楊衛(wèi)安

摘 要：城鄉(xiāng)教育一體化是當(dāng)前我國處理城鄉(xiāng)教育關(guān)系的最新發(fā)展理念及政策表述。與城鄉(xiāng)教育一體化相關(guān)、相近的諸多概念是在不同維度和層面使用的，問題指向與內(nèi)涵并不相同。從與城鄉(xiāng)教育二元結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展、城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌等相關(guān)概念的關(guān)系來看，城鄉(xiāng)教育一體化是城鄉(xiāng)教育二元結(jié)構(gòu)消解過程中衍生問題的全面消解；從內(nèi)涵上來看，城鄉(xiāng)教育一體化比城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展的內(nèi)涵更豐富，從城鄉(xiāng)教育均衡到城鄉(xiāng)教育一體化是發(fā)展理念的變革；從方法論上來看，城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌是處理城鄉(xiāng)教育關(guān)系的基本方法，當(dāng)前以一體化為取向的城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌包括對教育目標(biāo)、教育對象、教育資源的統(tǒng)籌等幾個方面。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)教育一體化；城鄉(xiāng)教育二元結(jié)構(gòu)；城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展；城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌

中圖分類號：G40-052.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1671-6124（2015）05-0078-06

城鄉(xiāng)教育一體化是當(dāng)前我國處理城鄉(xiāng)教育關(guān)系的最新發(fā)展理念及政策表述。從城鄉(xiāng)教育二元結(jié)構(gòu)形成到逐漸消解的過程當(dāng)中，逐漸產(chǎn)生了一系列相關(guān)、相近的概念，比如城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展、城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)教育一體化等等。這既反映了在不同時期人們針對具體問題的不同解決思路，也反映了不同時期人們發(fā)展理念的變化，甚或是在不同維度或?qū)用嫣接懲粋€問題，這也由此形成了解決城鄉(xiāng)教育二元結(jié)構(gòu)及消解過程中衍生問題的理論與政策譜系。但是，在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，人們并不清楚這一譜系的來龍去脈及其相互關(guān)系，許多概念甚至是在不同維度和層面上混亂使用的。這表明人們并沒有對包括城鄉(xiāng)教育一體化在內(nèi)的諸多概念有明確的認(rèn)識，對諸概念中各自的問題指向、內(nèi)涵及外延有一個清晰的了解。因此，通過對城鄉(xiāng)教育一體化相關(guān)諸概念的比較分析，有利于人們消除混亂，澄清思想，這對于人們統(tǒng)合各種概念，更好地指導(dǎo)城鄉(xiāng)教育一體化實(shí)踐具有非常重要的意義。

一、問題指向：城鄉(xiāng)教育二元結(jié)構(gòu)消解過程中衍生問題的全面消解

1. 城鄉(xiāng)教育二元結(jié)構(gòu)的形成及特征

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是造成諸多經(jīng)濟(jì)社會矛盾的根源，也是“三農(nóng)”問題的病根所在。劉易斯提出的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，主要是從經(jīng)濟(jì)方面來說的。城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)二元化的產(chǎn)生源自于社會自然分工所造成的工業(yè)和農(nóng)業(yè)之間的差別，其生成是一個自然而非人為的過程，是一個國家發(fā)展普遍要經(jīng)歷的階段。而我國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，主要是由一系列的制度差異和制度壁壘造成的，不僅僅是一種經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，更是一種社會結(jié)構(gòu)，是社會方方面面結(jié)構(gòu)的斷層和分化 [1 ]?？傮w來說，我國計劃經(jīng)濟(jì)體制下的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)具有以下特征：第一，城鄉(xiāng)發(fā)展的巨大差距，這種差距體現(xiàn)在政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化、居民生活等各個方面；第二，城鄉(xiāng)之間的分割與封閉，國家通過人民公社制度、戶籍管理制度，把農(nóng)民限制在農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的分割和封閉；第三，采用強(qiáng)制性行政手段配置城鄉(xiāng)資源，利用統(tǒng)購統(tǒng)銷制度無償提取農(nóng)村的產(chǎn)品剩余，實(shí)現(xiàn)社會資源的向城聚集；第四，國民待遇的非普惠性，城鄉(xiāng)實(shí)行不同的勞動就業(yè)和福利保障制度，對醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等公共產(chǎn)品或服務(wù)的供給，在數(shù)量和質(zhì)量上都存在著很大的差別。

