肖濱 王勁崳

內容摘要 現(xiàn)代海軍是民族—國家建構的產(chǎn)物，海軍建設有賴于中央集權的政府、現(xiàn)代化的財政體系與官僚制度的支持。但是，嘗試創(chuàng)建現(xiàn)代海軍以抵御西方入侵的晚清，卻是一個因為太平天國戰(zhàn)爭而衰落的農(nóng)業(yè)帝國，表現(xiàn)出分裂的政府權力結構、紊亂的財政體系和私人化的官僚體制等特征。分裂的政府權力結構使海軍建設陷入政治斗爭的漩渦;紊亂的財政體系無法整合全國財政資源以支持海軍建設;而官僚制度的私人化在使晚清督撫能夠采取權變策略推進海軍建設的同時，又帶來諸多負面影響。晚清海軍建設的失敗表明：農(nóng)業(yè)帝國無法完成軍事現(xiàn)代化的任務，近代中國惟有轉型為民族—國家才能夠應對現(xiàn)代戰(zhàn)爭帶來的危機與挑戰(zhàn)。

關 鍵 詞 海軍 國家建構 政府結構 財政體系 官僚制度

作者 1肖濱，中山大學政治與公共事務管理學院院長、教授、博士生導師;2王勁崳，中山大學政治與公共事務管理學院博士生。（廣州 510275）

英國以堅船利炮打開了晚清的國門，此后列強節(jié)節(jié)入侵的危局亟需國家創(chuàng)建新式海軍以保衛(wèi)主權。然而，作為中國歷史上第一支新式海軍，北洋海軍初次征戰(zhàn)即在甲午戰(zhàn)爭中慘敗于日本，艦毀人亡，煙消云散。當今學界在檢討甲午戰(zhàn)爭和海軍建設的失敗時，或從歷史學的視角出發(fā)著眼于海軍建設中的各種事件，或從軍事學的視角出發(fā)集中于人員設備和海戰(zhàn)戰(zhàn)術，或從思想史的視角出發(fā)聚焦于農(nóng)業(yè)帝國對現(xiàn)代海防的思想隔膜與認識誤區(qū)。但目前的研究中尚缺少政治學的視角，即使注意到晚清政治與海軍建設的關系，也基本依循晚清政府的腐敗無能導致海軍失敗這一簡單的解釋，未能具體而深入地考察晚清政治在哪些方面影響了海軍建設，以及在何種意義上需要為海軍的失敗負責。

國家是政治學研究永恒的主題。從國家建構①的視角出發(fā)，晚清是一個因內外交困而處于衰落時期的農(nóng)業(yè)帝國。雖然中國早在秦漢時代就建立起了高度中央集權的農(nóng)業(yè)帝國，但其本質上還是一個有邊陲而無邊界，行政權威、監(jiān)控能力和對暴力資源的壟斷程度都有限的傳統(tǒng)國家。[1]尤其是，清代從乾隆后期便盛極而衰，太平天國戰(zhàn)爭更是直接導致帝國陷入衰落的黃昏。但晚清所面對的軍事競爭敵人卻不再是西北的游牧民族，而是作為現(xiàn)代民族—國家的西方列強。民族—國家起源于近代歐洲，在持久的戰(zhàn)爭壓力下，西歐諸國逐步建立起中央集權的政府權力結構、現(xiàn)代化的財政體系和官僚制度，為包括海軍在內的軍事現(xiàn)代化提供了基礎。[2]這一現(xiàn)代國家建構的過程，最終形成了以資本主義、工業(yè)主義、高度監(jiān)控和徹底壟斷暴力資源為特征的民族—國家，“對業(yè)已劃定邊界（國界）的領土實施行政壟斷，它的統(tǒng)治靠法律以及內外部暴力工具的直接控制而得以維護”[3]。從西歐的歷史經(jīng)驗來看，現(xiàn)代海軍既是民族—國家建構進程中的一個部分，又是民族—國家建構的產(chǎn)物。

