梁思慧

改革源于正確認(rèn)識(shí)政府與市場(chǎng)的關(guān)系

《同舟共進(jìn)》：2015年3月，李克強(qiáng)總理政府工作報(bào)告的一個(gè)重要主題是“改革”，在改革中提到的第一項(xiàng)即推進(jìn)行政體制改革，并將簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能作為施政重點(diǎn)，這是出于什么樣的考慮，今天看來(lái)實(shí)際效果如何？

汪玉凱：應(yīng)該說(shuō)，2013年十八屆三中全會(huì)通過(guò)的“關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定”，是政府工作報(bào)告主題出臺(tái)的大背景，“決定”是“改革”的基本導(dǎo)向。轉(zhuǎn)變政府職能是十八屆三中全會(huì)的重要內(nèi)容，也是全面深化改革的核心議題之一，如何實(shí)現(xiàn)“市場(chǎng)決定論”，讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用，是對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變提出的新要求。1992年，黨的十四大提出：我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，許多制度規(guī)則，只要與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則相違背，都可能被列為改革的對(duì)象;要在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下發(fā)揮政府的作用。如果這是個(gè)大的思路框架的話，我們回頭看這些年，現(xiàn)在政府職能的越位、錯(cuò)位、不到位的問(wèn)題非常突出。

所以說(shuō)，李克強(qiáng)總理把行政體制改革放在首位，特別強(qiáng)調(diào)簡(jiǎn)政放權(quán)，減少行政審批，下放權(quán)力，我想這是抓住了問(wèn)題的核心、實(shí)質(zhì)。我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放，始終是圍繞正確認(rèn)識(shí)與處理“政府和市場(chǎng)的關(guān)系”這一核心問(wèn)題展開的。政府和市場(chǎng)關(guān)系的重構(gòu)涉及三個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題：一是開放市場(chǎng)，二是政府向市場(chǎng)放權(quán)，三是改革國(guó)企。這里面的核心還是政府向市場(chǎng)放權(quán)，就是減少投資審批，減少對(duì)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的審批，減少檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證，減少行政事業(yè)性收費(fèi)，降低市場(chǎng)門檻，改革企業(yè)注冊(cè)制度，等等。政府應(yīng)在大的框架內(nèi)向社會(huì)放權(quán)，釋放社會(huì)活力、釋放市場(chǎng)活力。

這一新時(shí)期的施政目標(biāo)提出和落實(shí)后，取得的成效還是非常明顯的。比如2013年3月，李克強(qiáng)在上任后的首次總理記者招待會(huì)上宣布，未來(lái)五六年內(nèi)，要把國(guó)務(wù)院的1700多項(xiàng)行政審批事項(xiàng)精簡(jiǎn)掉1/3?，F(xiàn)在只過(guò)去了兩年多一點(diǎn)，國(guó)務(wù)院就拿掉了720項(xiàng)，有的是行政審批，有的是行政許可，有的是核準(zhǔn)變成備案，減少行政事業(yè)性收費(fèi)，減少大量不必要的檢驗(yàn)檢查認(rèn)證，這是一個(gè)重大進(jìn)展，而且下一步還要加大力度。同時(shí)，政府開始構(gòu)建權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單，而且要把這三個(gè)清單向社會(huì)公布，讓老百姓知情，讓社會(huì)監(jiān)督。在激發(fā)市場(chǎng)與社會(huì)活力方面，應(yīng)該說(shuō)也取得了較明顯的成效。比如說(shuō)圍繞企業(yè)注冊(cè)，過(guò)去是“先證后照”，一個(gè)注冊(cè)企業(yè)要辦很多證，最后才能拿到營(yíng)業(yè)執(zhí)照，現(xiàn)在基本上變成“先照后證”，今天注冊(cè)馬上就能拿到營(yíng)業(yè)執(zhí)照，大大減少了注冊(cè)的時(shí)間。還取消了企業(yè)的注冊(cè)資本實(shí)繳制，過(guò)去對(duì)注冊(cè)企業(yè)的資金有實(shí)際金額的限制，現(xiàn)在甚至一塊錢就可以注冊(cè)企業(yè)。再者取消了企業(yè)的年檢制，過(guò)去所有企業(yè)到年底都要到工商部門年檢，如今變成企業(yè)報(bào)告制。這些舉措的核心就是大大降低市場(chǎng)門檻，鼓勵(lì)大眾創(chuàng)業(yè)，這些方面的力度是非常大的。改革的難度大、阻力大、風(fēng)險(xiǎn)大，

但改革的決心也很大

《同舟共進(jìn)》：您覺得這次的簡(jiǎn)政放權(quán)跟之前幾次相比，我們面臨哪些有利的條件，又存在哪些問(wèn)題和阻力？

汪玉凱：我們過(guò)去經(jīng)歷了七次行政體制改革，最近是第八次。這次改革的有利條件是：第一，通過(guò)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，從1992年起到2015年，已經(jīng)過(guò)去20多年，在實(shí)踐中積累的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)比較多了;第二是經(jīng)過(guò)這些年的實(shí)踐后，確實(shí)看到了問(wèn)題的癥結(jié)所在;第三就是我們這次改革，領(lǐng)導(dǎo)的決心很大。