在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的大背景下，作為經(jīng)濟(jì)社會當(dāng)中的重要部門，城鄉(xiāng)教育也出現(xiàn)了二元化的結(jié)構(gòu)特征。第一，城鄉(xiāng)有別的教育供給制度。由于國民待遇的非普惠性，城市教育主要由國家財政保障來提供，農(nóng)村教育主要由農(nóng)村社隊(duì)甚至農(nóng)民家庭及個人來提供。第二，城鄉(xiāng)教育發(fā)展處于隔離并行的狀態(tài)。由于城鄉(xiāng)分割制度的存在，城鄉(xiāng)教育要素缺乏交流，很少有學(xué)生及教師在城鄉(xiāng)之間的橫向流動。這種發(fā)展模式，大大降低了城鄉(xiāng)之間人口流動的無序性，城鄉(xiāng)政府可以在一個相對靜止與封閉的空間內(nèi)進(jìn)行教育管理，有利于政府治理的便利性和穩(wěn)定性。第三，由于這一時期國家非常強(qiáng)調(diào)公平的實(shí)現(xiàn)，城鄉(xiāng)有別的教育供給制度并沒有給城鄉(xiāng)教育結(jié)果帶來實(shí)質(zhì)上的差距，20世紀(jì)50至70年代我國教育機(jī)會的均等化達(dá)到一個頂峰，甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了改革開放后 [2 ]?？傮w來說，這一時期我國城鄉(xiāng)的教育供給制度雖然有很大差別，總體質(zhì)量也不很高，但是其與國家整體的二元結(jié)構(gòu)是相匹配的，城鄉(xiāng)教育發(fā)展當(dāng)中的問題并不突出，突出表現(xiàn)在城鄉(xiāng)教育管理的靜態(tài)穩(wěn)定與教育機(jī)會獲得的公平性方面。

2. 城鄉(xiāng)教育一體化直接指向城鄉(xiāng)教育二元結(jié)構(gòu)消解中的衍生問題

1978年以后，國家逐漸讓自由競爭的市場體制取代高度集中的計劃體制。在這一時期，對維持計劃經(jīng)濟(jì)體制下城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)至關(guān)重要的四項(xiàng)制度[3 ]——人民公社制度、統(tǒng)購統(tǒng)銷制度、戶籍管理制度、勞動就業(yè)和福利保障制度，有的被廢除，有的出現(xiàn)了松動或者發(fā)生了轉(zhuǎn)化，使原來的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出明顯的轉(zhuǎn)型期特征：第一，城鄉(xiāng)差距在一段時期內(nèi)繼續(xù)拉大；第二，城鄉(xiāng)之間的分割與封閉有所松動，但制度壁壘依然存在；第三，與計劃經(jīng)濟(jì)體制下采用強(qiáng)制性行政手段實(shí)現(xiàn)社會資源的向城流動相比，市場經(jīng)濟(jì)體制激發(fā)了不同社會主體自身利益的覺醒，促進(jìn)了優(yōu)質(zhì)社會資源自發(fā)地單一向城性流動；第四，國民待遇的非普惠性依然存在，城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品的供給依然有別。由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的利益關(guān)系已經(jīng)固化，并且這種結(jié)構(gòu)具有很強(qiáng)的穩(wěn)定性，在城鄉(xiāng)之間進(jìn)行改革的過程中，往往是對城市有利或者是對城市利益損傷較少的制度改革最容易制定實(shí)施，在一旦涉及到城市根本利益的時候，改革就會遇到很大阻力。這也是為什么幾億農(nóng)民進(jìn)入城市務(wù)工經(jīng)商，但卻很難完全享受到當(dāng)?shù)厥忻翊龅母驹?。如果沒有超常規(guī)的改革措施，這種業(yè)已積累起來的城市強(qiáng)勢地位和農(nóng)村劣勢地位就很難發(fā)生根本改變。