因此，從國家建構的視角出發(fā)，現(xiàn)代海軍創(chuàng)建的關鍵在于是否有中央集權的政府、現(xiàn)代化的財政體系和官僚體制作為支柱。晚清建設現(xiàn)代海軍時最根本的問題是，這個衰落的農(nóng)業(yè)帝國是否能夠為現(xiàn)代海軍建設提供上述條件。本文以晚清成就最高、資料最豐富的北洋海軍為主，兼及其余海軍的情況，聚焦于1875海軍籌建到1895年北洋海軍覆滅的歷史時段，考察晚清政治對海軍建設的具體影響。正如下圖所示，太平天國戰(zhàn)爭使得晚清陷入帝國衰落的黃昏，導致其出現(xiàn)分裂的政府權力結構、紊亂的財政體系和私人化的官僚體制。分裂的政府權力結構使海軍建設陷入政治斗爭的漩渦，紊亂的財政體系無法整合全國財政資源以支持海軍建設，而官僚制度的私人化在使晚清督撫能夠采取權變策略推進海軍建設的同時，又帶來諸多負面影響。故此，晚清的帝國體制從根本上制約了晚清海軍建設的進程和結果。本文通過對晚清海軍建設的研究，意在超越晚清改革中關于器物、制度與思想的傳統(tǒng)爭辯，指出不同的國家類型以及由此產(chǎn)生的國家能力之差異才是問題的關鍵。在西方民族—國家軍事入侵的危機下，晚清并沒有發(fā)起現(xiàn)代國家建構的進程，以現(xiàn)代化和理性化為方向革新其政府權力結構、財政體系和官僚體制，反而試圖以衰落之農(nóng)業(yè)帝國為基礎來建設海軍，必然走向失敗。所以，近代中國惟有進行現(xiàn)代國家建構并成功地轉型為民族—國家，才能夠應對現(xiàn)代戰(zhàn)爭帶來的危機與挑戰(zhàn)。

分裂的政府權力結構與政治斗爭

清代為了強化中央集權，控制作為地方最高長官的督撫，建立了一套“內外相維、大小相制”的權力結構：在中央以皇帝和六部的權力來制衡督撫，在地方則以布政使、按察使和提督分別在財政、司法和軍事等方面分散督撫的權力，從而在縱向和橫向兩個方面削弱了地方督撫。[4]太平天國戰(zhàn)爭爆發(fā)后，以曾國藩為代表的地方督撫在平定戰(zhàn)亂中的崛起，使得晚清出現(xiàn)了權力從中央下移到地方和從正式制度外移到非正式制度的雙重進程。權力下移表現(xiàn)在督撫掌握了地方的兵權和財權，削弱了中央通過六部總覽天下的能力，[5]同時清廷竭力通過人事權、財政權和軍事調配權來控制和監(jiān)督督撫，[6]雙方展開了持續(xù)的權力博弈。權力外移則表現(xiàn)為原本沒有自己衙門的地方督撫，為了應對戰(zhàn)爭而建立起龐大的幕府以及由幕僚主持的非正式機構，與原有的正式制度形成了矛盾和緊張。[7]晚清權力下移和外移的雙重進程，導致原本的中央集權分散為多個相互制衡的權力中心，形成了分裂的政府權力結構。

光緒元年四月二十六日（1875年5月30日），清廷發(fā)布“著李鴻章、沈葆楨分別督辦南北洋海防諭”[8]，正式宣布籌建海軍。當海軍建設在分裂的政府權力結構之中展開時，便不能不受到各種政治斗爭的干擾。因為個人、黨派或地方的訴求和利益不同而引發(fā)政治斗爭，本是政治生活的常態(tài)。晚清政治的特殊性在于，分裂的政府權力結構造成多個權力中心并存的局面，一方面導致了比清代中期以前更為多樣的政治斗爭;另一方面則既削弱了中央政府克服個人、黨派或地方利益的能力與權威，又沒有給予地方督撫隨心行事的權力。于是，在分裂的政府權力結構下，晚清海軍建設陷入了政治斗爭的漩渦，在多重權力的博弈中蹣跚而行。

