陳越

【摘要】 “司法與行政雙軌制”的知識產(chǎn)權(quán)保護方式有其歷史必然性和現(xiàn)實意義。隨著世界市場的逐步建立，創(chuàng)新主體對知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法提出了愈來愈高的保護要求。本文基于現(xiàn)有的知識產(chǎn)權(quán)行政管理與執(zhí)法體制，對我國現(xiàn)行知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法機制及其存在的主要問題進行了分析，從整合執(zhí)法主體、理順執(zhí)法職能、強調(diào)程序正當(dāng)和加強執(zhí)法措施等方面入手，設(shè)計了近期方案和中遠期方案，以期為我國知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法機制的逐步完善提供可資探討的新模式。最后文章對《專利法》第四次修改草案進行了簡要評述。

【關(guān)鍵詞】 知識產(chǎn)權(quán) 行政執(zhí)法 《專利法》

知識產(chǎn)權(quán)制度在我國建立之初即采取了司法救濟和行政執(zhí)法“雙軌制”的保護方式。知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法具有主動性、及時性、專業(yè)性等優(yōu)勢，但亦不排除當(dāng)事人選擇司法救濟的可能性。隨著經(jīng)濟全球化和貿(mào)易多元化的深入以及信息技術(shù)的快速發(fā)展，國內(nèi)外侵權(quán)、假冒產(chǎn)品的制造水平愈來愈高，擴散速度也愈來愈快，對比市場主體和創(chuàng)新主體對于知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法提出了更高的保護需求。然而就當(dāng)前狀況來看，我國知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法還存在著執(zhí)法協(xié)作不暢、執(zhí)法資源不足、執(zhí)法手段缺乏、執(zhí)法能力有限等問題，權(quán)責(zé)統(tǒng)一、公信高效的知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法工作機制亟待建立。

知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法制度的健全，當(dāng)置于國家行政執(zhí)法體制整體深化改革的大環(huán)境之中。其中，反壟斷領(lǐng)域?qū)C合行政執(zhí)法機制的先行探索已產(chǎn)生了較為顯著的域內(nèi)外效力，或可作為借鑒。另外，《專利法》第四次修改工作已于2014年全面啟動，形成的《中華人民共和國專利法修改草案（征求意見稿）》于2015年4月2日開始向社會各界征求意見，該草案在行政執(zhí)法方面提出了諸如整合執(zhí)法主體、相對集中執(zhí)法權(quán)等新舉措，這些舉措是推進我國知識產(chǎn)權(quán)綜合執(zhí)法機制建設(shè)的一次大膽嘗試。

一、我國現(xiàn)行知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法機制及其存在的主要問題

2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出深化行政執(zhí)法體制改革的問題，并指出應(yīng)“整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權(quán)，推進綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制”。2014年《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》更是在第三部分系統(tǒng)規(guī)定了“深入推進依法行政，加快建設(shè)法治政府”。推進知識產(chǎn)權(quán)綜合行政執(zhí)法，完善執(zhí)法程序，亦是其題中之義。

我國針對不同的知識產(chǎn)權(quán)客體設(shè)置了不同的行政管理機構(gòu)。目前，職能涉及知識產(chǎn)權(quán)事務(wù)的行政機關(guān)大致包括知識產(chǎn)權(quán)局系統(tǒng)、工商行政管理局（含商標(biāo)局）系統(tǒng)、商務(wù)部系統(tǒng)、版權(quán)局系統(tǒng)、新聞出版系統(tǒng)、文化部及其所屬文化執(zhí)法大隊系統(tǒng)、農(nóng)業(yè)林業(yè)行政管理系統(tǒng)、質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫局系統(tǒng)、國家食品藥品監(jiān)督管理局系統(tǒng)、海關(guān)系統(tǒng)等。這種制度設(shè)計的優(yōu)點在于分工較細，相應(yīng)機構(gòu)的職責(zé)也較為明確，加之行政自身高效、簡便的特點，對充分保護知識產(chǎn)權(quán)意義重大。然而，這種條塊分割、分散管理的形式在職權(quán)細致分配的同時，也出現(xiàn)了職能交叉、重復(fù)管理和灰色地帶的行政弊端。因缺失統(tǒng)一的執(zhí)法協(xié)作機構(gòu)，多元、多層級的知識產(chǎn)權(quán)行政保護體制嚴(yán)重影響了各職能機構(gòu)間的橫向交流與配合，致使在執(zhí)法過程中執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，執(zhí)法效率難以提高。這種局面降低了我國知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法的權(quán)威，導(dǎo)致了執(zhí)法力量重復(fù)建設(shè)且執(zhí)法效果欠佳，也間接造成了國際社會對于我國知識產(chǎn)權(quán)保護力度和行政執(zhí)法制度的質(zhì)疑和詬病。此外，與著作權(quán)行政執(zhí)法、商標(biāo)行政執(zhí)法以及海關(guān)執(zhí)法相比，我國專利行政執(zhí)法并無國家層面的執(zhí)法機構(gòu)，這不利于各地執(zhí)法力量的溝通與協(xié)調(diào)，亦不利于打擊重大專利侵權(quán)、假冒行為，或?qū)⒂绊憣＠麢?quán)的保護水平，乃至市場主體的創(chuàng)新熱情。

