鐘驍勇

【摘要】 城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)是現(xiàn)階段義烏市土地利用政策的核心內(nèi)容，“重集聚”、“促轉(zhuǎn)型”、“保權(quán)益”是該政策的主要特點(diǎn)。本文在評(píng)析該政策特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)踐提煉出相關(guān)政策經(jīng)驗(yàn)做法，并進(jìn)一步對(duì)政策實(shí)踐存在的問題進(jìn)行剖析，最后從強(qiáng)化法律紅線、規(guī)范權(quán)益交易、做好風(fēng)險(xiǎn)防控、打造典型社區(qū)、做好政策銜接等五個(gè)方面提出政策改進(jìn)建議。

【關(guān)鍵詞】 權(quán)益 轉(zhuǎn)型 城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè) 義烏市

城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)是現(xiàn)階段義烏市土地利用政策的核心內(nèi)容，是基于農(nóng)村建設(shè)用地節(jié)約集約利用要求，按照“三改一拆”原則，結(jié)合舊村改造和新農(nóng)村建設(shè)的一種創(chuàng)新性做法。

自上世紀(jì)九十年代起，義烏就開啟城鎮(zhèn)化進(jìn)程。1999年頒布實(shí)施《義烏市舊村改造暫行辦法》（義政〔1999〕116號(hào)），并于2001年作了修改完善（義政〔2001〕113號(hào)），主要是以垂直房為主的舊改模式；2003年出臺(tái)《義烏市城鄉(xiāng)一體行動(dòng)綱要》，提出“四個(gè)區(qū)、三步走、二十年、一體化”的總體思路；2006年出臺(tái)《義烏市新農(nóng)村住房建設(shè)實(shí)施辦法》（義政發(fā)〔2006〕55號(hào)），積極鼓勵(lì)建設(shè)多層、高層水平套房；2009年出臺(tái)《義烏市城鄉(xiāng)新社區(qū)建設(shè)實(shí)施辦法》（義政發(fā)〔2009〕84號(hào)），實(shí)行高層公寓和垂直房結(jié)合的組合改造模式。為進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)融合，改善居住環(huán)境，節(jié)約集約用地，提升城市品味，2013年7月5日義烏出臺(tái)《義烏市城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)實(shí)施辦法（試行）》（2013〔43〕號(hào)），旨在以集聚為抓手推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，促進(jìn)用地節(jié)約和企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，把義烏建設(shè)成國(guó)際現(xiàn)代化城市。

一、主要特點(diǎn)

1、重集聚

一是空間集聚，改變了過去“四層半”的粗放利用方式，通過將集聚區(qū)范圍內(nèi)的492個(gè)行政村改造成55個(gè)社區(qū)，“多村聯(lián)建、集中安置”模式使土地利用率和節(jié)約程度得到大幅提高；二是產(chǎn)業(yè)集聚，通過建筑形態(tài)實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)與生活分離，將原來分散的物流、倉(cāng)儲(chǔ)、生產(chǎn)、商業(yè)等產(chǎn)業(yè)集聚在一起；三是人口集聚，集聚區(qū)建設(shè)涉及人口約20.7萬人，隨著建筑與產(chǎn)業(yè)的集聚，必將推動(dòng)人口的集聚。

2、促轉(zhuǎn)型

義烏作為國(guó)際貿(mào)易綜合改革試點(diǎn)城市，正面臨新型城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展新機(jī)遇。城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)改變?cè)瓉矸稚⒌囊源鍨閱挝坏母脑炷Ｊ?，?shí)行統(tǒng)一規(guī)劃整改、功能分區(qū)，建立“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”機(jī)制，完善教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生等公共配套設(shè)施，使群眾生活質(zhì)量、城市品味得到提升，有助于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

