丁麗

[摘 要]中國的勞動(dòng)立法開始于20世紀(jì)20年代的北洋政府時(shí)期。這一時(shí)期，迫于工人運(yùn)動(dòng)的壓力，政府相繼出臺(tái)了工廠法、礦山交通勞動(dòng)法、工會(huì)組織法、勞工福利法等方面的法規(guī)。這些勞動(dòng)立法，從理論和制度層面上來講是一大進(jìn)步。然而，北洋政府制定勞動(dòng)法規(guī)的根本目的是為了抑制工人反抗，調(diào)和勞資矛盾，維護(hù)統(tǒng)治秩序，并未想從根本上改變勞工的勞動(dòng)和生活狀況及其社會(huì)地位。因此，北洋政府時(shí)期勞動(dòng)立法的實(shí)施成效欠佳，其制度的建設(shè)意義遠(yuǎn)大于對工人保障的實(shí)際意義。

[關(guān)鍵詞]北洋政府；勞動(dòng)立法；成效

[中圖分類號]K25 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號]1000-3541（2015）06-0098-05

Discussion on the problem of labor legislation in the Northern Government

DING Li

（College of law and Politics， Tianjin University of Science and Technology， Tianjin 300222，China）

Abstract： Chinese labor legislation began in 1920s during the period of the Northern Government. During this period， under the pressure of the workers movement， the government introduced the factory law， the mine transportation labor law， the trade union organization law， the labor welfare law and so on. However， these labor laws and regulations have not been effectively implemented.

Key words：The Northern Government； labor legislation； effect

民國時(shí)期，由于產(chǎn)業(yè)工人不斷壯大，以及勞動(dòng)條件、勞動(dòng)待遇的惡劣，不斷反抗與斗爭以爭取自己應(yīng)有的權(quán)益，引起了政府、企業(yè)雇主和社會(huì)團(tuán)體的關(guān)注。為了維持穩(wěn)定的社會(huì)秩序和生產(chǎn)秩序，政府制定了相關(guān)保護(hù)勞工的法律。勞動(dòng)保障的相關(guān)法律，從北洋政府時(shí)期開始，陸續(xù)頒布，這對于過去來講，是從無到有的一大進(jìn)步，但具體實(shí)施成效如何，需要進(jìn)一步的探究。本文就試圖探析北洋政府時(shí)期的勞動(dòng)立法問題，包括相關(guān)立法的內(nèi)容及其實(shí)施成效。

一、北洋政府時(shí)期的勞動(dòng)立法

民國初始，不但沒有專門保護(hù)勞工的法律，反而還有打擊工人運(yùn)動(dòng)的法律。1912年頒行的《中華民國暫行新刑律》規(guī)定，從事同一行業(yè)的同盟罷工者，“首謀者處以四等以下有期徒刑拘役或三百元以下罰金”，其他人則處以“拘役或三十元以下罰金?！?914年的《治安警察條例》認(rèn)為，工人的結(jié)社集會(huì)是一種誘惑及煽動(dòng)的行為，有擾亂安寧秩序、妨害善良風(fēng)俗的危害，警察官吏應(yīng)對這種行為進(jìn)行禁止[1]（pp.711-712）。隨后的《治安警察法》規(guī)定，工人的政治結(jié)社、關(guān)于公共事務(wù)之結(jié)社、政談集會(huì)、關(guān)于公共事務(wù)之集會(huì)、屋外集合或公眾運(yùn)動(dòng)和游戲等活動(dòng)都要呈報(bào)所在地之警察官署 [2]（pp.335-336） 。這些法律反映了民國建立初期，統(tǒng)治者反對工人結(jié)社集會(huì)及罷工等活動(dòng)，并企圖用武力將之鎮(zhèn)壓。五四運(yùn)動(dòng)以后，產(chǎn)業(yè)工人逐漸發(fā)展壯大，在反抗斗爭中積極爭取勞動(dòng)待遇的改善，提出增加工資、縮短工時(shí)、發(fā)放養(yǎng)老金、傷亡及疾病撫恤，以及建立教育、醫(yī)療設(shè)施等方面的要求。在勞資爭議案件的統(tǒng)計(jì)中可以看出，糾紛與罷工的發(fā)生原因以工資、待遇及雇用解雇等問題居多。這說明工人工資低下、待遇較差，并隨時(shí)面臨解雇的危險(xiǎn)，所以，不斷為此進(jìn)行反抗。同時(shí)，中國共產(chǎn)黨為了維護(hù)工人的權(quán)益，也積極爭取勞動(dòng)立法的實(shí)施，這引起社會(huì)各界的關(guān)注，使得政府和雇主不得不制定勞動(dòng)保障的相關(guān)法規(guī)以維持社會(huì)和生產(chǎn)的穩(wěn)定。下表所列即北洋政府時(shí)期勞動(dòng)保障的相關(guān)立法。