當(dāng)然，知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法機制的完善不可能一蹴而就，應(yīng)根據(jù)我國創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的內(nèi)在需求，順應(yīng)知識產(chǎn)權(quán)國際保護的整體趨勢，基于現(xiàn)有的知識產(chǎn)權(quán)行政管理與執(zhí)法體制，分階段、逐步推進。本文從整合執(zhí)法主體、理順執(zhí)法職能、強調(diào)程序正當(dāng)和加強執(zhí)法措施等方面入手，設(shè)計了近期和中遠期兩套方案，以期對我國的知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法理論和實踐有所貢獻。

二、近期方案：知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法權(quán)在國務(wù)院行政部門中的綜合配置

相對集中知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法權(quán)并不是一項新型的知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法類別，只是規(guī)范和變更了行政執(zhí)法的主體。其核心是實現(xiàn)行政執(zhí)法權(quán)從中央到地方的重新配置，將部分執(zhí)法權(quán)從地方行政管理機關(guān)所擁有的行政權(quán)力中分立出來，單獨劃歸國務(wù)院知識產(chǎn)權(quán)行政部門統(tǒng)一行使。該制度有利于實現(xiàn)權(quán)力內(nèi)部的分權(quán)制衡、增強知識產(chǎn)權(quán)行政部門的履職能力、提高行政效率以及降低運行成本。同時，在權(quán)力行使過程中還需注重協(xié)調(diào)部門間的關(guān)系，整合經(jīng)濟環(huán)境和地理要素，推動知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法有秩序、有成效地運行。相對集中知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法權(quán)尚未突破現(xiàn)有的行政體制框架，也未擴大行政執(zhí)法權(quán)，只是對行政執(zhí)法權(quán)的配置作出了新的調(diào)整。它的產(chǎn)生是歷史的必然選擇，而且是有先例可循的，變革阻力相對較小。如何實現(xiàn)知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法權(quán)在國務(wù)院知識產(chǎn)權(quán)行政部門中的配置呢？

1、商標(biāo)和著作權(quán)領(lǐng)域

根據(jù)我國《商標(biāo)法》、《著作權(quán)法》及相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，分別由國家商標(biāo)局和國家版權(quán)局總領(lǐng)全國的商標(biāo)和版權(quán)工作。國家商標(biāo)局除行使一般意義上的行政管理與公共服務(wù)職能外，尚負有依法保護商標(biāo)專用權(quán)的行政職責(zé)，并有權(quán)查處商標(biāo)侵權(quán)行為。商標(biāo)局隸屬于國家工商行政管理總局，具有天然的執(zhí)法優(yōu)勢和執(zhí)法力量，在實踐中，其在商標(biāo)執(zhí)法方面職能的發(fā)揮也為我國的知識產(chǎn)權(quán)保護事業(yè)作出了突出貢獻。2013年，國家商標(biāo)局領(lǐng)導(dǎo)全國工商系統(tǒng)保持打擊侵權(quán)假冒的高壓態(tài)勢，全年共立案查處侵犯知識產(chǎn)權(quán)和制售假冒偽劣商品案件8.31萬件、涉案金額11.21億元，搗毀侵權(quán)和制假售假窩點1786個，依法向司法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件477件、涉案金額2.8億元。同時，亦認真貫徹落實《關(guān)于構(gòu)建商標(biāo)保護長效機制的意見》，穩(wěn)步推進商標(biāo)行政執(zhí)法信息共享平臺建設(shè)，積極推動實現(xiàn)商標(biāo)行政執(zhí)法與刑事司法的有效銜接。與商標(biāo)局相比，國家版權(quán)局除同樣負有版權(quán)執(zhí)法監(jiān)督之責(zé)外，還在版權(quán)管理司下內(nèi)設(shè)執(zhí)法監(jiān)督處，并發(fā)起多項專項行動，切實有力，頗富成效。以北京市為例，2014年三季度，北京市各有關(guān)部門將打擊侵權(quán)盜版“劍網(wǎng)”行動與“凈網(wǎng)”行動同步推進，互相結(jié)合，互相促進，嚴(yán)厲打擊網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)盜版、傳播淫穢色情信息等違法違規(guī)行為，全面凈化了網(wǎng)絡(luò)環(huán)境。