我們不妨把這種計劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在市場經(jīng)濟(jì)條件下逐漸消解的階段稱之為城鄉(xiāng)“泛二元結(jié)構(gòu)”時期。由城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)向“泛二元結(jié)構(gòu)”的轉(zhuǎn)變對城鄉(xiāng)教育發(fā)展產(chǎn)生了巨大影響。首先，在計劃經(jīng)濟(jì)時期，由于嚴(yán)格限制城市規(guī)模，阻止人口流動，城鎮(zhèn)化的速度是很緩慢的。在戶籍制度和人民公社制度面前，城市教育和農(nóng)村教育是并行發(fā)展的，學(xué)生和教師很少橫向流動。在這種狀況下，城鄉(xiāng)在各自空間內(nèi)的教育發(fā)展就具有穩(wěn)定性和可預(yù)測性。只是隨著改革開放之后，人民公社制度的廢除，戶籍制度的松動，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快導(dǎo)致的大規(guī)模的人口流動，給城市與農(nóng)村的教育規(guī)劃及管理帶來很大挑戰(zhàn)。其次，城鄉(xiāng)教育差距拉大與城鄉(xiāng)教育機(jī)會不平等現(xiàn)象加劇。在新時期市場經(jīng)濟(jì)條件下，原來城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的制度分割，依然對教育資源的分配產(chǎn)生很大影響，“城市教育政府辦、農(nóng)村教育人民辦”的教育供給制度依然延續(xù)了很長時間。與計劃經(jīng)濟(jì)時期相比，雖然社會整體的教育機(jī)會供量不斷增加，但是這同時也是城鄉(xiāng)教育差距越來越明顯，教育機(jī)會不平等現(xiàn)象日益加劇并滋長的時期，教育改革雖有巨大成效但需要更加關(guān)注教育不平等問題 [4 ]。其三，城鄉(xiāng)之間的半開放性導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間的教育差距遷移到城市內(nèi)部。在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，城鄉(xiāng)分割與城鄉(xiāng)國民待遇的差別對待是統(tǒng)一的。但在市場經(jīng)濟(jì)條件下城鄉(xiāng)“泛二元結(jié)構(gòu)”時期，城鄉(xiāng)之間形式上的開放與人口自由流動，和國民待遇的實(shí)質(zhì)差異是并存的，即使農(nóng)村人口流入城市，也不能享受完全的市民待遇。農(nóng)村務(wù)工經(jīng)商人員隨遷子女在就學(xué)、升學(xué)、教育社會融入等方面，與城市孩子還存在很大的差異。其四，城鄉(xiāng)教育問題形態(tài)的兩極化。由于農(nóng)村人口向城市的快速大量聚集，造成農(nóng)村學(xué)齡人口的急劇減少和城市教育人口的迅速增加，這使得農(nóng)村教育和城市教育的問題形態(tài)呈現(xiàn)出極不相同的狀況。對于農(nóng)村來講，其教育最大的問題就是學(xué)齡人口的“過疏化”導(dǎo)致的教育萎縮，農(nóng)村學(xué)校大量撤并，學(xué)生上學(xué)距離變遠(yuǎn)都是這一問題的具體表現(xiàn)；而城市地區(qū)教育的最大問題恰恰是學(xué)齡人口的急劇膨脹所導(dǎo)致的“過密化”問題，以及由此帶來的城市教育資源承載力不足的狀況。

由城鄉(xiāng)教育二元結(jié)構(gòu)向城鄉(xiāng)教育泛二元結(jié)構(gòu)的過渡，并不意味著問題的減少。相反，在這一過程中，農(nóng)村教育、城市教育、城鄉(xiāng)教育關(guān)系等領(lǐng)域在問題的深度、廣度以及呈現(xiàn)方式上都有了進(jìn)一步的發(fā)展。作為發(fā)展當(dāng)中伴隨出現(xiàn)的問題，國家在宏觀層面也先后提出了城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展、城鄉(xiāng)教育一體化等政策思路來試圖解決這些問題。但是，由于問題指向不一樣，城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展、城鄉(xiāng)教育一體化等概念也就有了不同的意蘊(yùn)內(nèi)涵。

二、內(nèi)涵闡釋：城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展的全面升華與完善

1. 城鄉(xiāng)教育一體化包含了城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展的內(nèi)涵

從納入學(xué)術(shù)視野的早晚來看，教育均衡發(fā)展與城鄉(xiāng)教育一體化的出現(xiàn)時間幾乎同時。根據(jù)筆者掌握的文獻(xiàn)資料，中國較早提出“教育均衡發(fā)展”概念的是萇景州，其于1994年發(fā)表的《建立有利于義務(wù)教育均衡發(fā)展的資金保障體系》，探討了造成城鄉(xiāng)及地區(qū)間教育差異的主要原因，事實(shí)上已涉及到城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展的問題 [5 ]。而城鄉(xiāng)教育一體化作為一個學(xué)術(shù)概念，最早是王克勤于1995年在《普教研究》第1期的文章《論城鄉(xiāng)教育一體化》當(dāng)中提出的。

