教育公平是教育事業(yè)發(fā)展和改革的最重要目標之一，是保障公民權(quán)益、促進社會平等、防范階層固化、改善人民生活質(zhì)量的重要基礎(chǔ)。改革開放以來，我國在推進教育公平方面取得了很大的進展，但由于長期以來對教育公平內(nèi)涵認識不清，教育發(fā)展缺乏完善的社會政策體系支撐，教育資源配置不合理，東西部地區(qū)、城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡等諸多因素，阻礙了我國教育公平的發(fā)展進程。上學(xué)貴、擇校難、流動人口子女上學(xué)難、農(nóng)村教育基礎(chǔ)薄弱、城鄉(xiāng)教育差距大、東西部教育發(fā)展不平衡等問題依然嚴峻。什么才是真正的教育公平，怎樣平衡公平與效率，如何更合理地分配教育資源，這些都是推進教育公平時所不能回避的問題。中共十八屆三中全會將“進一步擴大教育公平”作為當前和今后我國教育改革的重要方針加以提出，對促進教育公平作了重要戰(zhàn)略部署?！笆濉逼陂g，教育公平將依然是我國社會生活和教育領(lǐng)域備受關(guān)注的熱點問題之一。為了深入探索如何促進中國的教育公平，中國教育三十人論壇與教育公平協(xié)同創(chuàng)新中心、國家教育宏觀政策研究院于日前召開了“‘十三五期間大力促進教育公平高峰論壇”?！短剿髋c爭鳴》編輯部借此契機約請其中部分專家撰文，此外我們還約請了北京大學(xué)陳平原教授就大學(xué)問題撰文，以期呼喚更多的同仁關(guān)注教育公平與中國教育未來的發(fā)展，期盼學(xué)界就中國的教育公平問題作更深入的討論。

——主持人 杜運泉 阮 凱

教育公平政策終極價值指向反思

□ 石中英，北京師范大學(xué)教育學(xué)部部長、教授、博士生導(dǎo)師

進入新世紀以來，中國的教育公平邁開了堅實的步伐，已經(jīng)取得了歷史性的成就。這讓我們每個公民尤其是廣大教育工作者都頗感欣慰。但是，促進教育公平的歷史任務(wù)并沒有終結(jié)，中共十八屆三中全會將“進一步擴大教育公平”作為當前和今后我國教育改革的重要方針加以提出?？梢灶A(yù)期，今后中國政府包括地方政府在推進教育公平上也將進一步加大力度，一系列旨在大力促進教育公平的政策將陸續(xù)出臺。面對這樣的教育改革與發(fā)展的形勢，有一個問題值得思考：在已經(jīng)出臺的和即將出臺的一些教育政策安排的背后，決策者們到底是怎么理解“教育公平”的？或者說，這些政策在價值取向上，追求一種什么意義上的教育公平？要回答這個問題，最好的辦法是決策者們在政策文本中作概念解釋，說明政策文本中的“教育公平”到底是什么意思。但比較遺憾的是，我國各種重大的教育政策文件對于一些核心概念很少作出解釋，在教育公平的政策文本中也是如此。既然政策文本當中沒有對教育公平的官方解釋，我們只能通過有關(guān)的教育政策安排反觀教育公平的內(nèi)涵和外延。因為，決策者們?nèi)绾伟才沤逃降恼?，也就反映了他們?nèi)绾卫斫饨逃竭@個概念。

一

教育公平是社會主義教育的核心價值追求之一。1949年以后，國家在改造舊教育、發(fā)展新教育的過程中，就提出教育“要向工農(nóng)開門”，把保障和落實工人階級、農(nóng)民階級的受教育權(quán)放在一個優(yōu)先考慮的位置，彰顯了教育公平的理念。1950年代末，中央政府取消各種干部子弟學(xué)校，將其向當?shù)氐钠胀ň用褡拥荛_放，也是反對教育特權(quán)工作的一部分。1977年恢復(fù)高考，政治審查條件從注重階級出身到注重個人表現(xiàn)，也給予了許多出身不好的青年以公平的接受高等教育的機會。1986年普及九年制義務(wù)教育法的頒布和實施，究其根本也是要提高廣大人民的文化教育水平。這些重大教育政策的制定和實施，無不反映了社會主義教育的公平性質(zhì)以及對于教育公平的歷史追求，為中國教育公平的充分實現(xiàn)提供了強有力的政治保障。

盡管如此，由于中國教育人口規(guī)模的龐大、教育資源總量的不足、各地經(jīng)濟社會發(fā)展水平和教育投入的差距，以及一些特殊時期教育政策上的偏頗，區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、學(xué)校之間的教育差距是客觀存在的，少量優(yōu)質(zhì)教育資源分配過程中的不公平也引發(fā)社會廣泛的不滿。在此客觀情形下，縮小教育差距、促進教育均衡發(fā)展、消除教育不公平，就逐漸上升為國家教育政策。從時間來看，“教育公平”作為政策術(shù)語的出現(xiàn)是新世紀以后的事情。2002年全國教育事業(yè)發(fā)展“十五規(guī)劃”中，首次提出教育發(fā)展要“堅持社會主義教育公平與公正性原則”，這可能是政府文件中明確出現(xiàn)“教育公平”概念的開始。但實話說，從學(xué)術(shù)研究文獻的統(tǒng)計分析來看，“十五”期間，有關(guān)教育公平的研究還是非常少的，沒有成為一個學(xué)術(shù)和社會熱點。這種情況到了中共十七大時得到明顯改變。中共十七大報告指出，“教育是民族振興的基石，教育公平是社會公平的重要基礎(chǔ)……堅持教育公益性質(zhì)，加大財政對教育投入，規(guī)范教育收費，扶持貧困地區(qū)、民族地區(qū)教育，健全學(xué)生資助制度，保障經(jīng)濟困難家庭、進城務(wù)工人員子女平等接受義務(wù)教育”。從這一年起，推進教育公平就上升為國家戰(zhàn)略。2010年《國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要（2010～2020）》明確把“促進教育公平”作為指導(dǎo)2010年以后十年教育改革的二十五字方針之一，并陸續(xù)出臺了許多具體的旨在促進教育公平的政策措施。中共十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》再次強調(diào)，“大力促進教育公平、健全家庭經(jīng)濟困難學(xué)生資助體系，構(gòu)建利用信息化擴大優(yōu)質(zhì)教育資源覆蓋面的有效機制，逐步縮小城鄉(xiāng)區(qū)域校際差距，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置，實現(xiàn)公辦學(xué)校標準化建設(shè)和校長教師輪崗制度，不設(shè)重點校重點班，破解擇校難題”等。

從最近十多年國家政策文本中有關(guān)教育公平的政策安排來看，國家教育政策中“教育公平”主要指三個方面：（1）從內(nèi)涵上說，教育公平主要被理解為“教育平等”，或“縮小教育差距”、“促進教育均衡”;（2）從教育公平理念指導(dǎo)下的政策安排來說，主要涉及到公共教育資源的配置，包括機會、財力、師資、信息化等，關(guān)注各種教育資源配置的公平、平等或均衡;（3）從促進教育公平的主體來說，政府被認為要負主要責(zé)任，“要公平，找政府”。整個社會期望政府積極作為，加大投入，努力解決資源配置方面的公平問題，以及由此帶來的其他教育問題。

二

基于以上分析，我們有一個判斷，即到目前為止，政府教育政策文本當中對“教育公平”的理解主要是將其作為一種“社會公平”來對待，要調(diào)節(jié)的是作為社會公共資源的教育資源配置。實話說，由于歷史和現(xiàn)實的原因，我國不同區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、校際之間在教育資源配置方面確實有比較大的差距，對整個教育事業(yè)的科學(xué)發(fā)展、健康發(fā)展產(chǎn)生巨大影響。因此，解決這種公共教育資源配置方面的差距、不均衡或不公平問題，確實在整個國家的教育公平體系中具有優(yōu)先的意義，有助于保障人民群眾的教育權(quán)利，有利于解決教育領(lǐng)域的公平性抱怨，有助于增強政府的公信力和合法性。伴隨著政府教育財政投入在2012年達到國民生產(chǎn)總值的4%，政府在解決各種教育資源配置不公方面的意愿和能力也越來越強。從目前教育行政部門頒布的旨在促進教育公平的各項政策舉措來看，未來一段時間，推進教育公平的路徑依賴非常明顯，依然在公共教育資源配置上下功夫，希望通過公共教育資源配置的公平來推動整個國家教育系統(tǒng)的公平。

但是，我們也要看到，作為“社會公平”的教育公平還不是真正或充分意義上的教育公平，還只是實現(xiàn)真正或充分意義上的教育公平的一個前提條件。為什么？因為作為社會公平的教育公平，關(guān)注的主要是公共教育資源的均衡配置，強調(diào)公共教育資源均衡配置對于教育公平的優(yōu)先地位。這樣來理解教育公平本來無可厚非，也切中時弊，但也有失之簡單的問題。這種理解甚至?xí)`導(dǎo)公眾，將教育公平狹隘地理解為教育資源的均衡配置。公共教育資源的均衡配置無論如何重要，都還是作為辦好教育事業(yè)的外部條件存在的，而不是教育事業(yè)本身。真正的教育指向?qū)W生獨特的、可持續(xù)的和有價值的成長，這樣的教育當然需要充裕的資源保障，但是資源保障是必要的，卻不是充分的。而且歷史和現(xiàn)實教育改革與發(fā)展的經(jīng)驗也表明，在資源配置和真正的或好的教育之間也很難找到一種明顯的正相關(guān)：資源投入越多，教育質(zhì)量越高。

關(guān)鍵的問題是：目前各種教育公平政策的終極價值指向是什么？是為了回應(yīng)公眾的公平性抱怨，還是為了創(chuàng)辦更好的教育？在一般的社會生活領(lǐng)域中，公平（不管是司法領(lǐng)域的公正司法，還是經(jīng)濟領(lǐng)域的公平競爭）的價值指向是更美好的生活;在教育領(lǐng)域當中，教育公平作為一種政策理念以及有關(guān)政策安排和政策工具，應(yīng)該指向“好的教育”或“真正的教育”，并由此而指向每個人美好的生活。從這個意義上說，教育公平本身盡管對于教育事業(yè)很重要，但卻不是教育事業(yè)發(fā)展追求的根本目的。再回到前面提出的問題。究竟什么是“好的教育”或“真正的教育”？有豐富的教育資源是否能夠保障有足夠好的教育？教育資源匱乏是否一定沒有好的教育？這樣的問題值得我們深入思考。大家經(jīng)常談到的就是西南聯(lián)大時期的教育。那個時候西南聯(lián)大的辦學(xué)條件可謂艱苦，但西南聯(lián)大的教育質(zhì)量還是得到歷史的公認。今天各種教育政策文本中基于分配正義的教育公平觀念，在重視公共教育資源配置公平的同時，忽視了教育系統(tǒng)內(nèi)部來自學(xué)生、老師和校長們的公正性抱怨。他們的公正性抱怨雖然有一部分指向資源配置問題，但更多的是指向教育過程或者教育內(nèi)部的不平等、不民主，以及各種等級、排斥、邊緣等現(xiàn)象。這些現(xiàn)象的普遍存在，長期威脅到教育系統(tǒng)內(nèi)部師生的安全、尊嚴和自我認同，降低了教育系統(tǒng)內(nèi)部的活力。這就是說，完全意義上的教育公平或公平的教育，不單單是指教育公共資源配置方面的平等、均衡或差距縮小，更應(yīng)該旨在解決上述教育系統(tǒng)內(nèi)部普遍存在的不平等、不民主，以及等級化、邊緣化、排斥、欺侮等現(xiàn)象。