3、保權(quán)益

關(guān)于農(nóng)民權(quán)益的保障是城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)的重要內(nèi)容。首先，集聚小區(qū)地理位置好、交通便利，一旦入市交易農(nóng)民將獲得可觀的收益，體現(xiàn)了“予民于利”的政策原則。其次，財(cái)政補(bǔ)貼項(xiàng)目建筑設(shè)計(jì)費(fèi)、代建費(fèi)、獎(jiǎng)勵(lì)資金、農(nóng)戶過渡補(bǔ)助費(fèi)、置換房購(gòu)置優(yōu)惠、物業(yè)補(bǔ)助等降低了農(nóng)民集聚成本。最后，參加集聚建設(shè)的農(nóng)戶可享受城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等保險(xiǎn)，享有城鎮(zhèn)居民職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)服務(wù)等同等權(quán)利，并繼續(xù)享有原村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織除宅基地以外的其他權(quán)益，保障了集聚后農(nóng)民的可持續(xù)生計(jì)。

二、經(jīng)驗(yàn)做法

城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)是舊村改造模式的創(chuàng)新升級(jí)，為促進(jìn)城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)，義烏市2013年7月出臺(tái)了43號(hào)文件《義烏市城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)實(shí)施辦法（試行）》（下文簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》），2014年6月和8月出臺(tái)了《義烏市城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)實(shí)施細(xì)則》和《義烏市城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)置換權(quán)益交易辦法（試行）》。

1、政府主導(dǎo)，市場(chǎng)運(yùn)作

設(shè)立義務(wù)城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，由市委市政府、發(fā)改、國(guó)土、規(guī)劃、財(cái)政、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、行政執(zhí)法等政府部門成員組成，負(fù)責(zé)制定建設(shè)工作計(jì)劃和任務(wù)，并對(duì)完成情況進(jìn)行考核，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)部門職責(zé)，解決疑難問題，同時(shí)全面監(jiān)管項(xiàng)目實(shí)施建設(shè)情況。設(shè)立社投建設(shè)公司，注冊(cè)資本由財(cái)政注入，公司承擔(dān)項(xiàng)目業(yè)主職能和發(fā)揮融資平臺(tái)作用，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)新社區(qū)集聚項(xiàng)目的規(guī)劃建設(shè)工作，運(yùn)作前期由財(cái)政按每平方米400元補(bǔ)貼，不足部分通過市場(chǎng)運(yùn)作解決，實(shí)現(xiàn)收支平衡。此外，引入代建機(jī)制，市政府與綠城集團(tuán)簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，通過有豐富經(jīng)驗(yàn)的房地產(chǎn)公司代建，有助于提升小區(qū)的規(guī)劃設(shè)計(jì)、房屋品質(zhì)。

2、保障需求，兼顧公平

城鄉(xiāng)集聚區(qū)建設(shè)充分考慮農(nóng)民的建房需求，在置換標(biāo)準(zhǔn)上確定了較高的系數(shù)，如村集體組織成員的合法住宅面積基數(shù)為100平方米（最高不超過140平方米），那么按照1：5的置換系數(shù)村民可換得500平方米的面積，其中3/5為高層公寓面積，2/5為產(chǎn)業(yè)用房面積。為避免住房特困戶等群體因置換面積少而造成的不公平問題，《實(shí)施辦法》還提出可按人口計(jì)算面積（標(biāo)準(zhǔn)為每人175平方米）。

3、統(tǒng)籌規(guī)劃，規(guī)模建設(shè)

成立專門領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌全市城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)工程，資格確認(rèn)、土地征遷、房產(chǎn)置換、建設(shè)方案等均需層層上報(bào)、嚴(yán)格審批，改變過去由每個(gè)村單獨(dú)規(guī)劃建設(shè)的局面，形成規(guī)?；ㄔO(shè)，有利于加強(qiáng)工程規(guī)劃監(jiān)管，改善公共配套設(shè)施，消除目前四層半普遍存在的“三合一”現(xiàn)象，既改善了群眾的居住環(huán)境，又實(shí)現(xiàn)了節(jié)約集約用地。

4、置換升級(jí)，價(jià)值凸現(xiàn)

