yù)見，在未來的一段時期，地方政府仍將有極強(qiáng)的動力啟用征收權(quán)獲取土地和房屋。

2. 通過制度構(gòu)建規(guī)范征收權(quán)的使用。盡管征收權(quán)對城市的發(fā)展有積極作用，但究其本質(zhì)仍是一種公權(quán)力對私人產(chǎn)權(quán)的剝奪，因此，如何防止公權(quán)力的濫用是完善征收權(quán)制度的重點。在這一點上，美國主要通過法律保障的信息公開和嚴(yán)格的程序防止權(quán)力濫用，并以公平市價（fair market value）為標(biāo)準(zhǔn)，對財產(chǎn)權(quán)人進(jìn)行補(bǔ)償。以舊城改造為例，美國的地方政府在做出征收決定前，往往會請一個專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌城市的重建計劃（該機(jī)構(gòu)多名為Redevelopment Land Agency），該機(jī)構(gòu)由法律允許設(shè)立并得到一定的行政授權(quán)，是一個由專業(yè)人員組成的獨立的第三方機(jī)構(gòu)。由該機(jī)構(gòu)制定城市重建計劃既保證了專業(yè)性，又與政府權(quán)力相分離，在一定程度上防止權(quán)力的濫用。此外，美國法律規(guī)定，在作出征收決定前，政府必須公開進(jìn)行情況說明，舉行聽證會聽取有關(guān)產(chǎn)權(quán)人的意見并就補(bǔ)償問題與產(chǎn)權(quán)人進(jìn)行協(xié)商。

與美國市場主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化不同，我國的新型城鎮(zhèn)化是政府主導(dǎo)的，國家的總體戰(zhàn)略部署對城市的發(fā)展起著決定性作用。在政府的強(qiáng)力推動下，我國用30多年的時間完成了西方國家近300年的城鎮(zhèn)化過程，西方國家發(fā)展過程中緩慢出現(xiàn)的有關(guān)征收權(quán)行使的矛盾也在我國迅速、集中地體現(xiàn)了出來。然而，與美國相比，我國法律對征收權(quán)的行使范圍、行使程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定較為抽象和概括。在土地利用方面，我國缺乏相對獨立的第三方規(guī)劃和評估機(jī)構(gòu)。實踐中地方政府雖依法律規(guī)定舉行聽證會，但常常流于形式，在補(bǔ)償問題上，通過威脅、恐嚇強(qiáng)迫被征收人接受較低補(bǔ)償?shù)那闆r也時有發(fā)生。這些問題在快速城鎮(zhèn)化的過程中均易導(dǎo)致了政府與民眾矛盾的集中爆發(fā)，最終對城鎮(zhèn)化進(jìn)程帶來負(fù)面影響。

因此，在制度設(shè)計上，我國應(yīng)當(dāng)更加全面的考慮土地征收所涉及的多重社會主體利益，并通過嚴(yán)格的程序保障緩和和避免糾紛。針對這一問題，我國在實踐中可以參考美國的做法，建立專業(yè)、獨立的第三方城市規(guī)劃機(jī)對舊城改造等城市建設(shè)項目進(jìn)行規(guī)劃，以避免地方政府機(jī)構(gòu)在制定城市規(guī)劃時可能存在的自利和官僚主義情形。其次，在做出征收決定和征收過程中，地方政府應(yīng)嚴(yán)格遵守法律規(guī)定的程序，及時公開信息，讓權(quán)力在陽光下運行，以程序保障制度的實施。

3. 以城市轉(zhuǎn)型促進(jìn)城鎮(zhèn)化，合理使用征收權(quán)。城鎮(zhèn)化可以分為側(cè)重數(shù)量的外延型城鎮(zhèn)化和側(cè)重質(zhì)量的內(nèi)涵型城鎮(zhèn)化。前者關(guān)注經(jīng)濟(jì)要素向城市的集聚，強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化率的提高；后者則注重城市功能的不斷提升。兩者相輔相成、相互影響，外延型城鎮(zhèn)化是內(nèi)涵型城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)，但其發(fā)展要求內(nèi)涵型城鎮(zhèn)化為之提供保障。如果內(nèi)涵型城鎮(zhèn)化滯后于外延型城鎮(zhèn)化水平，就有可能出現(xiàn)虛假城鎮(zhèn)化。反之，當(dāng)外延型城鎮(zhèn)化無法跟上內(nèi)涵型城鎮(zhèn)化的步伐時，則說明城鎮(zhèn)化的正常發(fā)展受到了阻礙。