三

事實上，在政治哲學(xué)領(lǐng)域，針對羅爾斯分配正義理論的局限性，一些政治哲學(xué)家們也先后提出了新的理論，如霍耐特的承認正義理論、揚的關(guān)系正義理論以及沃爾澤的復(fù)合正義理論等。霍耐特認為，正義不僅僅是分配正義，正義要保障每個社會成員充分享有獨立、自由、平等的權(quán)利，并在相互承認的交往關(guān)系中實現(xiàn)自己的價值。關(guān)系正義論的學(xué)者如揚認為，正義不但是有關(guān)程序和有關(guān)分配領(lǐng)域的問題，而且還是有關(guān)宏觀和微觀上的主導(dǎo)社會成員互相對待的正式的和非正式的規(guī)則。關(guān)系正義論更關(guān)注的是一種人際互動層面的社會關(guān)系正義。從關(guān)系的角度去看待正義，能夠看到一些在分配的視野中沒有考慮到或者忽視了的問題。這些正義理論也警示人們除了關(guān)注分配正義外，還需要關(guān)注有關(guān)權(quán)利、尊重、愛和多樣性的正義，并將后者作為構(gòu)造更加正義社會的基石加以看待。這些理論也給予大力推進教育公平政策以新的啟示，與我們上述有關(guān)基于分配正義的教育公平政策局限性的分析相一致。

未來“十三五”期間擴大教育公平，毫無疑問依然是我國教育改革與發(fā)展的重中之重。但同時，政府在推進教育公平的過程中，也有必要檢討以往對教育公平的理解，防止路徑依賴帶來的保守性和約束性，應(yīng)將教育公平政策關(guān)注的重點從單純關(guān)注資源分配問題，擴展到同時關(guān)注教育系統(tǒng)內(nèi)部更加隱蔽的正義問題的解決上來。解決公共教育資源配置問題，政府當然是主角。若促進教育公平的內(nèi)涵與外延做出上述擴展的話，政府的作用就下降了。因為解決教育系統(tǒng)內(nèi)部的種種不公平問題，政府是無能為力的，真正的教育所需要的愛、尊重、承認、陪伴、寬容等，是不可能作為公共資源由政府隨意配置的，只有通過教育系統(tǒng)內(nèi)部持續(xù)性的變革并從而擴大校長的自主權(quán)、教師的自主權(quán)和學(xué)生的自由精神來實現(xiàn)。即便是公共教育資源的配置也應(yīng)該更多地支持教育系統(tǒng)本身恢復(fù)活力，給予學(xué)生更多的愛、更多的關(guān)懷、更多的包容、更多的支持。沒有這樣的教育公平理念的提出和實現(xiàn)，沒有更大范圍內(nèi)的教育系統(tǒng)內(nèi)部的變革，也就沒有好的或真正的教育?！笆濉逼陂g我國的教育公平理念和政策都應(yīng)該有新的認識和規(guī)劃。

教育是在縮小還是擴大社會不公

□ 程介明，香港大學(xué)教育學(xué)院首席教授、香港大學(xué)原副校長

2000年的時候，全世界制定了一個《千禧年發(fā)展目標》（Millennium Development Goal，簡稱MDG），為期15年。當時有八個領(lǐng)域，教育是其中之一。關(guān)鍵是重新提出“全民教育”這個話題，因為雖有1960年代、1990年代幾次全球動員，很多發(fā)展中國家的兒童還是沒辦法全部入學(xué)?！肚ъ臧l(fā)展目標》在2015年就到期了，全世界都在討論2015年以后怎么辦。教育越來越復(fù)雜了，但是主題有顯著的變化。第一，把“全民教育”改成“全民學(xué)習(xí)”;第二，“教育公平”代替了“教育入學(xué)”這個大主題。因此，教育公平是全球性的問題，不是中國才有的。

我現(xiàn)在逐漸覺得，一個國家怎么才算發(fā)展得好，起碼有兩個可以看得到的維度：一個是富強，一個是公平，二者缺一不可。

在國際上，有關(guān)公平的討論有三個概念，也許有人認為可以互通，其實是指涉三個不同的概念：Disparity，不勻;Inequality，不均;Inequity，不公平。不勻，是指有差距;不均，是指不劃一;不公平，是指機會不均等。

今天，全球在討論“后2015”的全球發(fā)展規(guī)劃。在教育領(lǐng)域，“公平”更是上升為大家關(guān)注的頭號主題。然而，喊教育公平的人很多，認真分析的卻不多，于是大家泛泛而談。最近在內(nèi)地參加的一些會議，從方方面面討論教育公平，相信中國很快就會對這個問題有領(lǐng)先的認識。

這里面有一連串的問題：社會能夠公平嗎？如能夠公平的話，教育在公平中會起什么作用？不能公平的話，最大的公平是什么？教育又起什么作用？教育作為一個體系、一個制度可以公平嗎？公平是什么意思？在學(xué)校教師這個層面，什么才叫公平？怎樣才算對社會公平作出貢獻？教育可以促進社會公平嗎？最關(guān)鍵的是教育是在縮小還是擴大社會不公？

這里先說說我對現(xiàn)代學(xué)校制度的看法?，F(xiàn)代學(xué)校教育的模式，其來源基本上是西方的。雖然經(jīng)過了這么多年的演化，本質(zhì)并沒有變，依然是工業(yè)社會的產(chǎn)物。西方的所謂學(xué)校制度或者全民的教育制度一般追溯到19世紀中期，有些人認為是1870年英國首先有了《教育法》才開始的。

工業(yè)社會基本的結(jié)構(gòu)就是像工廠一樣，前線是一大群勞動人員，接著是工頭監(jiān)工，然后是層層管理一直上去，到總工程師。這是機構(gòu)的結(jié)構(gòu)，也是整個社會的結(jié)構(gòu)。后來服務(wù)業(yè)出現(xiàn)了，所有的公司也是這個結(jié)構(gòu)。這個結(jié)構(gòu)，也變成了收入的結(jié)構(gòu)、地位的結(jié)構(gòu)，全社會就是這樣一個金字塔。在這種情況下，工業(yè)社會明細分工是最基本的，資本主義的發(fā)展就是這樣開始的，明細分工、等級森嚴、上下分明、規(guī)章制度，等等。金字塔是結(jié)構(gòu)性的不均。在工業(yè)社會里面，人類被看成是分類的，也是分等級的。假如這種社會結(jié)構(gòu)不變，社會最可能達到的公平是什么呢？

回頭再來看教育，教育對于社會公平有什么功能？人力資源需要嚴格的分工、嚴格的分等，但是人出生的時候是混沌一片的，怎么把人類切塊分類分等呢？就要靠教育。于是教育就需要有考試、大綱、課本、學(xué)校、時間表等。工業(yè)社會的教育基本上是要產(chǎn)生勞動力，勞動力的產(chǎn)生是要把人分層分等，分層分等需要信號，就是學(xué)歷，學(xué)歷是由學(xué)校產(chǎn)生的。這是全世界所有政府愿意投資到教育的基本原因，教育投資屬于一種經(jīng)濟話語，講究經(jīng)濟回報。因此教育基本上是把人類變成人力資源的過程，目前，這種狀況還沒有很大的改變。

因此教育本身也是分類分等。現(xiàn)在我們的教育制度跟勞動力的金字塔是很吻合的，大多數(shù)社會都是這樣：不念什么書或者剛好完成義務(wù)教育的是體力勞動者，高一點的是技工，然后是技術(shù)員和工程師。剛才提到的金字塔，是知識的結(jié)構(gòu)，也是學(xué)歷的結(jié)構(gòu)。

在這種情況下，我們要問：教育是治愈社會不均的良藥，還是社會不均的催化劑？于是引出教育公平的幾個基本議題。

第一個議題：教育可以導(dǎo)致社會公平嗎？看來答案是否定的。1960年代，人力資本學(xué)說流行，把learning（學(xué)習(xí)）與earning（收入）聯(lián)系起來。照道理，學(xué)得多、賺得多;人人都學(xué)得多，豈非人人都賺得多？于是社會就會均等？其實不可能，因為社會的不均，并不是因為教育的因素造成的，也不可能單靠教育來達致社會公平。

第二個議題：教育的公平有意義嗎？雖然社會不均，但是人們相信，教育的公平，可以減少社會不均。這是歷年來討論教育公平的核心。這里衍生出幾個子議題。

子議題之一：教育的投入可以均等嗎？答案是肯定的。也就是每個學(xué)生得到同樣的資源。中國自2006年修改義務(wù)教育法，就做出許多努力，計算基礎(chǔ)教育每個學(xué)生的“生均成本”，以便保障學(xué)生的應(yīng)得。不過，許多國家的基礎(chǔ)教育，都由地方財政支撐，于是教育投入就會有地區(qū)差異。

投入并不限于金錢的資源。上海的小學(xué)實行就近入學(xué)，也是均化資源的一種措施。上海和新加坡作出的扭轉(zhuǎn)“差?！钡拇胧?，也是為了保障學(xué)生有均等的教育投入，經(jīng)受同等的教育過程。

子議題之二：教育的起點可以均等嗎？答案應(yīng)該也是肯定的，但卻不容易做。最明顯的是特殊教育，讓有特殊需要的學(xué)生獲得高于平均的資源（例如失明的學(xué)生需要盲文翻譯、失聰?shù)膶W(xué)生需要手語翻譯），他們才能受到與其他學(xué)生同等的教育。這額外的資源，就是盡量讓他們可以與其他學(xué)生站在同一起點。讓貧困家庭的子女受到額外的補助（如農(nóng)村的“兩免一補”），都是屬于起點均等。

但是，投入均等與起點均等，都不會自動帶來結(jié)果的公平。于是有機會均等的公平維度。機會均等，也許是在社會不均的前提下，最大程度的社會公平。這也許是目前為止，西方市場經(jīng)濟里面，最大限度的社會公平。這也是“均等”與“公平”的差別。

第三個議題：教育可以促進機會均等嗎？教育，恰恰是促進機會均等的重要機制，這也許是教育對于社會公平最顯著的功能。也就是說，社會的不均結(jié)構(gòu)也許不會有突變，但是結(jié)構(gòu)里面的個人卻可以有充分的流動機會。教育雖然不會令社會變得平等，但是卻可以讓人人有機會參與競爭，人人有機會進入社會流動。

中國古代的科舉，是教育機會均等的典型?！笆旰埃怀擅?，這個不是機會均等嗎？起碼給人的印象就是不管你多么窮困，只要勤奮，總有一天會出人頭地的，人人都覺得自己可以當狀元。但這不是社會公平，因為門生腦子里想的，是“出人頭地”，做“人上人”?，F(xiàn)代呢？前不久我在上海參加“成功教育”的一個慶祝會，我覺得“成功教育”是現(xiàn)代社會的機會均等的典范。因為它讓每一位學(xué)生（即使是被認為是蠢的學(xué)生）都覺得自己能夠成功，而且真的成功。但是，現(xiàn)在的教育制度（例如學(xué)生考試分配）、學(xué)校生活（例如只著重某類能力）、教師觀念（例如認為有些學(xué)生是蠢的），大致上都沒有教育公平的概念?！俺晒逃钡钠瘘c，認為學(xué)生失敗是因為他們感到我們認定他們失敗，是我們教育工作者，在散播“不公平”的觀念。