在簡(jiǎn)政放權(quán)審批改革取得成效的同時(shí)，也要看到問(wèn)題和阻力。十八大后，最高領(lǐng)導(dǎo)層不斷地對(duì)整個(gè)改革趨勢(shì)作出判斷，比如說(shuō)，改革進(jìn)入深水區(qū)，改革要啃硬骨頭，改革沒有坦途，改革要涉險(xiǎn)灘，改革準(zhǔn)備付出成本等。這些說(shuō)法都說(shuō)明一個(gè)問(wèn)題，就是當(dāng)前環(huán)境下，改革難度大、阻力大、風(fēng)險(xiǎn)大。

阻力最可能來(lái)自三個(gè)方面，首先是觀念阻力，第二是行政審批制度阻力，第三是部門利益阻力。從觀念阻力講，我國(guó)擁有700多萬(wàn)的黨政公務(wù)人員隊(duì)伍，過(guò)去有相當(dāng)一部分權(quán)力集中在他們手里，社會(huì)的審批項(xiàng)目很多要經(jīng)他們的手，帶來(lái)的灰色收入不菲。如果大量行政審批取消的話，他們?cè)谟^念上是否能接受？所以觀念阻力是排第一的。第二是行政審批改革本身阻力，不少政府機(jī)構(gòu)的行政審批和福利是相互掛鉤的，現(xiàn)在很多行政審批事項(xiàng)拿掉后，福利會(huì)大幅縮水，所以這方面的阻力不可小視。為什么今天這么多項(xiàng)目減掉后，企業(yè)和老百姓似乎還感覺不到明顯的實(shí)惠和好處？我們是五級(jí)政府，除了中央以外，還有省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，下面能否與中央聯(lián)動(dòng)，能否跟上主要的步伐，這才是最關(guān)鍵的。如果下面的改革不能跟進(jìn)，最終效果肯定不如人意。再就是“權(quán)力部門化，部門利益化，利益集團(tuán)化”的問(wèn)題非常突出，導(dǎo)致政府運(yùn)行成本太高、效率太低，甚至把部門利益凌駕于公眾利益之上。政府改革能不能跟上總理的思路，我認(rèn)為現(xiàn)在差距還比較大，在很多情況下是“總理倒逼改革”，“政令不出中南?！?。

《同舟共進(jìn)》：面對(duì)種種阻力，這一輪簡(jiǎn)政放權(quán)的突破口在哪里？

汪玉凱：我覺得突破口就是如今各省都在構(gòu)建的“四大清單”，即權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單、財(cái)政資金使用清單，這是一個(gè)很好的“抓手”。通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)，重構(gòu)政府和市場(chǎng)的關(guān)系以后，把政府的權(quán)力和市場(chǎng)的邊界搞清楚，政府的責(zé)任就三項(xiàng)，一是打造公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，二是提供良好的公共服務(wù)，三是維護(hù)社會(huì)公平正義。圍繞這三項(xiàng)政府職能充分化解政府和市場(chǎng)的邊界，但凡不是政府本分的，都交給市場(chǎng)和社會(huì)來(lái)進(jìn)行調(diào)節(jié)，只有這樣，才能跟上社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的節(jié)奏。

就拿“權(quán)力清單”來(lái)說(shuō)，它是遏制權(quán)力“任性”，體現(xiàn)制度“理性”的重要舉措。它從根本上改變了政府過(guò)去傳統(tǒng)的運(yùn)作機(jī)制，政府行使每一項(xiàng)權(quán)力都要有法律依據(jù);權(quán)力的主體是誰(shuí)，是機(jī)構(gòu)還是崗位;權(quán)利賦予的責(zé)任是什么……這些都一一梳理清楚后，對(duì)政府在正義的框架下依法行事、為民服務(wù)是有很大約束力的。

“權(quán)力清單”中的重點(diǎn)是行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制事項(xiàng)，最近北京市多個(gè)部門率先公布了行政處罰權(quán)力清單，因?yàn)樾姓幜P受眾面最大，比如停車違章要罰款等，與市民是息息相關(guān)的。率先公布行政處罰權(quán)力清單，也是回應(yīng)老百姓對(duì)熱點(diǎn)問(wèn)題的訴求。行政審批許可清單、行政強(qiáng)制清單，這些清單可最大限度減少官員權(quán)力的自由裁量，更便于市民監(jiān)督權(quán)力，進(jìn)一步提高政府的透明度。又比如工商部門打假，打假過(guò)程如何實(shí)施？流程有哪幾個(gè)環(huán)節(jié)，打假完了怎么處置，打假的假貨最后怎么處理？處置的量刑有多大的標(biāo)準(zhǔn)？最后的裁判權(quán)一定要量化到一定范圍之內(nèi)，包括它的法律依據(jù)是什么，細(xì)化以后畫成權(quán)力流程圖，然后向社會(huì)公開，讓老百姓監(jiān)督。