綜上所述，在現(xiàn)行法律框架內(nèi)，商標(biāo)和著作權(quán)領(lǐng)域已基本實現(xiàn)了知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法權(quán)在國務(wù)院知識產(chǎn)權(quán)行政部門中的有效配置，無須另作調(diào)整。

2、專利領(lǐng)域

根據(jù)《專利法》及相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，由國家知識產(chǎn)權(quán)局及其所屬專利局負責(zé)全國的專利工作。盡管國家知識產(chǎn)權(quán)局職責(zé)眾多且十分必要，但在專利行政執(zhí)法方面的工作重點卻僅僅在于會同有關(guān)部門建立知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法協(xié)作機制，開展相關(guān)的行政執(zhí)法工作。與國家商標(biāo)局及國家版權(quán)局相比，國家知識產(chǎn)權(quán)局在行政執(zhí)法方面的主導(dǎo)地位和關(guān)鍵作用明顯沒有得到充分發(fā)揮。近年來的執(zhí)法實踐也同樣表明，專利行政執(zhí)法權(quán)在國務(wù)院專利行政管理部門配置的缺失，將直接影響全國專利行政執(zhí)法工作的效率和成效，削弱對專利侵權(quán)和假冒專利的行政打擊力度，在某種程度上甚至?xí)ξ覈鴮＠Ｗo水平的提高、全國專利戰(zhàn)略的實施以及創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展產(chǎn)生不良影響。欲改變此種狀況，當(dāng)務(wù)之急就是要在專利領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)行政執(zhí)法權(quán)在國務(wù)院知識產(chǎn)權(quán)行政部門的有效配置，即在一定的條件下將部分本該由各地方專利行政部門行使的打擊專利侵權(quán)、規(guī)范專利實施的行政權(quán)力收歸國家知識產(chǎn)權(quán)局統(tǒng)一行使。而相對于其他知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域而言，專利的專業(yè)性與技術(shù)性更強，因此在判定專利侵權(quán)與否時，更需要專業(yè)人士與專業(yè)機構(gòu)的多次比較、論證、辯論的輔助，這樣才能真正維護專利人的權(quán)利，而這些是地方專利行政部門無法提供的。這一權(quán)力配置的具體實施可以分為三個階段。

第一階段，明確賦予國家知識產(chǎn)權(quán)局領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)地方專利行政部門開展重大專利執(zhí)法活動和打擊侵權(quán)、假冒專項行動的職責(zé)。這一權(quán)力并非憑空而生，也并未突破既有法律法規(guī)的框架，而是國家知識產(chǎn)權(quán)局的應(yīng)盡之責(zé)。就目前狀況而言，國家知識產(chǎn)權(quán)局早已負有開展相關(guān)專利執(zhí)法工作之責(zé)，但這一職責(zé)并未得到應(yīng)有的重視和明確，相應(yīng)的人員、機制與配套措施也并未到位，導(dǎo)致其在實踐中形同虛設(shè)。