從政策理路與發(fā)展脈絡(luò)來看，城鄉(xiāng)教育一體化是晚于城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展的。2002年以前，教育均衡發(fā)展的文章很少。2002年以后，關(guān)于教育均衡發(fā)展的研究成果呈現(xiàn)井噴式的發(fā)展。同一年，黨的十六大提出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展觀。2005年，教育部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見》，“教育均衡發(fā)展”開始提升到國家的政策層面 [6 ]。在城鄉(xiāng)教育一體化作為一個政策概念正式提出之前，2007年黨的十七大已經(jīng)在文件中提到了“城鄉(xiāng)一體化”。2008年黨的十七屆三中全會又把這一思想系統(tǒng)化，并提出我國要著力構(gòu)建城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局。這為城鄉(xiāng)教育一體化政策概念的提出提供了宏觀的政策背景。2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010～2020年）》發(fā)布，城鄉(xiāng)教育一體化作為一個國家政策概念正式形成。自此以后，相關(guān)研究也開始迅速增加。

比較城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展與城鄉(xiāng)教育一體化的諸多研究與相關(guān)論述，他們的指向有很大的不同。城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展指向的是城鄉(xiāng)教育差距問題，而城鄉(xiāng)教育一體化則是針對城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會體制改革深化，城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)深刻變革這一背景提出的，更多指向的是城鄉(xiāng)交流、城鄉(xiāng)互動、城鄉(xiāng)教育的協(xié)調(diào)發(fā)展。正如有學(xué)者提出的那樣，即便城鄉(xiāng)互不往來，如果能給予農(nóng)村教育足夠的資源和政策支持，照樣能夠消除城鄉(xiāng)教育差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展，亦即城鄉(xiāng)教育“隔離但平等”。但是城鄉(xiāng)教育一體化的內(nèi)涵和目標(biāo)絕不僅限于此，它追求的是城鄉(xiāng)隔離逐漸被打破狀況下的教育要素資源的“交流融合的城鄉(xiāng)教育平等”。它不僅包含了城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展的內(nèi)容，而且還提出了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的方式方法，即城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌下城鄉(xiāng)教育的“雙向溝通、良性互動”。因此，城鄉(xiāng)教育一體化比城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展有著更為豐富的內(nèi)涵，有著更高的要求 [7 ]。

2. 從城鄉(xiāng)教育均衡到城鄉(xiāng)教育一體化體現(xiàn)了發(fā)展觀的變化

從城鄉(xiāng)教育均衡到城鄉(xiāng)教育一體化不僅體現(xiàn)為發(fā)展內(nèi)涵的豐富，更表現(xiàn)為發(fā)展觀的變化，這主要體現(xiàn)在：

（1）教育目標(biāo)由內(nèi)部目標(biāo)“城鄉(xiāng)一致”擴(kuò)展到外部目標(biāo)“城鄉(xiāng)共生”

新中國成立以后，黨和政府就堅持農(nóng)村教育“為農(nóng)”服務(wù)的辦學(xué)方向，制定了“兩種教育制度”和“學(xué)校向工農(nóng)開門”等方針政策?？梢哉f，這一時期，教育的發(fā)展方向在城鄉(xiāng)之間存在著很大的不同。改革開放以后，國家制定的許多政策文件依然堅持農(nóng)村教育為“三農(nóng)”服務(wù)的方向，鼓勵農(nóng)村學(xué)生熱愛農(nóng)村、扎根農(nóng)村、服務(wù)農(nóng)村。但是，從教育教學(xué)內(nèi)容的選取和課程設(shè)計等教育實(shí)踐的情況來看，卻又都具有明顯的城市偏向。例如，教育內(nèi)容的選擇大多是以城市為導(dǎo)向的，教材對“文明”的界定也幾乎都是與城市生活相聯(lián)結(jié)的，農(nóng)村除了美麗的自然，幾乎成為“偏僻”、“落后”、“野蠻”的代名詞 [8 ]。