集聚建設(shè)對(duì)象可根據(jù)實(shí)際情況，在選擇高層公寓的同時(shí)，剩余可置換權(quán)益面積還可以在相應(yīng)地段通過選擇產(chǎn)業(yè)用房、商業(yè)用房、商務(wù)樓宇、貨幣等一種或多種方式置換。高層公寓、產(chǎn)業(yè)用房、商業(yè)用房、商務(wù)樓宇之間可以按比例置換。此外，在全市范圍內(nèi)可根據(jù)土地級(jí)差確定置換標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行跨區(qū)塊置換。置換取得的房屋具有完全產(chǎn)權(quán)，土地性質(zhì)為國(guó)有出讓，可以直接入市交易。通過置換國(guó)有建設(shè)用地將集體建設(shè)用地價(jià)值顯現(xiàn)出來，既滿足了群眾生產(chǎn)和住房需求，又增加了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。

5、政策惠民，角色轉(zhuǎn)型

城鄉(xiāng)新社區(qū)建設(shè)強(qiáng)調(diào)以人為本，實(shí)現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”?！秾?shí)施辦法》的置換標(biāo)準(zhǔn)、方式以及價(jià)格制定考慮到農(nóng)民參與集聚后居民身份、生活方式、生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，項(xiàng)目配套政策通過權(quán)益交易、資金獎(jiǎng)勵(lì)及補(bǔ)助、社會(huì)保障等形式降低農(nóng)民集聚成本，滿足農(nóng)民對(duì)房屋價(jià)值的追求，賦予農(nóng)民享受城市教育、醫(yī)療、就業(yè)的權(quán)利，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民市民化身份的轉(zhuǎn)變。

三、存在的困難和問題

1、觀念轉(zhuǎn)變不易，垂直偏好強(qiáng)烈

農(nóng)民意愿是影響集聚區(qū)建設(shè)成效最重要的因素之一。在義烏繁榮的小商品市場(chǎng)輻射作用下，部分農(nóng)村宅基地隱形市場(chǎng)異?；钴S，很多農(nóng)民依靠宅基地出租出讓便可獲得高租金、高回報(bào)，宅基地對(duì)于義烏農(nóng)民來說，可謂是“坐地生財(cái)”的金山銀山。再加上農(nóng)民對(duì)城鄉(xiāng)集聚新政策前景的疑慮以及年長(zhǎng)老者濃厚的鄉(xiāng)土情節(jié)和風(fēng)水觀念，將會(huì)阻礙集聚政策的順利實(shí)施。

2、建設(shè)成本偏高，資金籌集困難

高層公寓、商業(yè)樓宇、產(chǎn)業(yè)用房等建設(shè)成本相比傳統(tǒng)的垂直房偏高，即便按成本價(jià)計(jì)算，每平米建設(shè)成本也在3000元左右。雖然政府通過獎(jiǎng)勵(lì)資金、置換房?jī)?yōu)惠、過渡補(bǔ)償金等方式對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)貼，但由于置換比例大，建房總價(jià)高，對(duì)于家庭經(jīng)濟(jì)水平低的農(nóng)民來說負(fù)擔(dān)過重，容易因資金問題影響集聚建設(shè)進(jìn)程。

3、房產(chǎn)市場(chǎng)飽和，置換流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)大

目前房地產(chǎn)市場(chǎng)趨于飽和，去庫(kù)存壓力較大，置換權(quán)益交易制度讓集聚建設(shè)房屋同等入市成為可能，直接影響房地產(chǎn)市場(chǎng)供應(yīng)量，可能造成房?jī)r(jià)持續(xù)下跌，置換權(quán)益價(jià)值縮水，根據(jù)“轉(zhuǎn)嫁效應(yīng)”，置換帶來價(jià)值損失會(huì)轉(zhuǎn)嫁到參與集聚的農(nóng)民身上，嚴(yán)重影響農(nóng)民參與集聚的熱情，甚至?xí)斐蓸鞘姓鹗?，引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

4、集聚規(guī)模過大，政策銜接不當(dāng)