機會均等的議題，還有一個時間的因素，一般很少考慮。也就是說，不能因為眼前大家都有工作了，收入也不錯了，就算是機會均等了。還要看15年、20年以后，當社會又變了，是否大家都有往前走的機會。

很多國家都在努力發(fā)展高等教育，過去一些國際機構(gòu)（例如世界銀行），反對發(fā)展中國家超越基礎(chǔ)教育去發(fā)展高等教育，現(xiàn)在看來是堵塞了這些國家的發(fā)展前途。發(fā)展高等教育，是為未來做打算。國家如是，個人如是。國家不發(fā)展高等教育，不出許多年，很多人就會永遠被壓在社會的底層，成為社會的包袱。

值得注意的是，現(xiàn)在流行的“不要輸在起跑線上”這種說法，就是和起點公平唱反調(diào)。去年8月份在深圳的一個大講堂，我就講“不要輸在起跑線上”這個話本身是錯的，應(yīng)該是“不要錯在起跑線上”，而不是“不要輸在起跑線上”。一開始就把孩子放在“輸贏”的格局里面，其實是在嚴重地灌輸不公平的概念：我贏就表示你輸！

以往進入評價指標制定者視野的，一般是學(xué)業(yè)成績、身體和思想品德，或者籠統(tǒng)地稱“綜合素養(yǎng)”，這些指標事實上難以測出個體發(fā)展的時代性，更難看出教育結(jié)果的公平性。歐盟提出的“關(guān)鍵能力”、美國提出的“21世紀技能”，相形之下更具時代感和區(qū)分度。以美國的21世紀技能為例，突出強調(diào)了學(xué)生三個方面的素養(yǎng)：（1）生活與職業(yè)技能;（2）學(xué)習(xí)與創(chuàng)新技能;（3）信息、媒體和技術(shù)技能，這些正是當代社會每一個體走向未來所必須具備的素質(zhì)。當然，要測出作為個體的學(xué)生是否在原有基礎(chǔ)上得到充分自由發(fā)展，這在技術(shù)上需要更多有效的解決辦法。

事實上，教育公平的理想，一直存于教育研究者心中。美國學(xué)者布魯姆不贊成學(xué)界之前提出的種種關(guān)于學(xué)生學(xué)習(xí)的假設(shè)，即每個人的學(xué)習(xí)有好差之分或快慢之分，而是認為，只要提供了足夠的時間和幫助，每一個學(xué)生都能學(xué)得很好！基于這一新的假設(shè)并受承認正義理論的啟示，我們可以這樣來描述我們的教育公平理想：讓每一個孩子在教育中都能得到足夠的愛與尊重！

參考文獻：

[ 1 ]劉福垣. 破除指標體系的迷霧.趙汀陽.年度學(xué)術(shù)2003.北京：中國人民大學(xué)出版社，2004：171.

[ 2 ]孫陽、楊小微、徐冬青.中國教育公平指標體系研究之探討.教育研究，2013（10）.

促進教育公平：發(fā)展是前提，改革是動力

□ 袁振國，華東師范大學(xué)教育學(xué)部主任、終身教授、博士生導(dǎo)師，中國教育學(xué)會副會長

教育公平是仁者見仁、智者見智的事。從哲學(xué)家、教育家、經(jīng)濟學(xué)家和歷史學(xué)家的角度來說都可以有不同的見解，古代的哲學(xué)家強調(diào)的是恰當，現(xiàn)代的哲學(xué)家強調(diào)的是應(yīng)得，這些都是經(jīng)典性的定義。但是，從制定政策的角度說，還需要更具操作性的定義，才能切實有效地推進中國教育公平。我的操作性定義是：每個人有平等的教育機會，每個人平等地享有公共教育資源，每個人有越來越多適合于自己的選擇可能，特殊人群得到特殊對待。

現(xiàn)階段的教育公平的主要特點

教育公平是一個與國情和階段性特征有著密切聯(lián)系的命題，離開國情講公平，離開階段性特征講公平，都是講不清楚的?？傮w來說，我國現(xiàn)階段的教育公平主要呈現(xiàn)以下幾個主要特點。

第一，教育公平的關(guān)鍵是機會公平。對教育公平的追求是無止境的，很多人提供了大量的國際文獻，強調(diào)教育公平要常態(tài)化、要過程化。根據(jù)我們自己的分析，現(xiàn)在首先要做到從法律上保證機會公平。比如，義務(wù)教育是國家的強制性教育，但是由于地點不同、性別不同、家庭經(jīng)濟狀況不同，很多孩子沒有享受到義務(wù)教育;高考的問題上，大家反映最大的也是機會公平問題，所以我們首先應(yīng)該保證的是機會面前沒有差異。雖然我們已經(jīng)做了大量的改進，但是不能不承認，不公平的現(xiàn)象還是比較多的存在著?，F(xiàn)階段我們要下大力氣保證機會公平，讓不同的孩子在不同的地方、不同的學(xué)校都能夠享受到基本的公共教育服務(wù)。

第二，教育公平的基本要求是依法保障每個人受教育的權(quán)利。對教育公平的追求，要在我們現(xiàn)有的法律框架內(nèi)來實施，不能違法，要確保法律規(guī)定的東西能夠全部實現(xiàn);不能超越法律的規(guī)定來做現(xiàn)有條件不允許做的事情，不能把目標定的太高最后實現(xiàn)不了。比如說，現(xiàn)在是普及九年制義務(wù)教育，但是有些地方提出要普及12年或者15年義務(wù)教育，他們把高中或?qū)W前階段免費的教育，也稱之為義務(wù)教育，導(dǎo)致了思想的混亂。因此，我們一方面要堅持依法治教，確保法律上規(guī)定的事情是我們行動的根本;另一方面不能離開現(xiàn)實條件提出不切實際的概念。

第三，教育公平的重點是促進義務(wù)教育的均衡發(fā)展和幫扶困難學(xué)生。當前抓什么？要做的事情很多，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》里面明確的重點有兩項，第一項就是義務(wù)教育的均衡發(fā)展。義務(wù)教育是基本教育，也是國家承擔(dān)的強制性教育。從理想狀態(tài)來說，義務(wù)教育應(yīng)該能保證人們自愿就近就學(xué)，也就是辦好每一所學(xué)校。但是我們現(xiàn)在的義務(wù)教育，在地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間和學(xué)校之間的差距非常大，仍有很多方面需要加以改進。第二個重點是幫扶困難人群，特別是殘障兒童、家庭經(jīng)濟困難學(xué)生和進城務(wù)工人員隨遷子女。

第四，促進教育公平的根本措施是合理配置教育資源。教育的資源，主要指的是投入、設(shè)施、師資。通過提高教師的待遇水平和師資的流動、交流、退出機制，來提高師資的整體水平和優(yōu)秀教師對更多學(xué)生的覆蓋率。當然，教育投入和教育設(shè)施的改造也是各個地方正在提高公共教育服務(wù)水平的一個重要方面。

第五，促進教育公平的主要責(zé)任在政府，同時要動員社會的一切力量來關(guān)心和支持教育。公平不能由市場去解決，政府要承擔(dān)起促進教育公平的責(zé)任，這是毫無疑問的。同時，要認識到中國經(jīng)濟發(fā)展水平還不高，需要社會支持教育發(fā)展的面還很廣，因此要大力辦好民辦學(xué)校。大力辦好民辦學(xué)校的意義，一是有利于動員更廣泛的社會資源;二是可以激發(fā)學(xué)校的活力，促進教育體制的改革;三是為不同的人、不同的需求提供選擇的渠道。為每一個人提供基本的公共教育服務(wù)，這是公平;對不同選擇需求的人提供選擇的可能性，這也是公平。

堅持教育優(yōu)先發(fā)展，不斷提高全民族的受教育水平，是整體提高教育公平水平的前提和保證。

教育公平的當務(wù)之急是教育改革

“十三五”期間，教育公平在原有的基礎(chǔ)上怎樣邁出新的步伐？隨著有學(xué)上的問題基本解決，上好學(xué)的要求日益強烈，對教育公平的要求又上了一個新臺階。發(fā)展雖然是促進教育公平的前提，但發(fā)展并不必然促進教育公平。需要通過深化教育改革，特別是教育資源配置方式的改革促進教育公平。

第一，通過支持政策的結(jié)構(gòu)性變革進一步提高教育公平水平。討論教育結(jié)構(gòu)有各種各樣的緯度，我這里從基礎(chǔ)教育和高等教育、普通教育和職業(yè)教育、民辦教育和公辦教育、學(xué)校教育和繼續(xù)教育四類結(jié)構(gòu)來做簡單的討論。

1.繼續(xù)加強和鞏固義務(wù)教育，在適當時候延長義務(wù)教育年限?；A(chǔ)教育和高等教育無法說誰重要誰不重要，手心手背都是肉，哪一個更重要、哪一個不那么重要、優(yōu)先支持哪一塊、不優(yōu)先支持哪一塊是沒有辦法下結(jié)論的?；谥袊壳暗乃?，基礎(chǔ)教育尤其是義務(wù)教育是保障每一個公民的基本素養(yǎng)，是決定民族未來素質(zhì)的基礎(chǔ)，特別是在廣大的農(nóng)村邊遠地區(qū)發(fā)展狀況還有很多不能令人滿意的地方，還有很多讓我們感覺到很內(nèi)疚的地方，同樣在人均GDP已經(jīng)達到7000美元的情況下，一定要在加快實現(xiàn)教育現(xiàn)代化的背景下幫助他們迅速地發(fā)展起來。為什么要求義務(wù)教育均衡發(fā)展？就是因為基礎(chǔ)教育是國家的強制性教育，是惠及面最廣大的教育。教育部特別強調(diào)要制定義務(wù)教育的最低國家標準，這是非常好的措施。

但最低國家標準制定出來以后怎么通過多方面的支持，特別是調(diào)整財政結(jié)構(gòu)來保障這個國家標準的實現(xiàn)，依然是一個需要持續(xù)關(guān)注的問題。在這里，我也想提一個觀點，就是中國的義務(wù)教育可以在適當?shù)臅r候延長1年。9年義務(wù)教育跟現(xiàn)在的發(fā)展要求已經(jīng)有差距。全世界義務(wù)教育的平均年限是9.1年。我專門研究過中等收入國家跨越中等收入陷阱的歷史進程和教育發(fā)展的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)跨越中等收入陷阱的國家一個最顯著的教育相關(guān)因素，就是義務(wù)教育發(fā)展的年限超過了那些沒有走出中等收入發(fā)展陷阱的國家。我個人的意見是要向?qū)W前的最后一年延伸，理由是：第一，5～6歲是心理發(fā)展最重要的時期，很多研究表明，學(xué)前教育的最后一年對人的一生影響最大。經(jīng)濟學(xué)的研究表明學(xué)前教育的回報率達到了17%，遠遠超過基礎(chǔ)教育和高等教育。第二，學(xué)前教育的早期開展不僅對孩子有重大的意義，對解放家庭、解放婦女也同樣有重要的社會意義。第三，向?qū)W前教育延長一年，對教育體系的影響最小，同時增加的人、財、物也最少，在農(nóng)村，可以在小學(xué)增設(shè)學(xué)前班，可以大大減少各方面的投入。