20世紀(jì)90年代尤其是進(jìn)入新世紀(jì)以后，隨著城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展思想的提出并上升到國家政策層面，城鄉(xiāng)教育在其內(nèi)部目標(biāo)，即學(xué)生身心發(fā)展方面的目標(biāo)有了一致性的追求。僅就均衡本身的詞義來理解，尤其是針對同質(zhì)同類教育來說的，如果是兩類不同性質(zhì)或不同培養(yǎng)目標(biāo)的教育，那就談不上教育的均衡不均衡。對于義務(wù)教育來講，它是在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一實(shí)行的國民教育，是為兒童未來發(fā)展打基礎(chǔ)的，不管農(nóng)村還是城市都應(yīng)該一視同仁，絕不能把它辦成一種“打折扣”的教育，這是城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展的根本目標(biāo)追求。而城鄉(xiāng)教育一體化，則把這種教育內(nèi)部目標(biāo)一致性的追求擴(kuò)展到了外在目標(biāo)的城鄉(xiāng)共生方面。也就是說，城鄉(xiāng)一體化的教育已不僅限于同質(zhì)同類教育（主要是義務(wù)教育），它更多指向的是城鄉(xiāng)各級各類教育方面，不管是農(nóng)村教育還是城市教育，更準(zhǔn)確地說城鄉(xiāng)教育一體化的教育體系應(yīng)該為城鄉(xiāng)共同發(fā)展服務(wù)。結(jié)合兩者，城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展應(yīng)該把“尊重每一個人公平的受教育權(quán)利，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展”作為城鄉(xiāng)教育的根本價值追求與最終目標(biāo)定位。

（2）教育資源由城鄉(xiāng)分割配置轉(zhuǎn)換為城鄉(xiāng)互動配置

在城鄉(xiāng)二元教育結(jié)構(gòu)時期，城鄉(xiāng)教育分別在一個分割的空間內(nèi)獨(dú)立進(jìn)行，國家在教育資源供給方面采取了差別對待的方式，即“城市教育政府辦、農(nóng)村教育人民辦”。城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展思想突破了這種差別對待的教育供給模式，要求政府在農(nóng)村教育的供給上切實(shí)負(fù)起責(zé)任，體現(xiàn)教育尤其是義務(wù)教育的公共產(chǎn)品性質(zhì)，這無疑是一個巨大的進(jìn)步。但是，這一思想的局限性在于其還是在城鄉(xiāng)分割的基本框架下進(jìn)行的，忽視了城鄉(xiāng)教育互動交流、共同提高的可能性。

在教育活動的諸多要素當(dāng)中，有些要素，比如說教育場地、教育媒體等不動產(chǎn)與硬件設(shè)施，必須要由國家財政投入來直接保障供給，通過所謂的城市學(xué)校支持農(nóng)村學(xué)校的做法進(jìn)行二次供給無異于舍本求末。但是其他的一些教育資源，比如教師資源、教育理念與方法、成功的教育經(jīng)驗(yàn)、教育文化等方面就可以通過交流、共享、互補(bǔ)、互動等方式促進(jìn)城鄉(xiāng)教育的共同提高和發(fā)展。城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展以系統(tǒng)論、互動論等作為自己的理論基礎(chǔ)，恰恰在這些方面彌補(bǔ)了城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展在資源配置方面靜態(tài)孤立的思維弊端，是對城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展思想的又一升華和補(bǔ)充。

（3）教育對象的普惠性由身份限制轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)交融

城鄉(xiāng)教育二元結(jié)構(gòu)時期，“城市教育政府辦、農(nóng)村教育人民辦”這種城鄉(xiāng)有別的教育供給方式，是國民待遇非普惠性在教育領(lǐng)域的集中體現(xiàn)。城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展，非常強(qiáng)調(diào)教育公平的實(shí)現(xiàn)，要求給予在農(nóng)村的孩子和在城市的孩子大致相等的教育待遇。但是，城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展思想并沒有考慮到城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)以及由此導(dǎo)致的農(nóng)村人口的大規(guī)模流動這一社會現(xiàn)實(shí)。在傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，由于城市對農(nóng)村人口的單純形式上的開放，使進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商人員成為農(nóng)民與市民間的第三類社會群體，社會的“三元結(jié)構(gòu)”逐步形成。這種社會的“三元結(jié)構(gòu)”本質(zhì)上是對農(nóng)民、農(nóng)民工及其隨遷子女身份的制度歧視，導(dǎo)致城市內(nèi)部教育出現(xiàn)新的雙軌制，流動人口子女的教育日益邊緣化 [9 ]。城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展要求政府在管理上徹底打破身份限制，消除身份歧視，給予農(nóng)民工隨遷子女和城市孩子一樣同質(zhì)同價的教育，逐漸實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育的融合貫通。

三、方法論選擇：城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌是處理城鄉(xiāng)教育關(guān)系的基本方法