1.中央與地方之爭。咸同以后，清廷采取各種措施來防止督撫形成地方勢力。（1）頻繁調任督撫。據(jù)統(tǒng)計，咸同光三朝57年間，總督在一地任職不超過3年者達75人次，占總數(shù)（130人）的57.7%，在一地任職為3～6年者為35人次，占總數(shù)的26.9%;巡撫在一地任職不超過3年者為287人，占總數(shù)（371人）的77.4%，在一地任職為3～6年者為65人次，占總數(shù)的17.5%。[9]以福州船政局為例，從創(chuàng)辦到清末的44年間，先后有22人主持船政事務，長者數(shù)年，短者不過數(shù)月。[10]頻繁調動和短期任職，固能防止督撫形成地方勢力，但也擾亂了洋務事業(yè)的進行。（2）削弱湘淮集團。隨著對太平天國戰(zhàn)事的勝利，清廷自同治四年（1865）起即逐步罷黜湘淮督撫。而且，清廷有意識地在省與省之間，以及在同省的督、撫位置上安插不同派系或政見的官員，從而使得有意革新的湘淮督撫受到多重牽制。[11]（3）清廷將海軍建設分為南、北洋兩段，亦有相互牽制之意。而且南北洋大臣不過是兩江總督和直隸總督的兼差，僅加授欽差大臣關防，名雖有節(jié)制各省之權，實則僅可諮商而不能指揮。沿海七省督撫遇事互相推諉，動輒彼此掣肘。例如兩江總督兼南洋大臣沈葆楨盡管名義上統(tǒng)轄廣東、福建、浙江、江蘇四省外海水師兵輪船，然其基本只能節(jié)制兩江而無力他顧。

2.地方與地方之爭。督撫坐大之后，因為缺少強有力之中央的整合與控制，便常常因地域的利益而產(chǎn)生彼此間的沖突。光緒五年（1879），受日本侵略琉球的刺激，兩江總督沈葆楨聯(lián)合直隸總督李鴻章，奏請以江南水師提督李朝斌為外海兵輪船統(tǒng)領，奉天、直隸、山東、江蘇、浙江、福建、廣東七省兵輪船每隔兩月到吳淞口合操，“彼此聯(lián)為一氣，緩急乃有足憑”[12]。清廷雖然準奏，但南方諸省督撫卻不予配合。福州將軍慶春以閩省海防緊要為由，僅派“揚武”、“威遠”兩艦參加[13]，其后即不再來;兩廣總督劉坤一則以“現(xiàn)在粵省各號輪船，實不足以出洋御敵，即使勉強從事，前往聽操，仍無裨于戰(zhàn)守”，一船未派。[14]浙江方面自浙江巡撫梅啟照被召回北京，沈葆楨對其艦船能否再來頓失希望。[15]對此境況，朝廷也無可奈何，所謂合操不過徒具形式。在地區(qū)間的分歧與矛盾中，國家海軍被分割成若干各自為政的部分，發(fā)展出北洋、南洋、福建、廣東四支互不統(tǒng)屬的海軍。更有甚者，在甲午海戰(zhàn)中，“劉公島降艦之役，當事者致書日軍，求放還廣丙一船，書中謂此艦系屬廣東，此次戰(zhàn)役，與廣東無涉云云”[16]。