資料來源：劉明逵、唐玉良主編：《中國近代工人階級和工人運(yùn)動(dòng)》第一冊，中共中央黨校出版社2002年版，第714-758頁；王清彬等編：《第一次中國勞動(dòng)年鑒》第三編，北平社會(huì)調(diào)查部1928年版，第46—48、62—63、72—73、76—78、183—276頁。

最早涉及保護(hù)勞工內(nèi)容的法規(guī)為礦業(yè)法，即1914年頒布的《礦業(yè)條例》和《礦業(yè)條例施行細(xì)則》。《礦業(yè)條例》第五章是關(guān)于礦工權(quán)利的部分，包括工資每月分一次或兩次發(fā)給，解雇應(yīng)給予技能證書，因公傷亡應(yīng)享有醫(yī)療和撫恤，以及工時(shí)、年齡、女工童工等方面的限制?！兜V業(yè)條例施行細(xì)則》是對《礦業(yè)條例》的進(jìn)一步說明，但對于工種、工資、工時(shí)、休假、賞罰、雇傭解雇、撫恤等礦工待遇問題只是概括地羅列，要求礦業(yè)權(quán)者訂立好相關(guān)規(guī)則后，呈請礦務(wù)監(jiān)督署長核準(zhǔn)。在細(xì)則中，并沒有上述各項(xiàng)問題的具體規(guī)定，只是在撫恤方面規(guī)定住院期間給予的撫恤金應(yīng)在工資1/3以上，殘廢和死亡撫恤應(yīng)為百日以上之工資，喪葬費(fèi)須在10元以上，并且還規(guī)定了礦業(yè)權(quán)者違反該法令應(yīng)付的罰金[3]（pp50-67）。這兩個(gè)法令制定的初衷是為了鼓勵(lì)礦業(yè)的發(fā)展，維護(hù)礦業(yè)權(quán)者的利益，但其中的部分條款也對礦工的權(quán)利做出了規(guī)定。這是最早在法律條文中加入勞動(dòng)保障條款的立法，雖然最后沒有貫徹施行，但為以后的勞動(dòng)保障法規(guī)的制定奠定了一定的基礎(chǔ)。1923年，農(nóng)商部又頒布了《礦工待遇規(guī)則》，是對礦工各項(xiàng)待遇的一個(gè)專門規(guī)定，規(guī)定礦工年齡須在12歲以上，童工僅能在坑外從事輕便工作，工資每月按時(shí)發(fā)放，成年工每日工時(shí)不超過10小時(shí)、童工不超過8小時(shí)，礦工每月休息兩日以上，礦業(yè)權(quán)者應(yīng)為礦工設(shè)立衛(wèi)生、教育、娛樂、儲(chǔ)金等設(shè)施。另外，還對礦工因公傷亡的撫恤金及礦工辭工、礦主退工的相應(yīng)情形做出了規(guī)定[3]（pp109-112）。這個(gè)法規(guī)的內(nèi)容較為全面，只是后來也未能切實(shí)實(shí)施。關(guān)于礦山勞動(dòng)者的法規(guī)還有《礦業(yè)保安規(guī)則》《礦場鉤蟲病預(yù)防規(guī)則》和《煤礦爆發(fā)預(yù)防規(guī)則》，這些都是關(guān)于礦工安全健康方面的具體規(guī)則，與《礦業(yè)條例》相比是一種進(jìn)步?！兜V業(yè)保安規(guī)則》規(guī)定了礦工的年齡、工時(shí)等問題，還規(guī)定了礦場、坑口、交通運(yùn)輸、通風(fēng)、燈火等應(yīng)有的安全設(shè)施以及預(yù)防火災(zāi)、水患等注意事項(xiàng)。因?yàn)榈V山內(nèi)煤氣或煤塵較多，容易引發(fā)爆炸，于是政府頒布了預(yù)防煤氣爆發(fā)的專門法規(guī)即《煤礦爆發(fā)預(yù)防規(guī)則》。該法規(guī)在通風(fēng)方面，對通風(fēng)量、通風(fēng)速度、通風(fēng)裝置及巡視人員做了相關(guān)規(guī)定，在煤氣煤塵方面，對煤氣含量、巡視檢查，以及預(yù)防辦法做了規(guī)定，并對安全燈及火藥使用時(shí)的注意事項(xiàng)進(jìn)行了說明[3]（pp103-115）。