統(tǒng)籌的詞義解釋是統(tǒng)一籌劃、通盤籌劃，指在一個系統(tǒng)當(dāng)中，統(tǒng)籌主體為了一定的目標(biāo)，面對諸多要素及其關(guān)系時所持有的一種思維方式和采用的工作方法。統(tǒng)籌本身是一個中性的概念，在我們黨和國家長期的革命和社會建設(shè)實(shí)踐當(dāng)中，對城鄉(xiāng)關(guān)系的處理一直都在以統(tǒng)籌方法論為指導(dǎo)。比如在革命戰(zhàn)爭時期，為了最終奪取國家政權(quán)，黨選擇了一種暫時放棄城市，走農(nóng)村包圍城市的革命路線；在新中國成立初期，為了迅速工業(yè)化的需要，黨和國家選擇了一條農(nóng)村支持城市、城市優(yōu)先發(fā)展的政策道路；進(jìn)入新世紀(jì)之后，為了真正改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的局面，國家于2002年黨的十六大上明確提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的概念，我國的城鄉(xiāng)關(guān)系由此進(jìn)入統(tǒng)籌兼顧、共同發(fā)展的新階段?？v觀我國城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展的不同時期，可以看出，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一直存在，但是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌不必然導(dǎo)致城鄉(xiāng)兼顧，有時候?yàn)榱藝艺w的發(fā)展目標(biāo)，可以通過統(tǒng)籌的手段偏重或側(cè)重城市或鄉(xiāng)村的一方，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌兼顧只不過是現(xiàn)階段我國處理城鄉(xiāng)關(guān)系的基本準(zhǔn)則。

與城鄉(xiāng)關(guān)系的處理一樣，城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌也是處理城鄉(xiāng)教育關(guān)系的基本方法。不同時期的城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌具有不同的內(nèi)涵并導(dǎo)致了不同的教育結(jié)果。建國后很長一段時期，在城鄉(xiāng)制度分割與限制人口自由流動的大背景下，國家采取了“城市取向”的教育統(tǒng)籌策略，形成了“城市教育政府辦、農(nóng)村教育集體社隊(duì)辦”的城鄉(xiāng)教育的二元格局；計劃經(jīng)濟(jì)解體后的一段時期，隨著二元分割制度的逐步瓦解以及農(nóng)村人口的小規(guī)模流動，國家繼續(xù)采取了具有“靜態(tài)”思維特點(diǎn)的“城鄉(xiāng)均衡”教育統(tǒng)籌策略；近些年來，隨著城鄉(xiāng)二元分割制度的進(jìn)一步瓦解，以及農(nóng)村人口的大規(guī)模向城市流動，城鄉(xiāng)資源交流頻繁，義務(wù)教育的 “城、郊、鄉(xiāng)”三元結(jié)構(gòu)初步成型，流動人口的受教育權(quán)問題提上日程 [10 ]，國家審時度勢地轉(zhuǎn)變思路，提出了具有“動態(tài)”思維特點(diǎn)的“一體化”教育統(tǒng)籌策略。針對當(dāng)前“流動社會”特點(diǎn)，以一體化為取向的城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌的內(nèi)容主要包括以下幾個方面。

1. 統(tǒng)籌定位城鄉(xiāng)教育目標(biāo)

文明開放的社會不應(yīng)過分限制公民的自由流動。當(dāng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程日益加快，人口自由流動成為一種社會常態(tài)的時候，城鄉(xiāng)教育應(yīng)該首先統(tǒng)籌定位其發(fā)展目標(biāo)。具體到教育培養(yǎng)目標(biāo)方面，除了義務(wù)教育在內(nèi)部目標(biāo)即對人的培養(yǎng)規(guī)格方面城鄉(xiāng)要有一致性的追求，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展以外，在外部目標(biāo)即教育的社會功能服務(wù)方面，城鄉(xiāng)各級各類教育要做到培養(yǎng)目標(biāo)的融通共生。