3.湘淮集團之爭。早在太平天國戰(zhàn)爭時，湘、淮集團之間就充滿了矛盾和沖突。光緒五年（1879），與李鴻章關系密切的兩江總督沈葆楨卒于任上，清廷先后以湘軍集團的劉坤一、左宗棠和曾國荃接任兩江總督。醇親王奕譞對此一語道破天機：“湘淮素不相能，朝廷駕馭人才正要在此。似宜留雙峰插云之勢，庶收兩難竟爽之功。否則偏重之跡一著，居奇之弊叢生?！盵17]而且，湘軍和淮軍內部也存在著種種矛盾，分裂為各種派系。在討論購買鐵甲艦之時，湘淮督撫紛紛卷入其中，圍繞自制與外購，大船或小船，在英或德購買等展開激烈爭論。這些爭論背后，不僅有著理念上的沖突，更有著權力爭奪和人事糾紛的因素，致使購買鐵甲艦之事遷延日久、波折迭生。[18]

4.滿漢之爭。清朝以滿族入主中原，滿漢之防由來是其政策重心。咸豐以前，鮮有漢人出任督撫。太平軍興起之后，漢人督撫的崛起，不能不令滿清貴族感到警惕和防備。當海軍建設初具規(guī)模之時，清廷于光緒十一年（1885）設置總理海軍事務衙門，由醇親王奕譞主持，將沿海各地的炮臺、船塢、造船廠、機器局收歸部有，南北洋的海軍軍費也改撥與海軍部，由其統(tǒng)一支配。海軍衙門諸大臣都是兼職，部內大小職務則皆由不懂海事的滿人出任，重在以此制衡督撫。

5.清流與洋務之爭。咸同以后，清廷放開厲行百年的文字高壓政策，清流派官員逐漸興起。謹守夷夏之辨的清流派與試圖師夷長技的洋務派之間，存在著天然的矛盾，清廷也有意利用這一點來牽制洋務派督撫。在晚清歷次海防討論當中，都可以看到清流言官高舉孔孟大旗的活躍身影。有時此種言路上的攻擊，還隱含著政治權力的爭奪。比如光緒元年（1875）討論海防事宜之時，通政使于凌辰和大理寺少卿王家璧分別上奏反對洋務和建設海軍，而李鴻章懷疑兩人背后別有主謀，目的是阻止與其關系密切的丁日昌接任兩江總督。[19]

6.帝黨與后黨之爭。自咸豐駕崩、慈禧垂簾，晚清皇權問題一直沒有得到較好的解決，光緒年間更是在朝廷上形成了帝黨和后黨之爭。光緒十七年（1891），帝黨領袖、戶部尚書翁同龢奏請停購艦船，此后北洋基本再沒有購買新式艦船，其中不乏有打擊與慈禧太后較為親近的李鴻章之意。李鴻章對此大為憤怒，謂人曰：“軍國大事，豈真如此各行其是，而不相謀！”[20]而甲午之戰(zhàn)前夕，翁同龢作為積極的主戰(zhàn)派，面對門生王伯恭“器械陣法，百不如人，似未宜率爾從事”的疑問時，挑明其主戰(zhàn)的目的之一便在于北洋海軍——“吾正欲試其良楛，以為整頓地也”[21]，其視甲午戰(zhàn)爭為掌控北洋海軍與打擊政敵的良機。

紊亂的財政體系：海軍建設中的經(jīng)費難題

咸同以前，清代皇帝能夠通過戶部總攬?zhí)煜仑敊?，地方財政由布政使直接向戶部負責，督撫無力過問。但因太平天國戰(zhàn)爭爆發(fā)，陷入戰(zhàn)火的各省無法再順利地將餉銀運往京城，督撫攫取了地方財政權力，紛紛截留本省收入，并通過征收正式稅收之外的厘金擴充財源，從此打亂了中央總攬?zhí)煜仑敊嘀贫?。?zhàn)后，中央為確保財政專項需要，對每一項經(jīng)費總額做出規(guī)定后分攤到各省關，形成將指撥和分攤結合運用的新體制。雖然惟有中央掌握著全國餉銀的調配權并以此控制全局，但地方督撫配合與否卻已經(jīng)脫離了中央的掌控。中央政府要自如地調配全國財政資源都頗為困難，更遑論以理性化為方向建設現(xiàn)代財政體系。