如何破解“一放就亂，一管就死”的怪圈

《同舟共進(jìn)》：“一放就亂，一管就死”，似乎是我國(guó)歷次機(jī)構(gòu)改革、簡(jiǎn)政放權(quán)始終難以擺脫的怪圈，如何破解這一難題？

汪玉凱：我覺得解決這個(gè)問(wèn)題，與依法治國(guó)，建設(shè)法治政府、法治國(guó)家、法治社會(huì)的思路是密切相關(guān)的。首先要明確中央政府和地方政府權(quán)責(zé)的劃分，通過(guò)法制的角度，找到一個(gè)相對(duì)清晰的界定，這是最重要的。第二是對(duì)政府的職能、政府的邊界，要通過(guò)法制的形式相對(duì)固化下來(lái)。如果沒有法制的約束，光靠行政約束是很混亂的。第三要進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)的力量、社會(huì)的力量。市場(chǎng)能解決的問(wèn)題，盡量不要通過(guò)政府來(lái)解決;社會(huì)能解決的問(wèn)題，政府盡量不要參與。也就是說(shuō)，政府可以通過(guò)擴(kuò)大它的購(gòu)買服務(wù)的范圍，進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)的作用。再就是要大力發(fā)展社會(huì)組織，政府在某些流程可以退出。還有一點(diǎn)我認(rèn)為很關(guān)鍵的，就是要改革國(guó)有企業(yè)，只有國(guó)有企業(yè)的改革到位，國(guó)有壟斷相對(duì)打破了，建立起一個(gè)國(guó)企和民企公平競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)制，開放服務(wù)業(yè)，讓民間資本、社會(huì)資本進(jìn)入市場(chǎng)，健康有序的環(huán)境才能構(gòu)建起來(lái)。

此外，還有一個(gè)關(guān)鍵性問(wèn)題，就是要減少政府對(duì)投資的依賴，而這個(gè)問(wèn)題的深層原因又與國(guó)有企業(yè)過(guò)度涉入競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域有關(guān)。早在1998年的行政體制改革中，國(guó)家就提出要讓國(guó)有資本逐步從競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出，但后來(lái)實(shí)施得并不理想。盡管國(guó)有企業(yè)總體數(shù)量大大減少了，但在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的壟斷、貪腐等問(wèn)題長(zhǎng)期困擾著政府。黨的十八屆三中全會(huì)提出未來(lái)主要是混合所有制主導(dǎo)，也意味著要對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行一系列大的改革，只有這方面的改革相對(duì)到位，才可以為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供更大的空間，也為政府適度收縮經(jīng)濟(jì)職能、退出某些競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域創(chuàng)造條件。如果有這樣的改革配合，我想我們能夠在這方面取得較大的成效。

《同舟共進(jìn)》：政府應(yīng)如何把該放的權(quán)力放開、放到位，把該管的事情管好、管到位？

汪玉凱：要從各個(gè)方面，包括制度層面、機(jī)制層面打造制度的籠子，約束、限制權(quán)力的濫用和泛化，包括嚴(yán)厲懲治腐敗，政府轉(zhuǎn)變作風(fēng)，加大對(duì)公共服務(wù)的投入，加大對(duì)民生的關(guān)注，減少政府自身的開支。制度的籠子構(gòu)建起來(lái)后，我認(rèn)為對(duì)進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能、抑制腐敗，意義是非常重大的。

“先照后證”制度大大減少了企業(yè)注冊(cè)的時(shí)間標(biāo)題

《同舟共進(jìn)》：對(duì)應(yīng)簡(jiǎn)政放權(quán)，您覺得地方政府的職能或者說(shuō)組織、辦事方式應(yīng)該有哪些轉(zhuǎn)變？

汪玉凱：地方政府是此次改革的關(guān)鍵，地方政府如果不更新、不作為，改革是落不了地的。地方政府首先要跟上中央的改革思路，第二是不能把已經(jīng)下放的權(quán)力再攬回手中，該下放的就要下放，第三是地方政府一定要轉(zhuǎn)變過(guò)去的工作思路，比如依靠土地財(cái)政，過(guò)多干預(yù)經(jīng)濟(jì)等，政府不應(yīng)該成為一個(gè)地方的企業(yè)代表、公司代表，而要關(guān)注公共服務(wù)，關(guān)注公共領(lǐng)域，要適度地收縮經(jīng)濟(jì)職能，加大公共服務(wù)職能、社會(huì)管理職能、市場(chǎng)監(jiān)管職能，這才是改革的正確方向。