2.大力支持職業(yè)教育發(fā)展。這幾年我們采取了一整套措施，去年國務(wù)院召開了關(guān)于加快職業(yè)教育發(fā)展的大會，這幾年對于中等職業(yè)教育的支持力度明顯增大，現(xiàn)在已經(jīng)實現(xiàn)了中等職業(yè)教育的全免費。發(fā)展職業(yè)教育是社會的需要，是國家的需要，但是吸引力還不強。為什么呢？顯然政策支持是不夠的。職業(yè)教育占教育經(jīng)費比重最高的時候達到了14%，而現(xiàn)在的職業(yè)教育在整個教育經(jīng)費當中的比重只有8%，而且還是這幾年大幅增加之后。這幾年中等職業(yè)教育階段生均經(jīng)費增長較快，與普通高中基本持平了，但是高等職業(yè)教育階段生均經(jīng)費差不多是普通高校的二分之一。能夠上職業(yè)教育學(xué)校的學(xué)生大部分是經(jīng)濟不富裕家庭的孩子，可是學(xué)費卻比普通學(xué)校更高，所以這個結(jié)構(gòu)要適當調(diào)整，職業(yè)學(xué)校的收費標準應(yīng)該低于普通高校。

3.大力促進民辦教育。2010年的《綱要》要求把促進民辦教育發(fā)展作為教育改革發(fā)展新的增長點，強調(diào)民辦教育不僅是重要的資金來源，而且是滿足不同人群對于教育選擇性需求的重要途徑，促進民辦教育發(fā)展也有利于激發(fā)教育活力，推動公辦教育體系的體制創(chuàng)新。但是民辦教育發(fā)展得不理想，一個簡單的事實就是民辦教育占整個教育經(jīng)費的比重在下降。教育經(jīng)費的總投入由財政支出和民間資本兩個方面構(gòu)成，我國長期保持在GDP的5%～5.5%左右。這幾年財政經(jīng)費大幅度增加，但是教育總經(jīng)費狀況并沒有發(fā)生太大的變化，“國進民退”。不能僅僅把民辦教育看成是公辦教育的補充，而是要充分認識到在動員社會資源、提供選擇機會和激發(fā)教育活力等多方面的重要作用，才能促進民辦教育的發(fā)展。

4.加強繼續(xù)教育。隨著社會的發(fā)展。一個人、一個國家的發(fā)展可能越來越基于學(xué)校后教育。一個國家的國民在離開學(xué)校之后在長期的工作當中能不能繼續(xù)學(xué)習(xí)、繼續(xù)培訓(xùn)、繼續(xù)提高可能是更加重要的，這一點我們越來越看得出來。現(xiàn)在有些人一年要出來很多次接受培訓(xùn)，覺得很厭煩，浪費了很多時間，而且講的東西都差不多，但另一方面更多的人根本沒有培訓(xùn)的機會，自己花錢培訓(xùn)還不允許請假。所以要讓每個人享受到公共培訓(xùn)和繼續(xù)發(fā)展的機會，這將是一個長期的課題。

第二，教育過程中為每個孩子提供均等的學(xué)習(xí)機會和發(fā)展機會。我們有一個大家都有同感的觀察，一個班級里面受到重視的大概是前十名，前十名之后就會受到忽視，前30名之后就不被看重?，F(xiàn)在我們有一些輟學(xué)和逃學(xué)的學(xué)生，我們調(diào)研之前總以為是因為他們家庭經(jīng)濟條件困難，后來發(fā)現(xiàn)由于經(jīng)濟困難逃學(xué)和輟學(xué)的學(xué)生基本沒有。那是什么原因？就是因為在學(xué)校、在班級里得不到公平待遇。上學(xué)還不如不上，因為老是被老師和同學(xué)嘲笑，老是被批評，老是被欺負。這個光靠教師個人的教學(xué)水平是不夠的，一定要進行教學(xué)制度的改革。有次我聽到一位家長問另一個家長，“你的孩子多少名？”另一位家長不假思索地就回答說，“七八名”。在不需要進行上下文交流的情況下都知道名次是什么東西，說的是什么呢？就是考試的排名。教育是育人的，怎么能用考試分數(shù)涵蓋學(xué)生的全部呢？分數(shù)高的學(xué)生始終處在高壓之下，生怕自己掉下來，排在后面的學(xué)生始終惶惶不可終日，所以要建立一種多元評價制度。理想的評價制度是每個人都有閃光點，都有不可替代的優(yōu)點和潛能?，F(xiàn)在問每個教師、每個家長，他們的學(xué)生、孩子最大的潛力、最優(yōu)秀的表現(xiàn)是什么，恐怕沒幾個人能回答得出來。問學(xué)生自己也回答不出來，只知道自己的成績排名，你說這個能公平嗎？學(xué)習(xí)的過程中，每個學(xué)生提問的機會、獲得表揚的機會、批改作業(yè)的機會，一樣嗎？不一樣，所以要通過系統(tǒng)的學(xué)校變革來提高我們教育公平的水平。

第三，加強專業(yè)化研究。不能僅懷著樸素的感情，不能僅僅倡導(dǎo)一種價值觀，這是不夠的。比如職業(yè)教育、特殊教育有許多需要研究的課題，教育的標準、教育的質(zhì)量、教育的要求、教育的方法都是不一樣的，不是憑著一腔熱情就可以做好的。什么是教育公平？中國的教育公平的發(fā)展水平怎么樣？我們同其他國家相比處于什么的情況？實行促進公平政策的績效怎么樣？教育的滿意程度和教育公平呈現(xiàn)什么樣的相關(guān)性？誰也不能很清晰地回答。因此，必要的、充分的、專業(yè)化的研究，是提高教育公平水平和相關(guān)政策績效的必然要求。

政府簡政放權(quán)：實現(xiàn)教育公平的利器

□ 朱永新，全國政協(xié)常委，民進中央副主席，中國教育學(xué)會副會長

教育公平的確是很重要的一個課題，不僅僅是整個社會公平的基礎(chǔ)，也反映了一個國家的治理能力和我們的教育水準。今年兩會期間，我提交了十個提案，其中有兩個和教育公平相關(guān)。一個就是關(guān)于保障兒童的親子團聚權(quán)，解決留守兒童教育問題的提案;另一個是關(guān)于促進小微民辦學(xué)校的提案。這兩個提案都是我們中國特有的教育問題，恰恰反映了中國教育公平的兩個重要問題，因為教育公平無非是四個主要問題：一是大家關(guān)注最多的區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、學(xué)校之間的教育均衡發(fā)展。二是不同群體之間受教育的差距，主要是農(nóng)民工、留守兒童和殘障兒童，包括經(jīng)濟困難兒童和女童等群體的受教育問題。三是不同類型的教育，比如民辦教育、職業(yè)教育等。在中國，民辦教育基本上沒有形成一支真正強大的力量，真正的民間資本、民間智慧都沒有進入教育領(lǐng)域，現(xiàn)在的民辦學(xué)?；径际窍仍挤e累慢慢滾大的，小微學(xué)校屬于這種類型。四是教育教學(xué)過程中的公平問題。

現(xiàn)在，政府、專家對前兩個教育公平的問題都比較關(guān)注，相對來說，對于后兩者的關(guān)注是不夠的，對后兩者的關(guān)注怎么去加強？我們認為簡政放權(quán)是有效推進教育公平的一個路徑，或者是一個新的思維方式。過去我們在講公平的時候往往是講加大政府的推進力度，現(xiàn)在能不能放一點權(quán)？能不能調(diào)動民間的力量來推進教育公平？我們都知道簡政放權(quán)是本屆政府的一項重點工作，也是“李克強經(jīng)濟學(xué)”的一個非常重要的內(nèi)容。他一直認為簡政放權(quán)可以最大程度地調(diào)動人的積極性，釋放人的創(chuàng)造力，也是改革最大的紅利。2013年兩會以后，李克強就明確表示要把國務(wù)院各個部門的1700多項行政審批減少1/3，這是削權(quán)，是自我革命，會很痛，甚至?xí)懈钔蟮母杏X，但這是發(fā)展的需要，是人民的希望。兩年以來，他一直抓住這件事情不放，國務(wù)院常務(wù)會議上20多次討論簡政放權(quán)，反映了本屆政府自我革命的勇氣。在今年的兩會上答記者問的時候，李克強再次說到簡政放權(quán)是政府的自我革命，削權(quán)不是剪指甲，是割腕，忍痛也得下刀，因為有利于理清政府與市場的關(guān)系、激發(fā)市場的活力，可以頂住經(jīng)濟下行的壓力。去年我們經(jīng)濟速度放緩，但是就業(yè)不減反增，大家都感到很奇怪，在中國經(jīng)濟相對來說發(fā)展面臨很多不利形勢的情況下，經(jīng)濟指標沒有上去，就業(yè)上去了，很重要的原因就是政府放權(quán)，大家的創(chuàng)業(yè)積極性高了，所以就業(yè)反而提高了，他認為簡政放權(quán)是很重要的。其實簡政放權(quán)不僅僅是經(jīng)濟發(fā)展的考慮，也是推進教育公平的一個重要利器，可以從以下三個方面著手：

一是充分利用市場這只無形的手推動教育的公平。中共十八屆三中全會提出要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，當然，這是對經(jīng)濟領(lǐng)域而言的，對教育領(lǐng)域而言我們不能完全依靠市場的配置，政府應(yīng)該發(fā)揮主導(dǎo)的作用?，F(xiàn)在的問題是政府在教育上管得太多太死，應(yīng)該交給市場的部分沒有交給市場。另外就是政府在配置資源的過程當中也有問題，所以，我覺得資源配置本身還造成了很多教育不公平的問題。實際上，教育公平問題產(chǎn)生的一個重要原因，就是1980年代以來在配置資源的時候強調(diào)效率優(yōu)先而不是公平優(yōu)先，無論是“985”還是“211”，包括現(xiàn)在的協(xié)同創(chuàng)新全是政府在做的，政府不斷地在錦上添花，不斷地在加強重點，所以，教育公平的問題應(yīng)該解決如何有效配置資源、發(fā)揮市場作用的問題。真正的健康公平的教育生態(tài)應(yīng)該是政府充分地保公平保基礎(chǔ)，對于公辦學(xué)校進行均衡的資源配置;另一方面要鼓勵支持民辦教育的發(fā)展，把對于教育質(zhì)量有特殊要求的群體釋放到民辦教育領(lǐng)域，更重要的是公辦教育質(zhì)量的提升本身需要競爭對手，需要民辦教育作為一個競爭力量存在，這樣可以更好地推進優(yōu)質(zhì)教育發(fā)展。過去我們把民辦教育作為公辦教育的補充，其實不僅如此，民辦教育應(yīng)該是整個教育公平大布局的組成部分。事實上，理想的教育應(yīng)該是每個人都可以選擇，自己認為的好學(xué)校，就是在政府滿足基本教育資源的前提下讓每個人有選擇的機會和權(quán)利。

二是實施管辦分離的教育體制，對所有的學(xué)校一視同仁?，F(xiàn)在的學(xué)校等級森嚴，三六九等，既有“985”、“211”，也有省屬高校、市屬高校，中小學(xué)也有直屬校和非直屬校，雖然都是學(xué)校法人，但他們的直接待遇是不一樣的，乃至用人單位也是用不同的標準衡量不同的學(xué)校。據(jù)我所知，好多國企手里就有一個學(xué)校名單，不在這個名單里的高校畢業(yè)生根本連面試機會都沒有。

2014年的教育三十人論壇上我曾經(jīng)建議教育行政部門要交出兩個權(quán)：第一是舉辦權(quán)，就是要把公立學(xué)校的舉辦權(quán)交給政府，政府直接舉辦公立學(xué)校。教育行政部門作為一個管理者，教育部不應(yīng)有部屬大學(xué)，教育局不應(yīng)有直屬大學(xué)，所有的大學(xué)都應(yīng)該是一視同仁的，因為舉辦者可以是民辦的，可以是社會辦的，甚至可以是私人的，也可以是政府的，舉辦者可以多樣，但是管理者的主體必須只能是一家。