對于農(nóng)村教育來講，依據(jù)勞動力的流向和未來趨勢，其功能與目標(biāo)定位至少應(yīng)包括以下幾個方面：為農(nóng)村青少年學(xué)生的升學(xué)服務(wù)；為青壯年農(nóng)民能夠進(jìn)城就業(yè)的培訓(xùn)服務(wù)；為繼續(xù)留在農(nóng)村當(dāng)?shù)氐娜丝诔蔀楝F(xiàn)代化的新型農(nóng)民服務(wù)。但是，不同類型的教育在不同社會領(lǐng)域發(fā)揮作用的范圍、強(qiáng)度等都有很大差別。有些教育類型既可以為農(nóng)服務(wù)也可以為城服務(wù)，如職業(yè)教育；有些教育類型更多的是和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)密切聯(lián)系在一起，如社會教育；還有的是“打基礎(chǔ)”的教育，不能因?yàn)榈赜虻牟煌兴煌?，如學(xué)前教育和義務(wù)教育。目前，我國農(nóng)村教育體系當(dāng)中存在的突出問題就是重學(xué)校教育，輕家庭教育和社會教育；重普通教育，輕職業(yè)教育；重青少年教育，輕成人教育；重正式教育，輕“非正式”教育。因此，必須要促進(jìn)農(nóng)村教育體系的完善和不同類型教育功能的發(fā)揮，讓不同類型的教育，在“為城”、“為農(nóng)”的問題上各有所側(cè)重，最大程度地發(fā)揮所有種類教育的功效，實(shí)現(xiàn)教育為城鄉(xiāng)共同發(fā)展的目的。

不僅農(nóng)村如此，城市的教育發(fā)展目標(biāo)和取向也要改變，改變以往城市教育主要為城市服務(wù)的傾向，確立起城市教育同樣服務(wù)農(nóng)村的理念。城市教育要能為農(nóng)村服務(wù)，就要改變以往鄉(xiāng)土知識和文化作為教育背景不在場的狀況，在城市教育中加入更多與農(nóng)村相關(guān)的內(nèi)容。就基礎(chǔ)教育來說，城市在課程設(shè)計和教育內(nèi)容選擇上，要把我國農(nóng)村在長期的革命和國家建設(shè)當(dāng)中所做出的貢獻(xiàn)講出來，強(qiáng)調(diào)農(nóng)村在整個現(xiàn)代化建設(shè)當(dāng)中的重要作用和地位，并更多地涉及鄉(xiāng)土知識和鄉(xiāng)土文化方面的內(nèi)容，以此消除城市學(xué)生對農(nóng)村的偏見和長期形成的認(rèn)為農(nóng)村不好的刻板印象，培養(yǎng)他們對農(nóng)村的正確認(rèn)知和好感，引導(dǎo)和幫助他們樹立服務(wù)農(nóng)村、建設(shè)農(nóng)村的志向。對于城市的職業(yè)教育與高等教育，它們更多地和就業(yè)與職業(yè)定位聯(lián)系在一起，因此，要結(jié)合農(nóng)村地區(qū)的未來發(fā)展趨勢和產(chǎn)業(yè)需求，開展各種形式的人才培養(yǎng)、課題研究和社會服務(wù)，使城市教育不僅能為自身服務(wù)，還能為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展貢獻(xiàn)力量。

2. 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育對象

中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程是在城鄉(xiāng)二元分割制度依然存在的大背景下進(jìn)行的，這些制度分割因素包括戶籍制度、社會福利保障制度、勞動就業(yè)制度等。由于以戶籍制度為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)國民待遇非普惠性的存在，對于大部分農(nóng)村居民而言，在向城市的遷移過程當(dāng)中，帶不帶孩子成為一個左右為難的問題。農(nóng)村居民攜帶子女的舉家遷移帶來的是隨遷子女的教育問題，由于各種限制，隨遷子女在城市的就學(xué)、升學(xué)、教育社會融入方面面臨很大挑戰(zhàn)。在城市入學(xué)升學(xué)的高門檻面前，許多農(nóng)村家庭只能把孩子留在農(nóng)村，由此產(chǎn)生了數(shù)量龐大的留守兒童問題。非隨遷，即留守，對農(nóng)村孩子而言這似乎成為一種宿命。當(dāng)前，我國正處于城鎮(zhèn)化發(fā)展的加速階段，在未來20年，我國城市人口都將會持續(xù)快速增加，城市資源承載力不足與人口快速增長的矛盾將會持續(xù)存在。這使得現(xiàn)有的戶籍制度以及與此相關(guān)的社會保障和教育就業(yè)等制度并不會在短期內(nèi)迅速消除，兒童的留守和隨遷帶來的教育問題將長期存在。