工廠法最早為《暫行工廠通則》。1923年2月，京漢鐵路工人因成立總工會(huì)遭到軍閥阻撓而發(fā)動(dòng)大罷工，結(jié)果遭到吳佩孚的血腥鎮(zhèn)壓，引起了社會(huì)各界的同情。各地工人根據(jù)1912年頒布的《中華民國臨時(shí)約法》中，人民有言論出版及集會(huì)結(jié)社之自由的規(guī)定，要求獲得組織工會(huì)的權(quán)利。面對社會(huì)各界強(qiáng)烈的立法呼聲，北洋政府農(nóng)商部于1923年3月29日頒布了《暫行工廠通則》。該通則對于工廠工人年齡、工時(shí)、休假、工資、撫恤等方面都做了相應(yīng)規(guī)定，很多條款對童工和女工做出了規(guī)定，如幼年男工年齡為10歲以上17歲以下，幼年女工年齡為12歲以上18歲以下，幼年工每日工作時(shí)間不得超過8小時(shí)并不得從事夜間工作，每月至少給予幼年工三日休息時(shí)間，安排幼年工從事輕便工作，不得安排童工及女工從事危險(xiǎn)工作，女工生產(chǎn)前后均需休假5周，并給以扶助金等[3]（pp37-39）。這是第一個(gè)對工廠工人勞動(dòng)保護(hù)規(guī)定較為全面的法規(guī)，尤其是對童工女工的勞動(dòng)保護(hù)較為重視。但它在第一條規(guī)定，該通則只適用于雇傭工人在百人以上的工廠以及有危險(xiǎn)性質(zhì)或有害衛(wèi)生的工廠，這是不切實(shí)際的規(guī)定。當(dāng)時(shí)的工廠規(guī)模一般較小，又把無危險(xiǎn)性質(zhì)的工廠排除在外，因此，該法規(guī)適用范圍非常之小，不具有普遍性。因?yàn)椤稌盒泄S通則》的條文不甚完備，1927年農(nóng)工部對其進(jìn)行修訂，頒布《北京農(nóng)工部工廠條例》。該條例對通則的一些內(nèi)容進(jìn)行了修改，如適用工人人數(shù)由先前的100人以上，改為15人以上。如果工廠工人不足15人，則有危險(xiǎn)性質(zhì)或有害衛(wèi)生之工廠亦適用；對于童工的最低年齡，男童工由以前的10歲改為12歲，女童工的最低年齡由12歲改為14歲，如果低于工廠條例規(guī)定之最低年齡的童工為以前雇傭者則繼續(xù)任用，只是其工作時(shí)間應(yīng)低于6小時(shí)；把童工不得從事午后8時(shí)到翌日午前4時(shí)之工作，改為不得從事午后10時(shí)至翌日4時(shí)之工作；童工休息時(shí)間由每月至少3日，改為童工及成年女工每月至少4日；女工生產(chǎn)前后休息時(shí)間由各給5周改為各給4周，并明確規(guī)定給一個(gè)月工資作為扶助金。同時(shí)，工廠條例還增加了通則沒有的內(nèi)容，如規(guī)定工廠主和監(jiān)察官共同商定工人最低工資，工人加班一小時(shí)給予一個(gè)半小時(shí)工資，工廠應(yīng)擬定雇傭契約程式并規(guī)定違約罰金，廠主解雇工人應(yīng)提前兩周通知，工人辭工應(yīng)提前一周通知，工人入廠時(shí)出具年齡證明書，被解雇離廠時(shí)由廠主給予技能證明書，廠主及代理人違反條例應(yīng)處以罰金，廠主對于行政官署的處分不滿時(shí)，可提起訴訟[4]（pp198-202）。可見工廠條例比暫行工廠通則內(nèi)容較為詳細(xì)具體，并做出了某些有利于勞工的修改。同年11月2日，張作霖以大元帥的名義又公布了《北京農(nóng)工部監(jiān)察工廠規(guī)則》，以監(jiān)督《工廠條例》的切實(shí)履行。并規(guī)定了工廠監(jiān)察官的派駐及監(jiān)察事項(xiàng)16種，還指出工廠主或管理人違反規(guī)則應(yīng)以處罰，工廠內(nèi)經(jīng)檢查發(fā)現(xiàn)問題者應(yīng)立即停止工作、工廠監(jiān)察官在檢查工廠時(shí)發(fā)生違法行為應(yīng)交行政官署辦理等 [4]（pp203-205） 。這是最早的工廠檢察法則，只是因?yàn)轭C布之時(shí)政局動(dòng)蕩，最后只能徒成具文。