第二是監(jiān)督權(quán)和評價權(quán)，因為現(xiàn)在教育行政部門是運動員、裁判員、教練員集于一身，沒有辦法去衡量教育的水平，也沒有辦法集中精力去做好管理事務(wù)和服務(wù)任務(wù)，必須把監(jiān)督、評價權(quán)交給社會和相關(guān)機構(gòu)，這是一個很重要的問題。今后的高校就是國立大學(xué)、省立大學(xué)、市立大學(xué)和民辦大學(xué)，各級教育行政部門不應(yīng)該有自己的直屬大學(xué)和隸屬的中小學(xué)，而應(yīng)成立政府直屬的教育撥款委員會，對于高等教育機構(gòu)和中小學(xué)進行撥款，中小學(xué)原則上分為公辦學(xué)校和民辦學(xué)校，政府可以通過購買公共服務(wù)的方式來支持民辦學(xué)校，甚至通過購買的方式把公辦學(xué)校交給民間來管理，這樣對所有的學(xué)校都是一視同仁進行管理。

建立現(xiàn)代學(xué)校制度，變過程管理為結(jié)果管理，因為現(xiàn)在行政部門對教育的管理過于瑣碎，所以應(yīng)該把過程管理的權(quán)力交給學(xué)校，讓學(xué)校的學(xué)術(shù)委員會、家校合作委員會去管理。同時應(yīng)該取消全國統(tǒng)一的文憑頒發(fā)制度，取消教育行政部門直接頒發(fā)畢業(yè)證書和學(xué)位證書，由學(xué)校直接頒發(fā)自己的證書，對自己的辦學(xué)質(zhì)量負責(zé)任，并且接受教育行政部門的評估和監(jiān)督。今年年初的南方科技大學(xué)首屆畢業(yè)生就已經(jīng)充分證明高校自己發(fā)文憑沒問題，自己招生也沒問題，沒有教育行政部門的準生證和畢業(yè)證照樣可以被世界名校錄取。干脆把這些權(quán)力都交給各個學(xué)?！，F(xiàn)代教育督導(dǎo)部門講起來是屬于政府的，但事實上無論是人員、編制、組織關(guān)系都還是教育系統(tǒng)的，不可能獨立地開展工作，甚至還沒有看到像樣的、獨立的督導(dǎo)報告在公共媒體上發(fā)表，教育質(zhì)量監(jiān)督部門也和教育督導(dǎo)部門是分立的，比如教育部有教育質(zhì)量監(jiān)督中心，但是和督導(dǎo)沒有關(guān)系。建議把教育督導(dǎo)部門放在人大，這樣能夠加強對教育行政部門的監(jiān)督。

三是希望教育行政部門盡快推行權(quán)力清單制度。中共中央國務(wù)院前不久下發(fā)了《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》，這是一個非常好的措施，意見明確提出要分門別類地進行全面徹底的梳理行政職權(quán)，對于沒有法定依據(jù)的職權(quán)要全部取消。依法逐條進行合法性、合理性和必要性的審查，公布權(quán)力清單，同時推進責(zé)任清單。權(quán)力清單、責(zé)任清單真正做到法無授權(quán)不可為、法有規(guī)定必須為，成為簡政放權(quán)的當務(wù)之急。長期以來，教育行政部門權(quán)力太大，幾乎所有的事情都集中在教育行政部門，這樣一種狀況不能再繼續(xù)下去了。而在推行權(quán)力清單的過程當中，我們必須防止只是換了一副面孔，比如基礎(chǔ)教育司去年評全國教學(xué)成果獎是從基礎(chǔ)教育司移到了教育學(xué)會，學(xué)會是教育部的事業(yè)單位，實際上還是政府在做，而且評選的方式是每個省幾個名額，這樣還是一種行政的方式。真正好的教育不可能平均分布在各個省，為什么不能允許專家推薦和自己推薦呢？為什么不能允許自由公開競爭呢？權(quán)力清單好好地梳理，真正做到該放的徹底放開，該管的嚴格管好，少一點微觀的管理，真正解放我們的學(xué)校，這樣才能為整個教育創(chuàng)造一種公平競爭的態(tài)勢。

要讓每個人都有機會通過教育改變自己的命運，我們才有可能擁有一個更好的社會，每個人的人生也能夠出彩。

教育公平發(fā)展亟需建構(gòu)完善的社會政策體系

□ 葛延風(fēng)，國務(wù)院發(fā)展研究中心社會發(fā)展研究部部長，國家教育咨詢委員會委員

推進教育公平意義重大。教育公平是教育事業(yè)發(fā)展改革的最重要目標之一，是保障公民權(quán)益、促進社會平等、改善國民生活質(zhì)量的重要基礎(chǔ)，是促進社會流動、實現(xiàn)關(guān)系和諧、防范階層固化的重要前提，也是提升人力資本、提升創(chuàng)新能力、促進經(jīng)濟長期穩(wěn)定增長的重要手段。鑒于教育公平在社會發(fā)展中的重大意義，世界各國都把推進教育公平作為教育事業(yè)發(fā)展的最核心政策目標之一。

新中國成立以來，黨中央、國務(wù)院一直高度重視推進教育公平，在不同發(fā)展階段，針對不同矛盾和問題，采取了不同措施，大力推進教育公平。近年來實施的教育體制改革，也一直把推進教育公平放在最突出的位置，相關(guān)改革取得了很大進展和成就，其中最大的進展是明確了各個階段教育的屬性及相關(guān)政府責(zé)任與公民權(quán)利。九年制義務(wù)教育不僅基本實現(xiàn)了全面普及，也明確了享受九年制義務(wù)教育是公民權(quán)利、是政府的責(zé)任，并實現(xiàn)了以公共品（免費）方式向全民提供;其他階段教育也明確為公益性服務(wù)，由政府與家庭合理分擔(dān)費用，并不斷完善對經(jīng)濟困難家庭的經(jīng)濟援助體系。為確保教育的公益屬性，國家不斷完善投入保障機制，財政性教育經(jīng)費投入大幅度增長，對教育事業(yè)的投入已經(jīng)成為各級政府的法定支出責(zé)任，涉及教育的轉(zhuǎn)移支付（一般和專項）體制不斷完善。由于政府與其他各方的責(zé)任比較明確，近年來我國教育發(fā)展迅速，義務(wù)教育全面普及，高等教育實現(xiàn)了從精英教育向大眾教育的歷史性跨越。其他如職業(yè)教育、高中教育以及學(xué)前教育、特殊教育等事業(yè)也都在穩(wěn)步發(fā)展。

雖然成就巨大，但必須認識到，受多方面因素影響，我國在教育公平方面仍面臨不少挑戰(zhàn)。因教育公平問題中，公平與否有不同衡量標準、不同評判角度，不同群體觀察到的問題和形成的看法可能不一樣。我個人認為，當前我國在教育公平方面最值得關(guān)注的有兩大問題：

一是基礎(chǔ)教育階段辦學(xué)條件差異過大。在義務(wù)教育階段，主要是城鄉(xiāng)和區(qū)域之間的辦學(xué)條件差距過大的問題依然存在;同時，區(qū)域內(nèi)辦學(xué)條件差距過大問題也很突出，尤其在大中城市。與義務(wù)教育階段辦學(xué)條件差距過大的情況類似，高中階段辦學(xué)條件差距大的問題也非常突出，而且，高中階段教育是鼓勵差異化還是更加強調(diào)公平均衡發(fā)展，到現(xiàn)在為止仍然是一個有爭議的問題。在學(xué)前教育階段，受多方面因素影響，屬性不清、責(zé)任主體不明、發(fā)展不平衡、“入園難”、“入院貴”等問題也值得高度關(guān)注。

二是快速城市化過程中的流動人口子女教育（教育權(quán)保障）問題突出。目前，多數(shù)地區(qū)流動人口子女義務(wù)教育階段的受教育權(quán)逐步得到保障，部分大城市問題仍然存在。接下來的問題是流動人口子女能否，以及如何同等享受高中及大學(xué)教育權(quán)的問題。從現(xiàn)實的情況看，在相當一部分地區(qū)，尤其是沿海發(fā)達地區(qū)和大城市，這一矛盾尚未完全破解。

上述兩大問題帶來的矛盾和影響非常突出?；A(chǔ)教育辦學(xué)條件差異過大，影響到整體教育質(zhì)量及結(jié)果，“重點校”、“重點班”的存在，在滿足了少數(shù)學(xué)生及家庭意愿的同時，導(dǎo)致了多數(shù)學(xué)生及家長的挫折感;“擇?！钡葐栴}大大增加了家庭教育成本，也帶來了一些腐敗和權(quán)力尋租問題;中低收入階層子女接受良好教育的機會受到嚴重影響，加劇了人力資本損失、縱向流動受阻等諸多社會矛盾。流動人口子女受教育權(quán)受到嚴重影響，也帶來一系列復(fù)雜后果，比如導(dǎo)致一些人的心理不平衡和行為偏差，導(dǎo)致人力資源損失，導(dǎo)致城市化不徹底以及群體間對立（敵視），等等。

形成上述兩個突出問題的原因是多方面的。財政轉(zhuǎn)移支付體制不完善、區(qū)域間財力差距大，是城鄉(xiāng)、區(qū)域不平衡的主要影響因素。評價機制不合理，如片面追求升學(xué)率，加上其他因素導(dǎo)致公共投入過分向少數(shù)學(xué)校集中，是區(qū)域內(nèi)辦學(xué)條件差距過大的主要影響因素。長期形成的基于戶籍的公共服務(wù)體制，及對人口流通和城鎮(zhèn)化趨勢把握不準、教育體系發(fā)展缺乏合理規(guī)劃等，是流動人口子女受教育權(quán)未能得到充分保護的主要原因。此外，社會因素的影響也不可低估。過大的職業(yè)待遇（收入分配）差距、就業(yè)領(lǐng)域“唯學(xué)歷”論導(dǎo)致了教育領(lǐng)域全過程惡性競爭和比拼，從幼兒園到大學(xué)乃至研究生教育的各個階段，普遍追求“名?！倍沁m宜教育。這也是職業(yè)教育缺乏吸引力的重要因素。另外，既得利益因素也導(dǎo)致很多改革難以推進，發(fā)展模式固化。如在各個教育階段，“名?！薄ⅰ爸攸c?！钡缺澈?，都存在既得利益因素。流動人口子女教育權(quán)難以充分得到保障背后，存在流動人口與原住民之間、流出地政府與流入地政府之間的利益矛盾等。

“十三五”時期大力促進教育公平，核心是要抓住關(guān)鍵問題，完善相關(guān)政策。教育改革涉及兩個層面的政策體系。一是作為社會政策的制度安排，其核心是教育領(lǐng)域不同類型教育的屬性確定、政府責(zé)任、公民權(quán)利，以及政府、家庭和社會的責(zé)任關(guān)系。二是以提升教育質(zhì)量為核心的教育方式方法選擇，涉及教學(xué)內(nèi)容選擇、培養(yǎng)方式選擇、考試評價制度等。兩個政策體系對于教育公平都有影響，都需要改革完善。但從總體上看，近期要大力促進教育公平，還是要以完善社會政策為主。