不管是留守兒童還是隨遷兒童，在教育方面都會面臨很多挑戰(zhàn)。比如留守兒童的關(guān)愛服務(wù)問題，隨遷兒童的入學(xué)升學(xué)、教育公平問題等。隨著農(nóng)村人口向城市持續(xù)快速地大量流動，留守兒童與隨遷兒童教育問題還會不斷加劇，變得更復(fù)雜和難以解決，我們對此應(yīng)該有清醒的認(rèn)識。為此，我們應(yīng)該樹立一種系統(tǒng)整體的思維方式，不再把城市和農(nóng)村分離開來，而將它們視為一個更大的系統(tǒng)，留守與隨遷兒童教育問題只有從這個大的系統(tǒng)內(nèi)部考察才能真正加以解決。具體做法就是要在逐步消除城鄉(xiāng)二元制度分割因素的前提下，打破城鄉(xiāng)教育對象的地域與身份限制，不斷進(jìn)行制度變革和創(chuàng)新，保證包括留守與隨遷兒童在內(nèi)的城鄉(xiāng)各個年齡階段的人口，在他們需要的時候，都能享受適合他們的教育 [9 ]。

3. 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育資源

如前所述，由城鎮(zhèn)化帶來的農(nóng)村人口向城市的快速大量聚集，造成農(nóng)村學(xué)齡人口的急劇減少和城市教育人口的迅速增加，由此導(dǎo)致農(nóng)村學(xué)齡人口的“過疏化”和城市學(xué)齡人口的“過密化”。與此相對應(yīng)，在教育問題形態(tài)上，農(nóng)村教育正在經(jīng)歷大萎縮，農(nóng)村學(xué)校被大量撤并，農(nóng)村學(xué)校規(guī)模與班額普遍較?。怀鞘械貐^(qū)教育正面臨普遍的擴(kuò)張，教育資源承載力不足的問題凸顯，超大規(guī)模學(xué)校、大班額問題突出。城鄉(xiāng)教育的不同遭遇，給政府管理帶來一種艱難的沖突性選擇。以農(nóng)村教育為例，一方面，在城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展思想的指導(dǎo)下，為縮小城鄉(xiāng)教育差距，國家教育資源不斷向農(nóng)村地區(qū)傾斜，農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)條件不斷改善，現(xiàn)代化水平不斷提高；另一方面，隨著農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整的開展，學(xué)校大量撤并，甚至出現(xiàn)了許多被遺棄的“空巢學(xué)?！?，造成教育資源的大量閑置和浪費(fèi)。于是，在繼續(xù)加大農(nóng)村教育投入保證農(nóng)村學(xué)生就地入學(xué)與減少投入引導(dǎo)農(nóng)村學(xué)生到城市上學(xué)之間，成為農(nóng)村教育發(fā)展的兩難選擇，這也給城鄉(xiāng)教育資源的統(tǒng)籌分配帶來巨大挑戰(zhàn)。

面對上述挑戰(zhàn)，要在城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)一體化這一整體社會背景下統(tǒng)籌設(shè)計城鄉(xiāng)教育制度和配置城鄉(xiāng)教育資源。針對城鎮(zhèn)地區(qū)學(xué)齡人口不斷增加、教育資源承載力不足的狀況，需要政府在科學(xué)預(yù)測和規(guī)劃的基礎(chǔ)上，根據(jù)人口變動情況，不斷擴(kuò)充教育資源，通過新建、改建、擴(kuò)建中小學(xué)校，滿足新增學(xué)齡人口的教育需求。同時，政府還應(yīng)投入充足的教育資源努力建設(shè)好農(nóng)村存留的學(xué)校和教學(xué)點(diǎn)，為留守在農(nóng)村的孩子提供優(yōu)質(zhì)的教育服務(wù)。需要注意的是，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育資源，應(yīng)該針對教育資源的不同類型，給予區(qū)別性地對待 [11 ]。例如，對于不適宜流動或可以直接配給的教育資源，如教育經(jīng)費(fèi)、教育場地、教育設(shè)施和教育媒體等，就要在國家財政的一次性分配中均衡地配置。在當(dāng)前農(nóng)村教育整體薄弱的背景下還要給予傾斜性的支持，如農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)的特別保障和農(nóng)村教師隊(duì)伍的特別待遇等 [12 ]。而對于教師資源、教育理念與方法、成功的教育經(jīng)驗(yàn)、教育文化等方面可以交流共享的資源，就要改變以往由農(nóng)村向城市的單向流動方式，推進(jìn)這些資源的優(yōu)勢互補(bǔ)和交流互動，實(shí)現(xiàn)互利共贏。總之，城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展理念下統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育資源的根本目的是保證城鄉(xiāng)學(xué)生可以均等、公平地享受教育資源。

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