工會(huì)法方面有《工人協(xié)會(huì)法草案》和《工會(huì)條例草案》的制定。1923年北京農(nóng)商部草擬《工人協(xié)會(huì)法草案》，黎元洪大總統(tǒng)咨請國會(huì)審查。該草案規(guī)定了工人協(xié)會(huì)之事務(wù)包括會(huì)員互助、改善雇傭條件、調(diào)查勞動(dòng)狀況、對勞動(dòng)立法行政提出意見，以及答復(fù)行政官署的咨詢等內(nèi)容，還規(guī)定了工人協(xié)會(huì)的設(shè)立程序、會(huì)章內(nèi)容、違反規(guī)定的處罰等[4]（pp243-244）。該草案還未經(jīng)過國會(huì)通過，6月便發(fā)生曹錕等驅(qū)逐黎元洪事變，國會(huì)解散，此項(xiàng)草案也被擱置。此后的勞資爭議，案件日漸增多，1925年五卅慘案發(fā)生后，各地工人要求勞動(dòng)保障立法的呼聲日高，于是北京農(nóng)商部又制定《工會(huì)條例草案》。該草案共25條，規(guī)定了工會(huì)的職務(wù)即職業(yè)介紹、改善待遇、調(diào)查勞工狀況、調(diào)處勞資爭議，以及實(shí)施勞工福利等事項(xiàng)，還規(guī)定了工會(huì)章程、發(fā)起人資格、會(huì)員條件、經(jīng)費(fèi)、職員選舉等內(nèi)容。該草案遭到了各地工會(huì)的反對，因?yàn)樗拗乒?huì)發(fā)起人的年齡、教育程度及從業(yè)經(jīng)驗(yàn)，并且規(guī)定工會(huì)以職業(yè)為標(biāo)準(zhǔn)建立，這都引起產(chǎn)業(yè)工人的不滿。同年交通部又對草案進(jìn)行了修正，共計(jì)34條，其修訂的內(nèi)容如規(guī)定從事同一職業(yè)或產(chǎn)業(yè)的工人均可組織工會(huì)，取消對工會(huì)發(fā)起人資格限制的條款，工會(huì)經(jīng)費(fèi)由原來規(guī)定的至多不得超過會(huì)員收入的3%下降為2%，工會(huì)開會(huì)議決相關(guān)事務(wù)由2/3以上會(huì)員到會(huì)改為3/4以上會(huì)員到會(huì)等。另外，修正案增加了工會(huì)違反這些規(guī)定應(yīng)受的處罰，還規(guī)定發(fā)生勞資爭議時(shí)，由地方行政長官和調(diào)查委員會(huì)進(jìn)行公斷，在此期間雇主不得開除工人，工人也不得罷工[4]（pp245-251）?？磥磉@項(xiàng)立法在修訂有利于工人的條款之外，重點(diǎn)還在于控制和約束工人運(yùn)動(dòng)。1926年北伐戰(zhàn)爭開始，此項(xiàng)草案又無形停頓。