當(dāng)然，對上述所謂“重大專利執(zhí)法活動”和“打擊侵權(quán)、假冒專項行動”的范圍應(yīng)加以限定，以抑制權(quán)力泛化后的尋租和腐敗。以“對全國有重大影響”作為啟動國家知識產(chǎn)權(quán)局專利執(zhí)法權(quán)的必要條件較為適宜，不僅提供了一個較為量化的標(biāo)準(zhǔn)，也清晰界定了中央與地方執(zhí)法權(quán)的邊線，防止權(quán)力重疊與交叉造成的執(zhí)法資源的浪費。同時，還應(yīng)對國家知識產(chǎn)權(quán)局的執(zhí)法措施加以明確，既足以應(yīng)對專利侵權(quán)的特殊狀況，又不可超出現(xiàn)行法規(guī)對于行政執(zhí)法行為的規(guī)制。當(dāng)然，針對他人正在實施的專利侵權(quán)行為，如不及時制止將會使權(quán)利人或社會公共利益受到難以彌補的損害的，國家知識產(chǎn)權(quán)局在初查后即可決定采取相應(yīng)的臨時措施。另外，根據(jù)TRIPs協(xié)議的規(guī)定，在確定有關(guān)知識產(chǎn)權(quán)的行政程序后必須設(shè)定司法救濟機制，糾正確有錯誤的行政決定，維護社會公平正義。當(dāng)事人對國家知識產(chǎn)權(quán)局作出的行政決定提出異議的，應(yīng)由北京市高級人民法院統(tǒng)一受理并審查。

第二階段，下設(shè)專利執(zhí)法處，賦予其調(diào)查、查處專利領(lǐng)域進出口或涉外的重大違法違規(guī)行為的權(quán)力。下設(shè)的執(zhí)法委員會主要負責(zé)對利害關(guān)系人提出異議的專利執(zhí)法決定進行復(fù)審。其中，專利執(zhí)法處的職責(zé)應(yīng)與地方專利行政部門的職責(zé)相區(qū)別，其管轄的行政案件范圍限于進出口、涉外兩方面，國內(nèi)執(zhí)法部分不在其中；且此類案件須對全國（市場、行業(yè)）有重大影響。

專利執(zhí)法處調(diào)查、查處專利領(lǐng)域進出口或涉外的重大違法違規(guī)行為應(yīng)嚴(yán)格依申請啟動，此申請可由權(quán)利人主張，也可由海關(guān)系統(tǒng)報送。專利執(zhí)法處對于重點區(qū)域、重點領(lǐng)域也可持續(xù)關(guān)注，以及時發(fā)現(xiàn)專利侵權(quán)隱患，避免重大損失。專利執(zhí)法處內(nèi)設(shè)專家組，由知名法律、技術(shù)專家組成。執(zhí)法程序啟動后，先由專利執(zhí)法處進行初步審查。對于權(quán)屬清晰且法律關(guān)系明確的案件，專利執(zhí)法處可直接作出行政決定；對于疑難、復(fù)雜或是涉及艱深技術(shù)領(lǐng)域的案件，應(yīng)報送專家組出具意見，如無特殊理由，專家組的意見應(yīng)得到尊重。針對他人正在實施的專利侵權(quán)行為，如不及時制止將會使權(quán)利人或社會公共利益受到難以彌補的損害的，專利執(zhí)法處在初查后即可決定采取相應(yīng)的臨時措施。

行政決定作出后，利害關(guān)系人提出異議的，可于15日內(nèi)向執(zhí)法委員會申請復(fù)審；復(fù)審決定作出后，利害關(guān)系人再次提出異議的，可于30日內(nèi)向北京市高級人民法院提起訴訟；利害關(guān)系人也可自收到行政決定之日起30日內(nèi)直接向北京市高級人們法院提起訴訟。行政決定生效后，應(yīng)由專利執(zhí)法處負責(zé)執(zhí)行。執(zhí)法處應(yīng)下設(shè)專利執(zhí)法隊，并對之進行法律、技術(shù)等方面的專業(yè)培訓(xùn)，讓其負責(zé)對執(zhí)法處作出的或經(jīng)救濟程序后依然有效的行政決定的具體執(zhí)行事宜。

第三階段，明確賦予國家知識產(chǎn)權(quán)局部署、組織全國專利行政管理與執(zhí)法工作的職責(zé)，同時指導(dǎo)、監(jiān)督地方專利行政管理與執(zhí)法工作。如此，方可在中央層面和戰(zhàn)略視角將專利權(quán)合理規(guī)劃與科學(xué)管理納入國民經(jīng)濟發(fā)展的全過程，全面提高專利成果創(chuàng)造、運用、保護和管理的能力。這對于掌握專利動態(tài)、保護創(chuàng)新成果、明晰專利權(quán)利和義務(wù)、促進專利應(yīng)用和傳播都具有重要意義，或?qū)⒂兄刃?、有成效地推動我國建設(shè)專利強國的步伐。