目前義烏市舊村改造、新農(nóng)村建設(shè)與城鄉(xiāng)新社區(qū)建設(shè)同時(shí)進(jìn)行，面臨著新舊政策的銜接問題。之前舊村改造和新農(nóng)村建設(shè)，因?yàn)橛玫刂笜?biāo)、村級(jí)班子等問題，時(shí)間一般拖得比較長(zhǎng)，有的群眾房子拆了2—3年還沒安排建新房。雖然集聚區(qū)新政策明確要求做到“以房等人”，老百姓簽訂置換協(xié)議并拆房后可以直接拎包入住，但由于集聚區(qū)建設(shè)規(guī)模大、程序多、周期長(zhǎng)，使得部分舊村改造遺留下來的住房特困戶、危房戶難以得到妥善安置，嚴(yán)重影響了其正常的生產(chǎn)生活。

四、對(duì)策建議

1、強(qiáng)化法律紅線，做好政策解讀

根據(jù)《土地管理法》相關(guān)規(guī)定，農(nóng)村集體土地不允許自由買賣，各級(jí)國(guó)土資源管理部門應(yīng)強(qiáng)化法律紅線意識(shí)，做好監(jiān)督管理，及時(shí)遏制農(nóng)村宅基地私下流轉(zhuǎn)入市現(xiàn)象。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)相關(guān)政策的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，通過電視臺(tái)、報(bào)社等新聞媒體，做好《實(shí)施辦法》等政策解讀和宣傳工作，推動(dòng)新政策落實(shí)到位、深入人心，使廣大農(nóng)民轉(zhuǎn)變觀念、接受政策，達(dá)到干部精通、群眾熟知的目的，為貫徹落實(shí)提供思想認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)。

2、規(guī)范權(quán)益交易，拓寬籌資渠道

按照《物權(quán)法》、《土地管理法》和《土地登記法》的相關(guān)規(guī)定，以《義烏市城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)置換權(quán)益交易辦法（試行）》為指導(dǎo)，盡快建立置換權(quán)益交易平臺(tái)，并選擇條件成熟地區(qū)試運(yùn)行，及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在的問題，調(diào)整完善現(xiàn)行政策，規(guī)范置換權(quán)益交易流程，加強(qiáng)交易管理，通過置換權(quán)益流轉(zhuǎn)進(jìn)一步降低集聚成本，解決家庭貧困戶參與集聚的資金需求。

3、調(diào)節(jié)土地供應(yīng)，做好風(fēng)險(xiǎn)防控

國(guó)土資源管理部門應(yīng)加強(qiáng)土地供應(yīng)調(diào)控，減少對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目的土地供應(yīng)量，嚴(yán)格控制集聚房屋入市規(guī)模。探索構(gòu)建置換權(quán)益交易風(fēng)險(xiǎn)防控體系，逐步出臺(tái)權(quán)益交易風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)制度、評(píng)估制度，通過對(duì)相關(guān)指標(biāo)的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與評(píng)估，掌握風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生及其強(qiáng)度，以便及時(shí)、有效、有針對(duì)性地做好風(fēng)險(xiǎn)防控。

4、打造典型社區(qū)，促進(jìn)政策完善

全市共規(guī)劃64個(gè)集聚區(qū)，目前已有北苑街道、稠江街道、城西街道、江東街道、后宅街道、佛堂鎮(zhèn)及義亭鎮(zhèn)等7個(gè)區(qū)塊正著手實(shí)施啟動(dòng)工作。應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，選擇一兩個(gè)條件成熟地區(qū)開展試點(diǎn)工作，盡早發(fā)現(xiàn)問題，聽取群眾訴求，改進(jìn)工作方式，致力于打造讓農(nóng)民滿意的現(xiàn)代化新型社區(qū)，同時(shí)注意總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)調(diào)整完善政策，進(jìn)而在全市范圍內(nèi)推廣。

5、整合行政資源，做好政策銜接

按照“因地制宜、分類指導(dǎo)”原則，各級(jí)政府部門應(yīng)各司其職，明確分工，保障舊村改造、新農(nóng)村建設(shè)工作順利完成，將城鎮(zhèn)新區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)村和未參加舊村改造的農(nóng)村納入城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)范疇，集中力量促進(jìn)新政策的實(shí)施推廣，并優(yōu)先保障舊村改造遺留下來的困難群體的合法權(quán)益，做好新舊政策銜接工作。

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（責(zé)任編輯：張瓊芳）