北洋政府時(shí)期關(guān)于鐵路工人的勞動(dòng)保護(hù)立法大多集中于1925年先后頒布的勞工福利法案。1925年，北京交通部發(fā)布了《國有鐵路職工通則草案》。該草案規(guī)定，鐵路工人的雇傭年齡須在14歲以上，不得安排童工從事危險(xiǎn)及沉重的工作，工人每日工作時(shí)間不得超過10小時(shí)，每月至少休息兩日，工資每月定期一次以貨幣形式付給，節(jié)假日休息不扣工資，節(jié)假日工作增加工資，還制定了獎(jiǎng)勵(lì)金、養(yǎng)老金、教育、衛(wèi)生、防險(xiǎn)、撫恤等勞工福利內(nèi)容，最后指出了鐵路工人損害財(cái)產(chǎn)、生命時(shí)應(yīng)負(fù)的責(zé)任[4]（pp210-211）。該項(xiàng)法案雖然在工人待遇部分中，提到了各項(xiàng)福利設(shè)施的相關(guān)內(nèi)容，但較為簡略，具體各項(xiàng)福利措施的制定還有專門的單項(xiàng)立法?！秶需F路職工撫恤金規(guī)則草案》分別對因工死亡者、因公致殘失去工作能力者、因公致殘尚能工作者，以及工作若干年在職病故者幾種情況的撫恤金進(jìn)行了不同的規(guī)定?！秶需F路職工療養(yǎng)規(guī)則草案》對鐵路工人因工受傷者、因公受病者及通常患病者三種情況的療養(yǎng)假期分別做出了規(guī)定，并指出在法定療養(yǎng)假期內(nèi)，工資照給，療養(yǎng)費(fèi)用由路局支付?！秶需F路職工養(yǎng)老規(guī)則草案》規(guī)定，工作年限滿20年且曾經(jīng)繳納儲(chǔ)蓄金，年滿55歲或身體衰弱無法繼續(xù)工作者可以領(lǐng)取養(yǎng)老金，因工受傷而去職者曾經(jīng)繳納過儲(chǔ)蓄金也可領(lǐng)取養(yǎng)老金；養(yǎng)老金的數(shù)目是按照工人歷年的儲(chǔ)金本息計(jì)算；養(yǎng)老金可以一次領(lǐng)取也可分期領(lǐng)取?！秶需F路職工儲(chǔ)蓄規(guī)則草案》則規(guī)定鐵路工人根據(jù)工資數(shù)額，每月繳納工資1%—5%的儲(chǔ)金；路局劃撥與職工儲(chǔ)金相同金額的補(bǔ)助金與工人儲(chǔ)金一并儲(chǔ)存；儲(chǔ)金積多時(shí)，應(yīng)由交通部設(shè)立儲(chǔ)蓄銀行；職工儲(chǔ)金本息在工人退職時(shí)發(fā)還作為養(yǎng)老金?！秶需F路職工消費(fèi)組合試辦大綱》對消費(fèi)合作社的人員組成、負(fù)擔(dān)資本、采辦物品、售價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、事務(wù)所、余利處理、人事會(huì)議等內(nèi)容做了相應(yīng)的規(guī)定 [4]（pp76-77） 。

二、勞動(dòng)保障立法的局限

北洋政府出臺(tái)的勞動(dòng)法規(guī)，從理論和制度層面上來講是一大進(jìn)步。但從實(shí)踐層面上來講，這些立法大多都沒有得到很好的貫徹實(shí)施，或是由于法律條文本身的不完備，或是由于政府缺乏執(zhí)法的誠意，或是由于政局動(dòng)蕩使法案無法實(shí)施，或是由于來自資方的反對。

北洋政府時(shí)期立法中涉及勞工保護(hù)的條文最早出現(xiàn)在礦業(yè)法中，即1914年北京政府公布的《礦業(yè)條例》和《礦業(yè)條例施行細(xì)則》。這兩個(gè)法規(guī)對于礦工待遇方面只是概括地列舉，至于具體情形則是令礦業(yè)權(quán)者訂立好相關(guān)規(guī)則后呈請礦務(wù)監(jiān)督署長核準(zhǔn)，并未在法規(guī)中寫明確實(shí)規(guī)定。1923年農(nóng)商部又頒布了《礦工待遇規(guī)則》，內(nèi)容較為全面，只是后來也未能切實(shí)實(shí)施。這些礦業(yè)法規(guī)：“在條文中不特沒有積極的‘必要怎樣的規(guī)定，而且還沒有‘不得怎樣的消極限制，雖說惡法終勝于無法，可是那時(shí)的資本家誰還顧到有什么法，并且執(zhí)法的機(jī)關(guān)原就不想依法辦事，結(jié)果有法實(shí)等于無法?！盵5]