三、中遠期方案：知識產(chǎn)權(quán)綜合行政執(zhí)法委員會的設(shè)立和運行

知識產(chǎn)權(quán)保護工作的復(fù)雜性對相關(guān)公共服務(wù)部門之間的溝通與配合提出了新的要求。當(dāng)“跨部門合作”成為知識產(chǎn)權(quán)工作的一種常態(tài)時，當(dāng)各相關(guān)部門之間進行協(xié)調(diào)和聯(lián)系的必要性和頻繁性不斷增強時，就需要建立相應(yīng)的常態(tài)化機構(gòu)，使各行政部門及非政府組織在公共管理過程中建立相互協(xié)作和主動配合的良好關(guān)系，從而有效利用各種資源實現(xiàn)共同預(yù)期目標(biāo)。

根據(jù)2007年《反壟斷法》的規(guī)定，我國反壟斷機構(gòu)的設(shè)置分為兩個層次：第一，國務(wù)院設(shè)立反壟斷委員會，負責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)反壟斷工作；第二，設(shè)立反壟斷執(zhí)法機構(gòu)，負責(zé)相關(guān)的反壟斷執(zhí)法工作。這些部門執(zhí)法在一定程度上滿足了現(xiàn)階段反壟斷任務(wù)的要求，也可有效避免反壟斷職權(quán)被濫用；但同時也產(chǎn)生了執(zhí)法尺度不一、執(zhí)法效率低下等問題。故此，反壟斷委員會的職責(zé)之一即在于協(xié)調(diào)反壟斷行政執(zhí)法工作。反壟斷執(zhí)法與知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法存在諸多相似之處：首先，二者都具有高度的專業(yè)性，在執(zhí)法過程中除法律知識外還涉及其他專業(yè)領(lǐng)域的學(xué)科知識；其次，二者都離不開司法這一終極救濟手段；再次，市場經(jīng)濟的發(fā)展和經(jīng)濟全球化的深入對二者都產(chǎn)生了愈來愈多的新的保護需求；最后，二者不僅關(guān)涉相關(guān)主體的個人權(quán)利，在很多情形下還涉及對市場競爭秩序的維護和對社會公眾利益的函攝?？梢哉f，我國反壟斷綜合行政執(zhí)法的先期實踐，可為知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域這一常態(tài)化機構(gòu)的設(shè)立和運行提供經(jīng)驗。

1、知識產(chǎn)權(quán)綜合行政執(zhí)法委員會的設(shè)置和職責(zé)

借鑒反壟斷綜合行政執(zhí)法模式，改革我國知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法的中遠期目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)是在知識產(chǎn)權(quán)行政管理與行政執(zhí)法相分離的基礎(chǔ)之上，實現(xiàn)執(zhí)法權(quán)的集中化配置和統(tǒng)一行使。在國務(wù)院下設(shè)置知識產(chǎn)權(quán)綜合行政執(zhí)法委員會，負責(zé)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國的知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法工作，制定全國性的知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法計劃和執(zhí)法重點，但在不從事具體的行政執(zhí)法工作時，其職責(zé)可以分為“監(jiān)督”與“協(xié)調(diào)”兩大部分。一方面，鑒于我國知識產(chǎn)權(quán)保護工作機制的運行缺乏有效的保障和監(jiān)督，對知識產(chǎn)權(quán)難以形成全方位的保護；工作機制之間相互獨立，機制之間缺乏有效的協(xié)調(diào)；機制的建立忽視地域差異；機制的運行缺乏與行業(yè)、企業(yè)、社會的互動等等，知識產(chǎn)權(quán)綜合行政執(zhí)法委員會應(yīng)對這些問題有所反應(yīng)，建立起全面、高效的知識產(chǎn)權(quán)行政保護機制。另一方面，委員會還應(yīng)對各知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法機構(gòu)的行為進行監(jiān)督和指導(dǎo)，以敦促其在公平的基礎(chǔ)上及時、高效地解決社會矛盾，維護誠實守信的市場秩序與和諧穩(wěn)定的創(chuàng)新環(huán)境。