關鍵在于，作為資本主義工業(yè)化的產(chǎn)物，現(xiàn)代海軍的創(chuàng)建和發(fā)展需要巨額的經(jīng)費和發(fā)達的工業(yè)體系作為保障。尤其是在本國工業(yè)水平落后的情況下，為了盡快建成現(xiàn)代化海軍，晚清采取了以向西方購買軍艦為主的策略，更凸顯了財政經(jīng)費在海軍建設中的地位和作用。于是，財政經(jīng)費的處處短缺便與海軍建設的巨大需求糾纏在一起，成為洋務督撫們最為頭痛的難題。

以北洋海軍經(jīng)費問題為例。按戶部定章，南北洋海防經(jīng)費由各省協(xié)撥，即粵海、閩海、浙海、山海等關四成洋稅，江海關四成洋稅內二成，及江蘇、浙江兩省厘金項下各撥40萬兩，江西、湖北、廣東、福建等四省厘金項下各撥30萬兩，合計約400萬兩，南北洋各得一半。[22]李鴻章一開始就認識到：“南北洋分任海防，亦系有名無實，歲撥四百萬斷不能如數(shù)撥解，即使全解，一時尚不足開辦也?！盵23]事實上，光緒元年（1875）七月至十二月，北洋半年之內本應撥解200萬兩，但至八月中卻分文未解;而十月間，四成洋稅項下未解如故。從光緒元年（1875）至三年（1877），北洋海軍經(jīng)費中，江蘇、廣東、福建分文未解，浙江、江蘇、湖北三省之厘金亦逐漸欠解，各海關關稅又大部分抵撥左宗棠之西征軍餉，李鴻章陷入“屢催罔應”[24]的困境。光緒三年（1877）之后，南北海防經(jīng)費分解，北洋除了廣東、江蘇、福建厘金依然不解之外，浙海洋稅也因另立招商局名目而停解，其他諸種款項實解北洋者僅為計劃的1/5。光緒六年（1880），李鴻章奏請自本年起停滯提還西征餉銀，各省厘金實撥實解，江西、湖北、江浙按八成起解，江蘇、廣東、福建皆不報解，請改撥他省款項。但總理衙門一方面不同意改撥他省款項的請求，一方面對各省不報解餉銀的情況除了公文訓斥之外也無可奈何。光緒十一年（1885），海軍衙門成立，南北洋海防經(jīng)費全部收歸部有，但北洋所實際收到款項與之前并沒有太大增加。據(jù)統(tǒng)計，從光緒元年（1875）到光緒二十年（1894），北洋海軍應解之款為4300萬兩，實解2206.5萬兩，約為計劃之51.3%。[25]

此種經(jīng)費短缺的窘境并非北洋海軍所獨有。同治五年（1866），沈葆楨在左宗棠力薦下出任福建船政局總理船政大臣，開始了最早的海防建設。經(jīng)費方面，福建船政局創(chuàng)辦之初需經(jīng)費43萬兩，預計每月經(jīng)費4萬兩，由閩海關稅四成結款項下?lián)艹?0萬兩，協(xié)餉項下月?lián)?萬兩。光緒二年（1876），成船16艘，養(yǎng)船經(jīng)費即需120萬兩，朝廷指令于閩海關六成洋稅之下月?lián)?萬兩，四成洋稅項下月?lián)?萬兩，全年合計66萬兩，但經(jīng)常不能如數(shù)解撥。至光緒十五年（1889），四成項下尚可遞年解足，六成項下積欠達300萬兩之多。[26]其后沈葆楨履任兩江總督，因南洋建設開銷日多，而李鴻章又遲遲不購鐵甲艦引發(fā)沈葆楨不滿，便于光緒三年（1877）奏請將海防經(jīng)費南北洋分解。但南洋經(jīng)費獨立之后，情形更加不堪。以光緒六年（1880）劉坤一出任兩江總督兼南洋大臣時的情況而言，福建、浙江應解南洋的厘金獲準留閩使用，江西厘金抵作薪餉，湖北分文未解。光緒十年（1884），曾國荃任兩江總督時情況也未有好轉。[27]