第一，要理順政府與市場的關(guān)系。核心是強化政府責(zé)任，更好地發(fā)揮政府作用。十八屆三中全會決定中有一個很大亮點，就是要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好地發(fā)揮政府的作用。需要強調(diào)的是，即使在一般經(jīng)濟領(lǐng)域，在強調(diào)市場決定性作用的同時，也必須重視政府的宏觀調(diào)控與市場監(jiān)管責(zé)任。在社會事業(yè)領(lǐng)域，因涉及到老百姓的基本權(quán)利，同時，很多服務(wù)或具有經(jīng)濟學(xué)意義上的公共品屬性，或具有外部性，因此，包括教育在內(nèi)的社會事業(yè)發(fā)展，必須更加突出強化政府職能，包括規(guī)劃、投入、監(jiān)管以及必要的服務(wù)組織。在確保政府責(zé)任的前提下，可以引入市場機制，提升服務(wù)效率，滿足個性化、多樣化需求。

第二，要理順政府和社會力量的關(guān)系。在很多歐美國家，有很多社會力量參與到教育事業(yè)中來，為本國的教育發(fā)展作出了很大的貢獻。但我們必須看到，這些社會力量的參與絕大部分是以非營利為目的的，并且政府形成了非常嚴格和相對完備的監(jiān)管體系，這些基本經(jīng)驗值得我們認真總結(jié)和借鑒。

第三，要完善不同層級政府之間的責(zé)任關(guān)系?；\統(tǒng)地講就是財權(quán)和事權(quán)，更具體來說就是要合理劃分不同層級政府在教育規(guī)劃、執(zhí)行、投入和監(jiān)管四個方面的責(zé)任關(guān)系。考慮到教育公平的需要，未來教育領(lǐng)域還要進一步強化中央政府的統(tǒng)籌規(guī)劃職能。由于基礎(chǔ)教育涉及到每一個老百姓，所以執(zhí)行方面需要強化市縣的執(zhí)行主體責(zé)任，監(jiān)督管理方面應(yīng)該強化省一級政府的監(jiān)督管理責(zé)任。進一步完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，包括中央對地方以及省以下轉(zhuǎn)移支付，進一步縮小各地發(fā)展基礎(chǔ)教育以及職業(yè)教育的財力差異。至于大學(xué)教育，執(zhí)行等責(zé)任應(yīng)主要依靠中央和省兩級。

第四，以標準化為基礎(chǔ)，通過綜合改革，穩(wěn)步解決基礎(chǔ)教育領(lǐng)域城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間以及區(qū)域內(nèi)辦學(xué)條件差距過大問題。結(jié)合財力和發(fā)展需要，確定更加細致、科學(xué)的辦學(xué)標準;既要確定最低標準，也要確定最高標準，避免“建峰填谷”式發(fā)展模式。綜合改革的核心是以增量改革為基礎(chǔ)，加快推進辦學(xué)條件均等化，徹底取消重點校、重點班。按照標準化要求，公共投入優(yōu)先投向薄弱學(xué)校;對新入職的教師、擬提拔的學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)等，盡快全面實施定期交流輪崗制度。針對特殊地區(qū)問題，要充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段及其他方式，逐步提升服務(wù)的可及性及質(zhì)量。

考慮到擇校問題等一系列矛盾依然突出等因素，高中階段的均衡化也很重要。很多人認為初中以下教育應(yīng)當均衡化發(fā)展，其他階段應(yīng)該是差別化發(fā)展。但從長遠來看，促進高中階段教育均衡發(fā)展，可以為未來教育發(fā)展和改革（如拓展義務(wù)教育年限）奠定基礎(chǔ)。目前，可在一定限度內(nèi)鼓勵高中辦出特色，比如，開設(shè)特色選修課程，開展不同形式的文體活動等，但在基本辦學(xué)條件方面，需要重視均衡化發(fā)展。

第五，切實解決流動人口子女受教育權(quán)利保障問題。明確義務(wù)教育階段的屬地化服務(wù)責(zé)任，強化問責(zé)，教育財政轉(zhuǎn)移支付體制也要更細致地與人口流動相結(jié)合。高中及職業(yè)教育的屬地化責(zé)任須盡快落實。流動人口子女在流入地的高考及錄取問題應(yīng)加快研究解決。一般省份及中等以下城市應(yīng)盡快放開，給予同等權(quán)利;特大城市可設(shè)定一定條件，穩(wěn)步放開。與此同時，還應(yīng)調(diào)整完善高校招生在不同區(qū)域的名額分配制度。

第六，進一步改革完善教育方式方法，深化考試制度改革，突出素質(zhì)教育和因人施教。在這一領(lǐng)域，世界各國以及我國教育發(fā)展過程中有很多好經(jīng)驗，也有不少矛盾和問題，需要認真總結(jié)，不斷改革和完善。

第七，同步推進其他社會政策改革發(fā)展，為教育公平發(fā)展創(chuàng)造更好的社會環(huán)境。要加快完善收入分配制度，包括初次分配與再分配（社會保障制度的一體化），逐步縮小不同群體之間過大的收入和福利差距。要進一步完善勞動力市場和勞動就業(yè)政策，給各類人才平等發(fā)展機會。簡單地說，就是要通過經(jīng)濟權(quán)利、社會權(quán)利的更加平等，促進教育的平等。這仍然需要社會政策領(lǐng)域的綜合改革。

2010年頒布的《國家教育改革和發(fā)展中長期規(guī)劃綱要》、黨的十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，以及近來出臺的一系列相關(guān)政策，對于很多問題已經(jīng)提出了明確的改革方向和目標要求，關(guān)鍵是要破除相關(guān)體制障礙，建構(gòu)完善的社會政策體系，細化操作性政策，并加快落實好這些社會政策。

破解新“上學(xué)難、上學(xué)遠、上學(xué)貴”的難題

□ 楊東平，21世紀教育研究院院長

在我的印象中，以“教育公平”為題的高峰論壇在最近10多年可謂屈指可數(shù)。記得自己上次參加這個主題的討論，是1998年在廈門大學(xué)舉行的“教育公平與效率國際研討會”，那時公平只有與效率捆綁在一起，才具有討論的價值。

一、確切認識教育邊緣化群體

教育公平的本意，最淺顯的理解，就是改善處于最不利地位的人群的狀態(tài)。

聯(lián)合國教科文組織發(fā)布的《2010年全民教育全球監(jiān)測報告：普及到邊緣化群體》，提出教育的“邊緣化群體”的概念，是指受教育年限最低、社會“最底層的20%”的群體。報告提出要通過監(jiān)測，“提高邊緣化群體的能見度”，據(jù)此制定有針對性的政策和措施，縮小邊緣化群體和其余社會群體之間的差距。這為我們認識新形勢下農(nóng)村的教育公平，提供了新的理念。

我們需要認識中國的教育邊緣化群體和地區(qū)，他們是誰，他們在哪里？提高他們的“能見度”。處于最不利地位的，當然是農(nóng)村貧困地區(qū)。這個地區(qū)究竟有多大？我一直認為，我們對農(nóng)村教育薄弱的這個短板估計不足。我們討論城鎮(zhèn)化、學(xué)校進城，關(guān)注的是前20%的農(nóng)民如何進城上學(xué)，追求優(yōu)質(zhì)教育;而看不見后20%的底層。實際上，在中國的許多農(nóng)村，基本公共服務(wù)還沒有完全實現(xiàn)，情況比想象的更為嚴重。

據(jù)教育部副部長劉利民2015年年初的講話，我國的貧困地區(qū)包括集中連片特困地區(qū)、邊境地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)，共1100個縣，義務(wù)教育薄弱學(xué)校占全國的40%，學(xué)生占全國的33%。我國共有2862個縣（區(qū)、市），其中城市轄區(qū)852個，去除這一部分，農(nóng)村地區(qū)的縣（市）是2010個。這樣，1100個貧困地區(qū)遠遠超過了20%，而達到了50%，這是多么大的一個“底部”！

二、新的“上學(xué)難、上學(xué)遠、上學(xué)貴”

近十年來，農(nóng)村教育的大變局可以歸納為三個“大”。首先是學(xué)齡人口大幅度減少，大致是小學(xué)生減少了25%，初中生減少了百分之十幾，而且這是一個長期趨勢。其次是大規(guī)模人口流動，流動人口超過了兩億，有人說傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)正在轉(zhuǎn)為“三元結(jié)構(gòu)”，流動人口成為一個巨大的群體。再次是大規(guī)模的“撤點并?！?。從國務(wù)院2001年發(fā)文到2012年緊急叫停，整整10年。這期間，很多地區(qū)學(xué)校撤并的數(shù)量達到了50%～60%，甚至80%～

90%，遠遠超過了學(xué)生自然減少的幅度。譬如山西、陜西的一些縣，原有300多所學(xué)校，撤并后剩下30所，就是這樣的強度和力度。

農(nóng)村學(xué)校的撤并，有一部分是非教育的原因，就是為了拉動城市化。比如江西，當年蘇榮任省委書記時，搞了一項惡政——在縣城周圍批地建所謂的“教育園區(qū)”，把所有農(nóng)村學(xué)?！斑B根拔掉”，集中到園區(qū)里。農(nóng)村學(xué)生要上學(xué)，就必須進城買房、租房，如此拉動城鎮(zhèn)化。這種逼迫農(nóng)民進城上學(xué)的極端做法，加劇了農(nóng)村學(xué)生的上學(xué)困難和鄉(xiāng)村的荒蕪。

其后果，是造成農(nóng)村學(xué)生新的“上學(xué)難、上學(xué)遠、上學(xué)貴”，農(nóng)村學(xué)生必須“長途跋涉”，住寄宿學(xué)校，繳納伙食費、寄宿費，許多家長進城陪讀。農(nóng)村學(xué)生的人均教育支出因此增加了1000元左右，這是很多調(diào)查獲得的數(shù)據(jù)。我們在2006年實行了免費義務(wù)教育，減免兩三百塊錢的學(xué)費、雜費，農(nóng)民卻又要多付1000多塊的費用。那么，義務(wù)教育免費的意義究竟何在呢？而且，出現(xiàn)了新的“輟學(xué)”。據(jù)國家審計署2012年對1185個縣農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的審計，受就學(xué)距離遠和負擔(dān)重影響，一些地區(qū)學(xué)生實際輟學(xué)人數(shù)上升幅度較大（主要集中在初中學(xué)校），“重點核實的52個縣1155所學(xué)校，輟學(xué)人數(shù)由2006年的3963人上升到2011年的8352人，增加了1.1倍”[1]。

三、兩個新的教育邊緣化群體：流動兒童和留守兒童

在這個過程中，出現(xiàn)了兩個新的教育邊緣化群體：進入城市打工的農(nóng)民工子女成為“流動兒童”;留在農(nóng)村的農(nóng)民工子女成為“留守兒童”。這兩個群體的數(shù)量都非常巨大。據(jù)2010年人口普查數(shù)據(jù)，全國17歲以下流動兒童為3581萬，農(nóng)村留守兒童6102.55萬，占農(nóng)村兒童的37.7%，兩個群體總數(shù)約一億人。據(jù)教育部統(tǒng)計，2013年底，全國義務(wù)教育階段在校生中流動兒童1277.17萬人，農(nóng)村留守兒童共2126.75萬人，合計為3403.9萬人。