2、運行機制

（1）執(zhí)法協(xié)調(diào)方面。委員會應(yīng)設(shè)立程序嚴(yán)格的決議制度、執(zhí)行制度、執(zhí)行監(jiān)督制度、決議反饋制度，建立知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法重大行動備案制度，并明確執(zhí)法協(xié)調(diào)中的依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)、時效、效力。同時，健全會議制度，如全體會議、針對重大事項的專題會議以及通報協(xié)商相關(guān)信息的助手會議。此外，委員會還應(yīng)建立與企業(yè)、行業(yè)協(xié)會以及司法系統(tǒng)的直接溝通渠道和預(yù)警機制，以提高知識產(chǎn)權(quán)保護和管理工作的效率，并對重大知識產(chǎn)權(quán)事件作出及時反應(yīng)。具體來講，應(yīng)從以下兩個方面入手：其一，知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法主體之間的協(xié)調(diào)與互動，如知識產(chǎn)權(quán)局、版權(quán)局、商標(biāo)局與海關(guān)系統(tǒng)的互動；其二，知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法工作在地域之間的協(xié)調(diào)與互動，如中央與地方以及各地方之間的互動。簡言之，即統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)全國知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法工作，推動跨部門的知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法協(xié)作，搞好行政執(zhí)法和司法保護銜接。

（2）執(zhí)法監(jiān)督方面。知識產(chǎn)權(quán)行政保護的最大優(yōu)勢在于解決侵權(quán)人與被侵權(quán)人由于信息不對稱而產(chǎn)生的維權(quán)困境。但是，由于我國的知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法部門在執(zhí)法過程中“依法行政和程序行政”的意識不強，往往存在一些有悖于自身職能和宗旨的行為，例如行政管理人員向侵權(quán)人尋租；為了保障本地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展實行地方保護主義，對一些侵權(quán)行為置之不理，甚至姑息放縱等，這極大地降低了知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法的效率。因此，委員會必須加強對知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法的監(jiān)督，提升行政執(zhí)法透明度。

第一，建立知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法聽證制度。知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法機關(guān)在作出行政決定前，應(yīng)由專門的聽證人員主持，由行政人員和行政相對人（及其代理人）參加聽證會。行政人員對要作出的行政決定進行說明，行政相對人可對之提出不同意見，雙方可以進行辯論、對質(zhì)。行政決定必須嚴(yán)格按照聽證記錄作出。非正式聽證不要求舉行聽證會，但必須在作出行政行為前聽取當(dāng)事人的陳述和申辯。

第二，建立更為開放的執(zhí)法信息公開制度。政府部門在獲取信息方面具有得天獨厚的條件，是最重要的信息匯集、加工和提供者之一。執(zhí)法委員會應(yīng)定期發(fā)布官方信息，指導(dǎo)人們做出正確的行為選擇，以增加知識產(chǎn)權(quán)收益和減少合法權(quán)益侵害，從而促進知識產(chǎn)權(quán)事業(yè)的健康順利發(fā)展。同時，這也是行政相對人實現(xiàn)知情權(quán)的一個重要渠道。

3、執(zhí)行與反饋機制

對于知識產(chǎn)權(quán)綜合行政執(zhí)法委員會的決議，各執(zhí)法機構(gòu)應(yīng)予以貫徹和執(zhí)行，委員會應(yīng)對決議的執(zhí)行情況進行監(jiān)督和反饋。執(zhí)行監(jiān)督可以包括定點監(jiān)督與總結(jié)監(jiān)督兩種形式。定點監(jiān)督是對部分地區(qū)、部分領(lǐng)域適時開展專項督促審查，從而推動某個具體行政執(zhí)法工作的落實?？偨Y(jié)監(jiān)督是指委員會對確定的階段性的重點工作，在總結(jié)階段組織開展督促審查，檢查具體工作的落實情況，督促整改相應(yīng)的問題，落實相關(guān)工作責(zé)任，從而確保工作成效。同時，應(yīng)確立專門案件督辦制度，即對于社會反應(yīng)強烈的、相關(guān)機構(gòu)提請督辦的重點案件進行督辦，包括跨地區(qū)、跨部門的，或者是將對相關(guān)行業(yè)產(chǎn)生重大影響的執(zhí)法案件。對于這些執(zhí)法案件，有關(guān)執(zhí)法機構(gòu)應(yīng)定期報告案件進展?fàn)顩r，嚴(yán)格依法懲處違法違規(guī)行為，追究相關(guān)主體責(zé)任。另外，還可聘請社會監(jiān)督員，廣泛聽取行業(yè)協(xié)會和社會公眾的意見和建議，保證督促檢查到位。