總之，海軍經(jīng)費的問題，暴露出晚清政府不僅未能建立起一套具有高效之汲取能力與合理之分配機制的現(xiàn)代財政制度，連恢復原本中央集權的財政體系也力不從心，從根本上無力負擔建設新式軍隊和應對現(xiàn)代戰(zhàn)爭的成本。

私人化的官僚體制

受惠于權力之下移與外移，督撫獲得了極大的自由裁量權，沒有督撫支持則朝廷上諭往往不能落實。在涉及跨省乃至全國性事務的問題上，督撫之間往往通過私下協(xié)商而非公文奏請協(xié)調跨省事務，[28]由此增強了晚清官僚體制的私人化程度。此外，曾國藩以同鄉(xiāng)或同族等私人關系作為湘、淮軍隊的制度基石，當私人關系凝聚出強勁剽悍之戰(zhàn)斗力的同時，也使得軍權從朝廷轉移到私人手中。而隨著戰(zhàn)后的論功行賞，湘淮軍隊中大量人員經(jīng)過保舉進入朝廷官制，軍隊中的私人關系進一步拓展到了朝廷的正式制度當中。

當晚清分裂的政府權力結構和紊亂的財政體系給海軍建設帶來了重重困難的時候，同樣因為太平天國戰(zhàn)爭而加強的官僚制度私人化，卻為晚清督撫提供了權變策略的基礎，即通過私人關系來解決正式制度不能解決，甚至本身就是由正式制度所導致的問題。但是，以私人關系為核心的權變策略雖然在一定程度上推進了海軍建設，卻又加劇了官僚制度的私人化程度，與民族—國家建立非人格化的、理性的官僚制度的要求背道而馳。

1.督撫之間的私人網(wǎng)絡。因為督撫在太平天國戰(zhàn)爭中獲得了較大的自由裁量權，因此在涉及跨省乃至全國性事務的問題上爭取到督撫的支持至關重要。以分別主持南北洋海軍建設的李鴻章和沈葆楨為例，兩人乃是同年進士，又都曾進過曾國藩幕府，交誼深厚。李鴻章在沈葆楨主持福建船政局時就予以大力支持，數(shù)次運用對閩浙總督李鶴年的影響力說服后者不要阻擾沈葆楨，并爭取到大學士兼兵部尚書沈桂芬和恭親王支持沈葆楨的承諾。[29]光緒元年（1875），李鴻章又推薦時任福州船政大臣的沈葆楨任兩江總督兼南洋大臣。因此，當清廷決定撥付南北洋每年400萬兩經(jīng)費之時，李鴻章能夠以集中財力之名義獲得沈葆楨的同意，奏請將南北洋海防經(jīng)費盡數(shù)撥解北洋。

尤為值得注意的是，光緒元年（1875）各省洋稅厘金應解北洋者遲遲不至，李鴻章致私函于出身淮系的江西巡撫劉秉章，才獲得江西厘金約5萬兩。[30]其后曾國藩門生李文敏署理江西巡撫，繼續(xù)籌解海防經(jīng)費與李鴻章，為此李鴻章專門致函以示感謝。[31]浙江厘金能斷續(xù)撥發(fā)，亦有李鴻章函商的功勞。[32]在晚清地方餉銀問題上，督撫們私下里函電交馳，往往繞過中央來自行磋商解決問題，清廷對此也無可奈何。光緒末年戶部一份奏折總結咸同以來之財政狀況時道，各省“一有緩急，彼此自相通融，協(xié)借不盡咨部……近年庫款支絀，各省皆然，然任事之臣知臣部籌措之難，動輒自行電檄各省求為救濟”[33]。