美國的城鎮(zhèn)化最初以外延型為主，通過經(jīng)濟(jì)要素向城市的集聚，城市的數(shù)量和規(guī)模得以提升。當(dāng)外延型城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段時，美國的城鎮(zhèn)化發(fā)展從外延型向內(nèi)涵型轉(zhuǎn)變，通過舊城改造實現(xiàn)城市功能的轉(zhuǎn)變。我國的城市發(fā)展同樣面臨著轉(zhuǎn)型要求。現(xiàn)階段我國城市的數(shù)量和規(guī)模增加顯著，但是城市的功能正陷入發(fā)展的瓶頸。大量土地被征收后用于不必要的市政工程，甚至政績工程，造成巨大的資源浪費。以“土地財政”為動力推動的快速城鎮(zhèn)化雖然釋放了大量的紅利，但顯然缺乏持續(xù)的發(fā)展。土地集約利用水平低，資本投入強(qiáng)度缺乏，必將導(dǎo)致空間城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化，使城市發(fā)展陷入“人地分離”的困境。作為對策，地方政府應(yīng)打破城市發(fā)展的“路徑依賴”，合理布局城市空間結(jié)構(gòu)，承擔(dān)起提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的服務(wù)型政府職能。在此過程中，政府應(yīng)通過法律、經(jīng)濟(jì)、行政等手段，合理行使社會管理、公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)調(diào)控、市場監(jiān)管等職能。在土地征收方面，征收前尤其應(yīng)當(dāng)進(jìn)行科學(xué)嚴(yán)密的論證，以提高土地集約利用水平為著眼點，充分發(fā)揮功能性集群效應(yīng)，而不能為了擴(kuò)大城市規(guī)模盲目征地。

四、 結(jié)語

城鎮(zhèn)化是社會發(fā)展的必然趨勢，我國正處于新型城鎮(zhèn)化深入發(fā)展的關(guān)鍵時期?？紤]到城鎮(zhèn)化發(fā)展的客觀要求，盲目限制征收權(quán)的行使范圍并不可取，但征收權(quán)作為一種公權(quán)力，其行使應(yīng)當(dāng)受到嚴(yán)格的程序限制，并應(yīng)當(dāng)保證公眾的知情權(quán)和參與權(quán)，防止政府出于自利的動機(jī)隨意啟用，增加城鎮(zhèn)化進(jìn)程的交易成本。同時，應(yīng)當(dāng)給予被征收人及時、公正的補(bǔ)償，防止征收過程中出現(xiàn)的尋租與腐敗現(xiàn)象，避免公共物品的低效供給和征收權(quán)成為地方政府“創(chuàng)收”的有力工具。

在完善征收權(quán)行使制度的同時，我國需要著眼于城市功能的轉(zhuǎn)型升級。在總結(jié)西方城鎮(zhèn)化歷史的基礎(chǔ)上，我國可以有效結(jié)合本土資源，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和城市空間優(yōu)化的框架下，深化以城市為載體的服務(wù)經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵，健全城市的創(chuàng)新支持體系，以不斷提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，并在此前提下，小心謹(jǐn)慎的行使國家征收權(quán)。

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基金項目：國家社科基金項目“地方法治化差異格局與法治中國實現(xiàn)路徑研究”（項目號：14BFX005）；江蘇高校哲學(xué)社會科學(xué)研究項目“新型城鎮(zhèn)化過程中國家征收權(quán)的法理學(xué)研究——以江蘇為例”（項目號：2014SJB111）；江蘇高校優(yōu)勢學(xué)科建設(shè)工程資助項目（PAPD）；“江蘇省博士計劃”項目。

作者簡介：趙宸（1986-），女，漢族，江蘇省南京市人，南京師范大學(xué)法學(xué)院講師，美國圣路易斯華盛頓大學(xué)法學(xué)博士（J.S.D.，Washington University in St. Louis），研究方向為法經(jīng)濟(jì)學(xué)、產(chǎn)權(quán)理論。

收稿日期：2015-07-11。