國家解決進城農(nóng)民工隨遷子女接受義務(wù)教育問題，實行“以流入地為主，以公辦學(xué)校為主”的“兩為主”政策。據(jù)教育部數(shù)據(jù)，流動兒童在城市公辦學(xué)校就讀的比例，2011年為79.2%，2013年達到了80.4%。[2]有兩成的流動兒童未能進入公辦學(xué)校，享受有質(zhì)量的教育。關(guān)鍵是，隨著特大城市加強對人口增長的控制，2014年北京、上海、廣州等城市明顯收緊了流動兒童入學(xué)政策，高筑門檻，許多適齡兒童被擋在學(xué)校門外，部分回鄉(xiāng)就讀，部分沉淀于城市。應(yīng)當看到，大城市人口控制與給非戶籍人口提供公共教育服務(wù)，是兩個性質(zhì)完全不同、相對獨立的問題，保障流動兒童接受義務(wù)教育是政府的基本責(zé)任，不能將人口管理失控的問題轉(zhuǎn)嫁給流動兒童。

留守兒童的問題就更大。因為骨肉分離，缺乏監(jiān)護人，喪失了有效教育的前提。盡管我們做了很多工作，送溫暖，打愛心電話之類，但都難以填補母親和家庭教育的空缺。全國婦聯(lián)有一句很經(jīng)典的說法：要想徹底解決留守兒童的問題，就要把他們變成流動兒童。也就是說，首先要骨肉團聚，有正常的家庭生活。但是，流動兒童的教育問題還沒有得到有效的制度性的解決。雖然我們在大力推進城市化，但對于人的城市化仍然沒有做好準備。

四、值得特別關(guān)注的三類農(nóng)村學(xué)校

在農(nóng)村撤點并校、人口流動的過程中，出現(xiàn)了三類特別值得關(guān)注的學(xué)校：城鎮(zhèn)地區(qū)的大班額和大規(guī)模學(xué)校，農(nóng)村寄宿制學(xué)校，以及村小、教學(xué)點，我們稱之為“小規(guī)模學(xué)?！?。

（1）大班額和大規(guī)模學(xué)校

按照教育部的規(guī)定，超過65人的班級就是超大班額，但很多城鎮(zhèn)學(xué)校的班額達到了80人、90人、100人，甚至130人。比如河南某縣級市的一個重點小學(xué)，平均班額達到133人。這樣的學(xué)校和班級，可能是優(yōu)質(zhì)教育嗎？教育質(zhì)量何以保障？

（2）農(nóng)村寄宿制學(xué)校

目前寄宿制學(xué)校已經(jīng)遍布全國農(nóng)村地區(qū)，寄宿生規(guī)模大幅增長逐漸成為農(nóng)村義務(wù)教育的主體。尤其是西部山區(qū)、牧區(qū)，寄宿制學(xué)校已經(jīng)形成全覆蓋的態(tài)勢。

據(jù)教育部規(guī)劃司2011年統(tǒng)計數(shù)據(jù)，全國農(nóng)村中小學(xué)在校生總數(shù)為10949.8萬人（小學(xué)7319.4萬人，初中3630.4萬人），寄宿學(xué)生總數(shù)達到2907.6萬人（小學(xué)987.8萬人，初中1919.8萬人），農(nóng)村中小學(xué)生總體寄宿率達到26.6%。分段統(tǒng)計，農(nóng)村初中生總體寄宿率更高，2011年全國農(nóng)村初中生總體寄宿率達到52.88%，16個省初中生寄宿率超過50%，6個省超過60%，廣西初中寄宿率甚至達到88.03%。就地域而言，西部12省區(qū)明顯高于全國，2011年整個西部農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育階段學(xué)生寄宿率達到34.30%，初中學(xué)生整體寄宿率達到62.36%，小學(xué)生寄宿率達到19.65%。[3]

據(jù)統(tǒng)計，2007年全國農(nóng)村小學(xué)寄宿生總規(guī)模達714.8萬人，占在校生總數(shù)的比例為8.1%;[4]但到2009年，全國農(nóng)村小學(xué)寄宿生總規(guī)模達926.4萬人，占在校生總數(shù)的11.2%;2011年，寄宿學(xué)生總數(shù)達到2907.6萬人，農(nóng)村中小學(xué)生總體寄宿率達到26.6%。

還有大量低齡寄宿。按教育部規(guī)定，只有三年級以上的學(xué)生才能寄宿，但據(jù)東北師大對870名小學(xué)寄宿生的調(diào)查，三年級之前開始寄宿的小學(xué)生累積比例高達55.4%。據(jù)不同的調(diào)查，低齡寄宿比例在20%～50%之間。據(jù)歌路營的調(diào)查，有45%的學(xué)校里有一、二年級超低齡住校生，許多孩子甚至是從幼兒園開始離家住校。低齡學(xué)生缺乏基本的生活自理能力，在幼年即離開父母照料，身心健康問題十分突出，存在營養(yǎng)不良、情感、安全等各種問題。

很多寄宿學(xué)校條件簡陋，師資不足，缺乏食堂、浴室、飲用水等配套措施;也有一些寄宿的學(xué)生在校外租房，甚至一年級的小學(xué)生就要自己點火做飯。這導(dǎo)致了一種結(jié)果：很多農(nóng)村寄宿學(xué)生營養(yǎng)嚴重不良。2008年，西北社會經(jīng)濟發(fā)展研究中心和中科院農(nóng)業(yè)政策研究中心在陜西144所學(xué)校調(diào)查發(fā)現(xiàn)，非寄宿學(xué)生的身高比世界衛(wèi)生組織宣布的平均身高低5厘米，而寄宿學(xué)生比這一標準低9厘米。同年，中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展研究所對586名農(nóng)村學(xué)生調(diào)查，寧夏寄宿生一日營養(yǎng)攝入量只有走讀生的76%，湖南為85%。

此外，農(nóng)村寄宿學(xué)生的學(xué)業(yè)成績明顯低于走讀學(xué)生，這是權(quán)威部門連續(xù)三年宏觀監(jiān)測的結(jié)果。可見，農(nóng)村寄宿制學(xué)校的實際效果，違背了建設(shè)的初衷，學(xué)校的規(guī)?；⑥k學(xué)條件改善并沒有達到提升教育質(zhì)量的目標。

（3）農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校

農(nóng)村偏遠地區(qū)、山區(qū)、牧區(qū)的村小、教學(xué)點，一般承接農(nóng)村最底層沒有能力進城上學(xué)的學(xué)生。由于這些學(xué)校缺乏規(guī)模效益，師資和辦學(xué)條件難以改善，教育質(zhì)量普遍較差;但如果把這些教學(xué)點撤掉，這些農(nóng)村孩子就可能失學(xué)。據(jù)統(tǒng)計，2010年全國還有農(nóng)村小學(xué)21.09萬所，教學(xué)點約6.69萬個。如何建設(shè)好這些小規(guī)模學(xué)校，成為農(nóng)村教育的一個難點。

必須看到，在那些偏遠地區(qū)和山區(qū)，村小和教學(xué)點是不可取代的。其實，在美國、瑞士、日本、澳洲這些發(fā)達國家，也有這樣的小規(guī)模學(xué)校，因為只要有人群的地方，國家就要提供教育服務(wù)。在發(fā)達國家，中小學(xué)規(guī)模都是很小的，歐洲國家的小學(xué)普遍200人左右。小規(guī)模學(xué)校并非必然“小而弱”、“小而差”，也可以做到“小而美”、“小而優(yōu)”。

這三類學(xué)校的問題各不相同，沒有一個統(tǒng)一的簡單有效的辦法，需要因地制宜采取不同方法加以解決。比如城鎮(zhèn)大班額問題，各地主要采取在城區(qū)大量建設(shè)新學(xué)校的辦法。其后果一方面是地方教育財政不堪重負;另一方面是加劇了農(nóng)村學(xué)生向城市的集中，教育資源空間布局“城滿、鄉(xiāng)空、村弱”的不合理的現(xiàn)象愈發(fā)嚴重。有一些地方就采取了相反的策略：強基固本，反哺農(nóng)村學(xué)校，政策和各種資源首先向農(nóng)村學(xué)校傾斜，改善了鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校的辦學(xué)條件和教育質(zhì)量，促使農(nóng)村學(xué)生從縣城回流。山西的晉中市、湖北的黃梅縣、吉林的通榆縣等在這方面都取得了明顯的成效。

農(nóng)村教育最關(guān)鍵的是教師，只要有好的教師，就會有好的教育。這需要大幅度提高農(nóng)村教師的生活待遇，穩(wěn)定農(nóng)村教師隊伍，提高農(nóng)村教師的質(zhì)量。最近，中央深改小組通過了《鄉(xiāng)村教師支持計劃（2015—2020年）》，把農(nóng)村教師的建設(shè)提到了前所未有的重要高度。我一直感到，中央政府對教育公平的認知，似乎比教育學(xué)界更清晰。

教育公平還在路上，讓我們共同努力！

參考文獻：

[ 1 ] 審計署2013年第2號公告：1185個縣農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整情況專項審計調(diào)查結(jié)果. http：//www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992500/3274274.html.

[ 2 ] 三部委解答政府如何為農(nóng)民工解決后顧之憂. 決策探索，2014（3·上）.

[ 3 ] 董世華.六省區(qū)部分縣（市）的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示寄宿制學(xué)校已成農(nóng)村學(xué)校主體. 中國教育報，2013.9.26.

[ 4 ] 教育部規(guī)劃司. 2007全國教育事業(yè)發(fā)展簡明統(tǒng)計分析（內(nèi)部資料）. 2008（13）.

當代中國大學(xué)公平發(fā)展的步履與生機

□ 陳平原，北京大學(xué)中文系教授、博士生導(dǎo)師

談?wù)摦敶袊髮W(xué)，國內(nèi)與國外、校內(nèi)與校外、學(xué)界與媒體，從來都是眾說紛紜。各方之所以爭論不休，緣于各自的立場、視野及利益。我的基本判斷是：當代中國大學(xué)既步履艱難，又生機勃勃，其發(fā)展的最大障礙在于其很難承受政府及公眾對其迅速“世界一流”的期待，在“急起直追”的過程中，因求勝心切而腳步變形。

理解當下的中國大學(xué)，必須關(guān)注一個特殊的年份——1998年。那一年有兩件大事，對當下的中國高等教育影響巨大。一是1998年5月4日，時任國家主席江澤民在北京大學(xué)百年校慶紀念大會上提出了建設(shè)世界一流大學(xué)的目標。由此產(chǎn)生了一個我們今天都熟悉的名詞——985大學(xué)。最初確定重點支持北大、清華，后擴展到復(fù)旦、南大、浙大、中國科大、上海交大、西安交大、哈工大。雖然日后列入985工程的大學(xué)擴展到39所，但核心部分還是2+7。二是經(jīng)歷1998年的亞洲經(jīng)濟危機，中央政府制定了以“拉動內(nèi)需、刺激消費、促進經(jīng)濟增長、緩解就業(yè)壓力”為目標的大學(xué)擴招計劃，第二年開始正式實施。1998年錄取普通高校本?？菩律?08萬人，而第二年擴招52萬人，變成了160萬人，增幅達48%。此后連年擴招，到2012年錄取685萬人后，才基本保持穩(wěn)定。

也就是說，最近這16年，中國的高等教育其實是兩條腿走路：一是努力做強，追趕世界一流;一是盡量做大，擴大辦學(xué)規(guī)模。應(yīng)該說，兩條腿都在用力，也都很有成效，可惜努力的方向不一樣，有時甚至互相拆臺。