2.督撫與幕僚的私人關系。督撫通過發(fā)展與幕僚之間的親密關系，牢牢掌握著對其創(chuàng)辦之洋務機構的控制。清廷雖然可以調任或黜陟督撫，卻無法隨意支配那些由督撫創(chuàng)辦也由督撫掌控的洋務機構。李鴻章攻下蘇州，就將所創(chuàng)辦的上海洋炮局搬到蘇州;待其署理兩江總督，又將之遷到南京改稱金陵制造局;當他調任直隸總督之后，金陵制造局的費用仍由淮軍軍需項下籌撥，李鴻章繼續(xù)保持著對它的人事和經(jīng)營方針的控制。此外，李鴻章還通過人際關系對輪船招商局、上海機器織布局和電報局保持著強大而非正式的影響力，這些企業(yè)的總辦、會辦和商董都是由李鴻章直接委派，尤其是上海輪船招商局在1870～1880年的主要總辦和會辦唐廷樞、盛宣懷、馬建忠等人全都有直隸的官銜。[34]對各式洋務企業(yè)的直接或間接控制，乃是地方督撫有能力支撐起海軍建設的一大保障。

3.權變策略的負面影響。依賴私人關系的策略并非沒有代價，甚至會損害到晚清海軍的建設。（1）經(jīng)費挪用。李鴻章為了獲得醇親王奕譞的支持，對他為慈禧太后修三海及頤和園的工程不得不予以支持。據(jù)目前的研究，李鴻章為了三海工程從外國銀行借款約98萬兩，其后挪用海防經(jīng)費140萬兩，修頤和園時李鴻章以海防籌款名義向各地督撫集款260萬兩。至于頤和園總共挪用的海軍經(jīng)費數(shù)額目前尚無定論，各家觀點從500萬至3000萬兩之間均有。[35]（2）人才選用。當人事任免以忠誠和私人情誼為準則的時候，便容易導致庸才當?shù)琅c貪污腐化。北洋提督丁汝昌，其人出身淮軍，不通海事，李鴻章之所以選擇他，主要是以其人忠誠可靠。對于新興的海軍國家而言，缺乏成熟的海軍將領乃是當然之事，故肩負開創(chuàng)之責的第一代海軍將領往往出身于陸軍，丁汝昌以陸將執(zhí)掌海軍情有可原。但問題在于，相比日本海軍將領自覺地致力于現(xiàn)代化和專業(yè)化的努力，以個人忠誠為最高準則使得晚清海軍將領缺乏提高專業(yè)素養(yǎng)的動力。[36]此外，李鴻章在北洋海軍中廣泛任用私人，他的外甥張士珩為天津軍械局總辦，于任內貪污腐敗，所供應的軍火質量低劣，甲午戰(zhàn)時李鴻章對此追悔莫及，然已無可奈何。[37]（3）軍隊風氣。上行下效，私人關系亦風行軍中，破壞了將士團結。北洋海軍軍官中形成閩人圈子，士兵中則形成北方人圈子。“提督丁汝昌本陸將，且淮人，孤寄群閩人之上，遂為閩黨所制，威令不行?！盵38]甚至鄧世昌“以粵人任管駕，非時不登岸，閩人咸嫉之”[39]。

通過非正式制度所具有的靈活性來彌補正式制度的低效僵化，一直是中華帝國治理的特點，但也常常因此而損害中央集權。[40]晚清督撫訴諸私人關系的權變策略，的確在重重阻礙中為推進晚清海軍建設提供了一定的幫助，但是也因此帶來了惡劣的后果。更重要的是，督撫的權變策略進一步加劇了官僚制度的私人化程度，使越來越多的權力逸出了朝廷的制度掌握而流入私人手中，并不符合民族—國家建立非人格化和合理化的官僚制度的要求。