4、其他配套機制

知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法是一個開放的體系，除進一步健全知識產(chǎn)權(quán)法律體系、加強知識產(chǎn)權(quán)文化教育建設(shè)外，委員會還應(yīng)著力于完善知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法保障機制。第一，建立知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法經(jīng)費保障機制。以專利領(lǐng)域為例，建議加大對“專利執(zhí)法專項經(jīng)費”的投入，可以考慮從每年的專利權(quán)維持費中抽取一定比例作為專利執(zhí)法事業(yè)經(jīng)費。第二，為知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法人員配發(fā)統(tǒng)一制式服裝并改良執(zhí)法裝備。制式服裝的配發(fā)是為履職需要，這一舉措將提高行政執(zhí)法人員的辨識度和權(quán)威性，也有助于提高社會公眾對知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法的認知，增強知識產(chǎn)權(quán)保護意識。執(zhí)法裝備則主要體現(xiàn)在執(zhí)法車、攝像機、照相機、錄音機、專利法律狀態(tài)電子查詢器等專用設(shè)備的配備上，改良執(zhí)法裝備以充分發(fā)揮行政執(zhí)法及時有效的優(yōu)勢。第三，加強知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法隊伍建設(shè)。增強執(zhí)法人員的法制觀念，并注重對執(zhí)法人員進行培訓(xùn)。培訓(xùn)的重點可依領(lǐng)域和工作行政的不同而有所區(qū)分。第四，加強行政部門之間以及行政部門與司法系統(tǒng)之間的聯(lián)系，各部門之間應(yīng)定期交流、互換知識產(chǎn)權(quán)管理和保護實踐中的實際問題與處理方法，以彌補執(zhí)法能力和執(zhí)法經(jīng)驗的不足。

5、結(jié)論

知識產(chǎn)權(quán)綜合行政執(zhí)法委員會的職能體現(xiàn)在，在不改變各類知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法的執(zhí)法方式、執(zhí)法對象以及相應(yīng)行政處罰和行政強制措施的前提下，在國家層面上統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法工作。在組織上，委員會應(yīng)厘清現(xiàn)有機構(gòu)的職能與定位，形成權(quán)威、高效的領(lǐng)導(dǎo)；在制度上，委員會應(yīng)建立健全會議的召集與決策、決議的執(zhí)行與監(jiān)督、執(zhí)行效果的考評與糾錯等運行機制。委員會應(yīng)當(dāng)形成積極依法為知識產(chǎn)權(quán)提供服務(wù)的理念，充分利用自身的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)能力，提高知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法的效率和水準(zhǔn)。

四、對《專利法》第四次修改相關(guān)條款的評述

《專利法》自1985年實施起，先后經(jīng)歷了1993年、2001年和2008年三次修訂?！秾＠ā分袑＠姓?zhí)法的重心已由處理專利侵權(quán)糾紛轉(zhuǎn)移到了查處假冒專利行為；對專利侵權(quán)糾紛的處理須依當(dāng)事人申請進行，且處理權(quán)限也僅包括責(zé)令停止侵權(quán)和調(diào)解賠償數(shù)額，并無主動查處權(quán)，也無行政處罰權(quán)?！秾＠ā返牡谒拇涡薷囊讶鎲硬⒂?015年4月公開征求意見，在行政執(zhí)法方面，修改草案提出了諸如整合執(zhí)法主體、相對集中執(zhí)法權(quán)等新舉措，這些舉措是推進我國知識產(chǎn)權(quán)綜合執(zhí)法機制建設(shè)的一次大膽嘗試；但其中亦包含了行政執(zhí)法權(quán)的擴大等內(nèi)容，難以得到筆者的認同。