先看幾組數(shù)字：國家統(tǒng)計局近日發(fā)布《2014年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，稱2014年中國普通本專科在校生2547.7萬人，畢業(yè)生659.4萬人;在學(xué)研究生184.8萬人，畢業(yè)生53.6萬人。換句話說，在校大學(xué)生及研究生總?cè)藬?shù)達到2732.5萬——這等于一個中等國家的人口。中國人口基數(shù)大，加上原先高等教育不發(fā)達，如今突然發(fā)力，很快地在校大學(xué)生人數(shù)居世界第一，這一點都不奇怪。大學(xué)生毛入學(xué)率（即同齡人中能夠上大學(xué)的人口）迅速提升，從1998年的10%，上升到2013年的34.5%（見教育部2014年7月發(fā)布的《2013年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》），且還在不斷攀升，這可是十分可觀的變化。

當初選擇大規(guī)模擴招，政治家考慮的是國企改制及經(jīng)濟轉(zhuǎn)型導(dǎo)致大規(guī)模下崗（1997年全國下崗人員2115萬人），希望年輕一代能延遲就業(yè);經(jīng)濟學(xué)家的眼光則盯住老百姓的錢袋子，擴招可拉動內(nèi)需，激勵經(jīng)濟增長。至于教育家擔(dān)心的教學(xué)質(zhì)量下降，反而顯得小兒科了。我當初批評此舉如擊鼓傳花，只是將就業(yè)的壓力往下遞送——擴招以后呢？讀完本科找不到合適的工作，那就讀碩士生;讀完碩士找不到合適的工作，那就讀博士;博士畢業(yè)還找不到工作，那就再往博士后那邊擠一擠——可這些人總有一天要進入就業(yè)市場的。過于迅猛的大學(xué)擴招，使得就業(yè)市場十分嚴酷，日后可能影響社會安定。而且，高中畢業(yè)生愿意做的事，博士不見得愿意、也不一定能做好。另外，這種跨越式發(fā)展思路，求量不求質(zhì)，走得太快太急，很容易翻車，這實在讓人擔(dān)憂。

辦教育是需要大筆錢的，而中國經(jīng)濟的持續(xù)高速增長，為此提供了可能性。但這需要觀念的轉(zhuǎn)變，即國家需要加大教育投入。1993年，中國政府發(fā)布《中國教育改革和發(fā)展綱要》，首次提出國家財政性教育經(jīng)費的支出在20世紀末占GDP的比例達到4%。而實際情況呢？1998年是2.59%，此后起起伏伏，從來沒有達標，故每年兩會期間都成為重點批評對象。終于在2012年第一次實現(xiàn)此戰(zhàn)略目標，達到4.28%，2013年則達到4.30%，今年3月李克強總理做工作報告，也稱“經(jīng)過努力，全國財政性教育經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例超過4%”。單說比例還不夠，另一個因素同樣重要，那就是從1998年至2014年，國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）連續(xù)高速增長，最高的年份達14.16%（2007年），最低的也有7.4%（2014年）。蛋糕越做越大，最近十幾年，政府確實在教育上投入了較多的經(jīng)費。而在切分蛋糕時，中國大學(xué)——尤其是進入211、985工程的大學(xué)所得到的經(jīng)費支持，與上世紀八九十年代相比，幾乎不可同日而論。

今天的中國大學(xué)，有更多的錢可以蓋大樓、買設(shè)備、聘教授，以及開展各種國際合作等。因此，說近年中國第一梯隊的大學(xué)在科研上有明顯長進，我相信凡關(guān)注中國教育的人都同意。但這里必須暫時擱置兩個問題：第一，當大學(xué)發(fā)展與地方官員政績、房地產(chǎn)商利益以及城市規(guī)劃目標捆綁在一起時，會出現(xiàn)新的偏差（如各地涌現(xiàn)的大學(xué)城）;第二，有錢是好事，但好鋼不一定都用在刀刃上，近年中國大學(xué)頗多貪污受賄、好大喜功、效率低下等負面新聞。

盡管有諸多不如人意，但近年中國大學(xué)的國際排名在迅速提升，這也是毋庸置疑的事實。2004年，《泰晤士報高等教育增刊》全球大學(xué)最新排行榜，北京大學(xué)名列亞洲第二，全球第十七，國內(nèi)媒體蜂擁而上，北大也很是得意。我馬上寫文章稱這個排名所肯定的，不是北大的科研成果，而是中國在變化的世界格局中所具有的重要性。中國在崛起，而且在全球事務(wù)中發(fā)揮越來越大的作用;學(xué)者們在關(guān)注中國的同時，也在關(guān)注中國的高等教育。這就有意無意地提高了中國大學(xué)的學(xué)術(shù)聲譽。第二年，北大跳了兩級，排世界第15位，超過了東京大學(xué)，亞洲第一。這連北大都感覺不太對勁，不怎么宣傳了。2006年，北大更上一層樓，排第14位;2007年，從第14位跌至第36位，像坐過山車一樣，驚心動魄。而去年10月公布的2014～

2015年最新世界大學(xué)排名，北大第48位，清華第49位，大家都已經(jīng)麻木了，連議論都懶得議論。對于大學(xué)排名，教授往往嗤之以鼻，校長們則不敢掉以輕心。不談中國大學(xué)的教學(xué)及科研是否真的有那么好，我關(guān)注的是其“聲譽”確實在迅速提升。

回過頭來看這100多年的中國現(xiàn)代大學(xué)史，有兩處路走得比較順暢，一是1928～1937年;再就是1998～2014年。其他的年份雖也有若干亮點，但往往是起伏不定。最近16年的爭創(chuàng)一流與大學(xué)擴招，二者高低搭配，各有各的道理。身在其中者，很容易發(fā)現(xiàn)諸多積弊，因而怨聲載道;但若拉開距離，其雄心勃勃與生氣淋漓，還是很讓人懷念的。

之所以如此立說，因我隱約感覺到，今年很可能是個轉(zhuǎn)折點;中國大學(xué)接下來的走向，很值得仔細觀察。這里有四個看點，提醒諸位關(guān)注：第一，此前強調(diào)與國際接軌、向世界一流大學(xué)邁進;近期則重提“社會主義大學(xué)”，以及要求審查各大學(xué)使用的西方原版教材，不知有無更多的后續(xù)效應(yīng)。第二，教育部最近一兩年在積極推動600多所地方本科高校向應(yīng)用技術(shù)以及職業(yè)教育轉(zhuǎn)型，這大方向是對的，可惜慢了好幾拍;前些年學(xué)校紛紛升級時沒有攔住，如今積重難返，才來個急轉(zhuǎn)彎，不知會不會出現(xiàn)動蕩。第三，對于政府切分教育經(jīng)費時過分傾向于高等教育（尤其是名校），輿論批評很強烈;基于教育公平的考量，接下來政府很可能調(diào)整策略。第四，民辦（私立）大學(xué)的未來值得關(guān)注——這最后一點容易被忽視，因而想多說幾句。

由于中國特殊的國情，人們談?wù)摯髮W(xué)時，往往只關(guān)注國立（公立）大學(xué)，很少將最近30年逐漸崛起的私立大學(xué)（或曰民辦大學(xué)）納入視野。而這一習(xí)慣思維，在我看來必須糾正。先看去年7月教育部發(fā)布的《2013年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》：全國共有普通高等學(xué)校2491所（含獨立學(xué)院292所）;其中本科院校1170所，高職（?？疲┰盒?321所。在另一個地方，公報提及“民辦教育”：全國共有民辦高校718所（含獨立學(xué)院292所），在校生557.52萬人，其中碩士研究生335人。這里有幾點值得注意：第一，今天中國，十個大學(xué)生中有兩個以上是在民辦（私立）大學(xué)讀書的;第二，民辦大學(xué)也在逐漸升級，如今出現(xiàn)可招收碩士生的民辦大學(xué)（雖然剛起步，數(shù)量很少）;第三，292所“獨立學(xué)院”被明確劃為“民辦教育”，不再說是“公有民辦”了;第四，前景很好的中外合辦大學(xué)目前數(shù)量很少，故還沒有進入統(tǒng)計。

此前中國的民辦（私立）大學(xué)，“全靠學(xué)生學(xué)費，加上銀行貸款，這樣的財政狀況，不可能在學(xué)術(shù)研究上投入過多，因而也就很難迅速提高教學(xué)及研究水平”。隨著獨立學(xué)院的轉(zhuǎn)型，會出現(xiàn)一批教學(xué)質(zhì)量較好的民辦（私立）大學(xué)。而中外合作辦學(xué)，不再局限于具體項目，而是擴展到獨立辦學(xué)，如寧波諾丁漢大學(xué)（2004年）、西交利物浦大學(xué)（2006年）等。這一模式，近年有較大的推進，如上海紐約大學(xué)（2011年創(chuàng)辦，2013年新生入學(xué)）、昆山杜克大學(xué)（2013年設(shè)立，2014年正式開課）、香港中文大學(xué)（深圳）（2014年創(chuàng)辦并正式招生）等。昆山杜克大學(xué)號稱“世界一流研究型綜合大學(xué)，主攻精英教育和前瞻科研”;而香港中文大學(xué)（深圳）則是“培育具有國際視野、才德兼?zhèn)涞膭?chuàng)新型高層次人才，并為國家高等教育體制改革探索新路”。所謂“探索新路”，包括自主確定課程（開設(shè)或不開設(shè)政治課）、學(xué)費（與境外大學(xué)持平）及薪酬（招聘優(yōu)秀教授），規(guī)定董事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制（不設(shè)黨委）等。此類理念及體制的中外合辦大學(xué)，目前正在積極籌辦的還有好多所。未來若干年，這些大學(xué)若進展順利，將很有可能攪動一池春水。

2015年3月28日于京西圓明園花園

附記：此文乃作者2015年4月9日在美國喬治·華盛頓大學(xué)的演講稿，原標題為《當代中國大學(xué)的步履與生機》。約定只講20分鐘，留更多時間給聽眾提問。選擇“大學(xué)”而不是“文學(xué)”作為演講題目，是考慮到聽眾來自不同學(xué)校、不同院系，更是有感于國外民眾及學(xué)界對于中國大學(xué)的嚴重誤解。如此兼及歷史與現(xiàn)狀、國家命運與個人選擇，比較容易引起大家的興趣。果不其然，演講現(xiàn)場氣氛很好，提問也很踴躍。我的回答就免了，這里僅錄聽眾的提問：第一，中國大學(xué)是不是正在加強思想控制，教授有無講課的自由;第二，怎么看待國家漢辦“極力推廣”孔子學(xué)院在歐美所引起的爭議;第三，大批中學(xué)生拒絕參加高考，改為直接出國讀書，此舉能否倒逼中國高等教育改革;第四，私立（民辦）大學(xué)的未來以及具體的操作方式;第五，出國留學(xué)者，是否將來回國就業(yè)更占優(yōu)勢;第六，比起直接到國外念中學(xué)或讀本科，等大學(xué)畢業(yè)或取得碩士學(xué)位后再出國，感覺兩頭不著邊，怎么辦;第七，出國潮如此洶涌，北大是否還能招到好學(xué)生。在回答最后一個問題時，我的情緒有點激動，竟大膽斷言：若以中文專業(yè)為例，我們最好的學(xué)生仍留在國內(nèi)。除了經(jīng)濟實力或外語水平，還有一點不能忽視，那就是對于中國文化的自信與癡迷。有機會出國留學(xué)或在國外教書的，千萬不要有高人一等的感覺，不管是學(xué)術(shù)貢獻還是世俗業(yè)績，你們那些留在國內(nèi)的同學(xué)，很可能發(fā)展得更好。此言一出，現(xiàn)場不少留學(xué)生大為震撼，一時議論紛紛。某畢業(yè)于北大、現(xiàn)在美國教書的教授當即表示，她贊同我的觀點，也為自己那些老同學(xué)有這么好的表現(xiàn)與發(fā)展前景感到驕傲。