傳統(tǒng)帝國無法戰(zhàn)勝現(xiàn)代民族—國家

與西歐長期處于封建分裂不同，中國早在秦漢時期就建立起了高度中央集權的農(nóng)業(yè)帝國。但是，從縱向的時間而言，中國大一統(tǒng)的農(nóng)業(yè)帝國體制一直表現(xiàn)出一治一亂的循環(huán)，清代從乾隆末年便盛極而衰，尤其是太平天國戰(zhàn)爭導致帝國陷入了衰落的黃昏;從橫向的空間而言，西方民族—國家的入侵打破了天朝上國的朝貢體系，將晚清卷入了資本主義打造的世界體系。在古今中西的復雜沖突下，晚清遭遇了3000年未有之變局。晚清海軍建設失敗的根源在于，沒有進行現(xiàn)代國家建構的晚清帝國，試圖在不以現(xiàn)代化和理性化為方向革新其政府權力結構、財政體系和官僚體制的前提下，以一個衰落的農(nóng)業(yè)帝國為基礎來推動現(xiàn)代海軍建設。

首先，咸同以后，晚清在權力下移和外移的雙重進程中形成了分裂的政府權力結構。分裂的政府權力結構是地方督撫能夠肩負起國家海軍建設的前提，同時又導致了中央政府與地方政府、正式制度與非正式制度之間產(chǎn)生多重的政治斗爭。由于一個能夠克服并超越個人、地方和黨派利益的中央集權政府的缺席，使得海軍建設一開始就陷入到各種政治斗爭的漩渦之中。其次，現(xiàn)代海軍需要巨額的財政經(jīng)費和龐大的工業(yè)體系作為支撐，而晚清帝國因受制于本國工業(yè)水準而選擇了向西方購買艦船的發(fā)展道路，更凸顯了財政經(jīng)費的作用。然而，晚清帝國紊亂的財政體系卻無法整合全國財政資源以支持海軍建設，中央政府對各省的陽奉陰違無可奈何，財政經(jīng)費的拮據(jù)從根本上制約了海軍的建設。再次，太平天國戰(zhàn)爭導致的官僚制度私人化，為督撫運用以私人關系為核心的權變策略提供了基礎。這些權變策略在一定程度上推進了海軍建設的同時，也給海軍建設帶來了惡劣影響。更重要的是，權變策略進一步加劇了官僚制度的私人化程度，與民族—國家建立非人格化的、理性的官僚制度的要求背道而馳。

戰(zhàn)爭是檢驗國家能力的最終標準。甲午海戰(zhàn)既是中日兩國國家力量的對抗，更是傳統(tǒng)帝國與民族—國家的爭鋒。當年同樣面臨西方列強威脅的日本，通過倒幕戰(zhàn)爭和明治維新迅速建立起一個中央集權的民族—國家，最終能以區(qū)區(qū)島國之力戰(zhàn)勝地大物博的晚清，充分顯示出民族—國家相對于傳統(tǒng)帝國的優(yōu)越性。沒有中央集權的政府、現(xiàn)代化的財政體系和官僚體制作為支撐，晚清那龍旗飛揚的海軍只不過是“紙糊的老虎”[41]，經(jīng)不起炮火的考驗。當農(nóng)業(yè)帝國難以承擔海軍建設之重任的時候，近代中國就惟有通過國家建構轉型為現(xiàn)代民族—國家，才能應對現(xiàn)代戰(zhàn)爭帶來的危機與挑戰(zhàn)。雖然擁有現(xiàn)代化軍事力量只是現(xiàn)代國家建構的一個方面，但卻是現(xiàn)實的國際政治中保衛(wèi)國家主權和利益的前提。鑒往以知來，對歷史的探索不僅是理解中國晚近命運的基礎，也是思考當代國家建設的起點。晚清海軍建設的失敗有力地表明，一個脆弱的帝國無法支撐起一支強大的海軍。

注釋：

①本文中，國家建構主要指的是以體制結構和組織機構為主的政權建設，而不涉及通過民族主義來進行社會政治動員和政治體制層面上的民主轉型。

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編輯 杜運泉