《中華人民共和國專利法修改草案（征求意見稿）》第3條第1款規(guī)定：“國務(wù)院專利行政部門主管全國的專利工作，統(tǒng)一受理和審查專利申請，依法授予專利權(quán)，負責(zé)涉及專利的市場監(jiān)督管理工作，查處有重大影響的專利侵權(quán)和假冒專利行為，負責(zé)建設(shè)專利信息公共服務(wù)體系，促進專利信息傳播與利用，依法授予專利代理師資格、審批專利代理機構(gòu)?！痹摋l款對國務(wù)院專利行政部門的職責(zé)進行了調(diào)整和重新定位，在規(guī)定國務(wù)院專利行政部門主管全國專利工作的基礎(chǔ)上，明確賦予其“對于專利市場監(jiān)督管理”的職責(zé)以及“查處有重大影響的專利侵權(quán)和假冒專利行為”的職責(zé)。一方面，鑒于國務(wù)院專利行政部門的工作性質(zhì)，以及其在專業(yè)、技術(shù)、人員上的優(yōu)勢，由其承擔(dān)規(guī)范專利行業(yè)秩序等專利市場監(jiān)督管理等職責(zé)并在專利法中予以明確，并無不當(dāng)。另一方面，面對群體侵權(quán)、跨地區(qū)侵權(quán)等復(fù)雜的專利侵權(quán)形式，由某個地方專利行政部門處理跨省區(qū)市的糾紛案件，存在一定難度。故此，規(guī)定國務(wù)院專利行政部門有權(quán)查處有重大影響的專利侵權(quán)和假冒專利行為，并在修改草案第60條第2款中賦予了其在行政執(zhí)法時采取強制措施的權(quán)利。中華人民共和國專利法修改草案（征求意見稿）》第60條第2款規(guī)定：“對涉嫌群體侵權(quán)、重復(fù)侵權(quán)等擾亂市場秩序的故意侵犯專利權(quán)的行為，由專利行政部門依法查處；專利行政部門認定故意侵權(quán)行為成立且擾亂市場秩序的，可以責(zé)令侵權(quán)人立即停止侵權(quán)行為，沒收、銷毀侵權(quán)產(chǎn)品、專用于制造侵權(quán)產(chǎn)品或者使用侵權(quán)方法的零部件、工具、模具、設(shè)備等。非法經(jīng)營額五萬元以上的，可以處非法經(jīng)營額一倍以上五倍以下的罰款；沒有非法經(jīng)營額或者非法經(jīng)營額五萬元以下的，可以處二十五萬元以下的罰款?！北砻嫔显摋l款的規(guī)定是將原分屬各地方知識產(chǎn)權(quán)局的部分執(zhí)法權(quán)收歸中央行使，是相對集中執(zhí)法權(quán)并進行綜合配置的表現(xiàn)；但其實質(zhì)上突破了現(xiàn)行法規(guī)定的專利侵權(quán)執(zhí)法范疇，使行政部門可不依申請而得以主動出擊專利侵權(quán)行為，實屬公權(quán)力向知識產(chǎn)權(quán)這一私權(quán)領(lǐng)域的邁進，即便案件范圍得到嚴(yán)格限制、啟動程序被切實遵守，其必要性依舊值得考量。

另外，《中華人民共和國專利法修改草案（征求意見稿）》第3條第2款規(guī)定：“縣級以上地方人民政府專利行政部門負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的專利工作，開展專利行政執(zhí)法，查處專利侵權(quán)和假冒專利行為，提供專利公共服務(wù)。”該條款授權(quán)縣級知識產(chǎn)權(quán)部門開展專利執(zhí)法工作。修改草案的說明對此條款作了如下解釋：“實踐中一些縣級人民政府已設(shè)立專利管理部門（知識產(chǎn)權(quán)局），開展了大量工作。同時，僅由省、設(shè)區(qū)的市兩級知識產(chǎn)權(quán)局開展專利行政執(zhí)法，遠遠不能滿足實際需要?？h級知識產(chǎn)權(quán)部門處在管理第一線，貼近市場主體，由其開展專利執(zhí)法，有利于及時發(fā)現(xiàn)和查處專利違法行為。”筆者對此并不贊同。且不談此種“存在即合理”的邏輯是否恰當(dāng)，只需考慮縣級知識產(chǎn)權(quán)部門是否有能力處理這些專業(yè)、復(fù)雜到司法系統(tǒng)都需謹慎將之放諸中級法院審理的專利案件；更何況，此種安排或與中央“相對集中行政執(zhí)法權(quán)”的改革方向背道而馳。

從修改草案的說明中可以看出，本次《專利法》修改的目的依然在于“充分激發(fā)全社會的創(chuàng)新活力，為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、建設(shè)創(chuàng)新型國家提供有力的制度支撐”，但是，僅僅通過擴大行政執(zhí)法權(quán)顯然無法實現(xiàn)這一目的。此外，對于專利法實施過程中出現(xiàn)的“舉證難、周期長、賠償?shù)?、成本高、效果差”等問題，有望通過此次修改獲得切實改善。

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（責(zé)任編輯：張瓊芳）