在京漢鐵路工人大罷工的壓力之下，北京政府于1923年頒布了《暫行工廠通則》。該通則是第一個(gè)對工廠工人勞動(dòng)保護(hù)規(guī)定較為全面的法規(guī)，但公布后未能切實(shí)施行。因?yàn)楸本┱C布這項(xiàng)法律只是迫于工人運(yùn)動(dòng)的壓力，并沒有執(zhí)行此法的誠意。通則公布之后，各地官廳與勞資各方大多數(shù)都不知道通則為何物，更談不上遵守執(zhí)行了。1925年，北洋政府派人到各工業(yè)區(qū)考察《暫行工廠通則》的執(zhí)行情況。調(diào)查報(bào)告中指出：“如果向他們談保護(hù)工人的重要性，則工廠主往往回答說通則的內(nèi)容很難實(shí)行，并且現(xiàn)在工業(yè)不發(fā)達(dá)，此時(shí)不能太過注意工人的福利、保護(hù)等理由來回避。”[3]（p187） 由于政府執(zhí)法不力，使該通則無法傳達(dá)，收效甚微。通則規(guī)定的適用范圍也過于狹窄。它在第一條規(guī)定該通則只適用于雇傭工人在百人以上的工廠，以及有危險(xiǎn)性質(zhì)或有害衛(wèi)生的工廠。這是不切實(shí)際的規(guī)定，當(dāng)時(shí)的工廠規(guī)模一般較小，同時(shí)它也把無危險(xiǎn)性質(zhì)的工廠排除在外，說明這個(gè)法規(guī)適用范圍非常之小，不具有普遍性。另外，通則也沒有規(guī)定相應(yīng)的檢查、罰則等內(nèi)容，所以，沒有可操作性。因?yàn)椤稌盒泄S通則》的條文不甚完備，1927年農(nóng)商部對其進(jìn)行修訂，公布了《北京農(nóng)工部工廠條例》。該條例將適用范圍擴(kuò)大，工人人數(shù)由以前的100人以上改為15人以上，如果工廠工人不族15人，則有危險(xiǎn)性質(zhì)或有害衛(wèi)生之工廠亦適用，還規(guī)定了違反條例的罰則。同年又公布了《北京農(nóng)工部監(jiān)察工廠規(guī)則》。因?yàn)檫@些工廠法規(guī)頒布之時(shí)政局動(dòng)蕩，最后只能徒成具文而已。

這一時(shí)期制定的工會(huì)組織法規(guī)體現(xiàn)了北洋政府立法的真正目的并不是為了保護(hù)勞工，而是為了控制工人運(yùn)動(dòng)，維護(hù)自己的統(tǒng)治。1923年的《工人協(xié)會(huì)法草案》的一些條文反映了該會(huì)必須在主管官署的控制下活動(dòng)，如未經(jīng)主管官署批準(zhǔn)而設(shè)立協(xié)會(huì)者處以罰金，未向主管官署呈報(bào)相關(guān)事項(xiàng)者處以罰金，主管官署可以強(qiáng)行撤銷工人協(xié)會(huì)的議決事項(xiàng)，主管官署如遇工人議決及行動(dòng)有淆亂政體、妨害公安者可解散之。該草案還未經(jīng)過國會(huì)通過，便發(fā)生曹錕等驅(qū)逐黎元洪事變，國會(huì)亦解散，此項(xiàng)草案也被擱置。1925年，在五卅運(yùn)動(dòng)的壓力下，北京農(nóng)商部又制定了《工會(huì)條例草案》。該條例第22條規(guī)定，工會(huì)擾亂治安及妨害公益時(shí)，主管官署應(yīng)解散之。該條例的修正案中指出，工會(huì)如若有違反此條例者得由地方行政長官命其撤銷。還規(guī)定發(fā)生勞資爭議時(shí)，地方行政長官和調(diào)查委員會(huì)擔(dān)任調(diào)查公斷，如果勞資雙方仍舊爭執(zhí)不下，則由行政長官依照公斷之決定強(qiáng)制執(zhí)行，在此期間，雇主不得開除工人，工人也不得罷工?？磥磉@項(xiàng)立法在制定保護(hù)勞工的條款之外，重點(diǎn)還在于控制和約束工人運(yùn)動(dòng)。1926年北伐戰(zhàn)爭開始，此項(xiàng)草案又無形停頓。

勞工福利法案也沒有得到很好地貫徹實(shí)施，以鐵路工人的勞動(dòng)撫恤問題為例，《國有鐵路職工撫恤金規(guī)則草案》按工作年限規(guī)定了相應(yīng)的恤金，除此之外，對于因公死亡者，還規(guī)定一次給予三年工資之撫恤金，對于因公受傷致殘不能工作者一次給予兩年工資之撫恤金，但是各路并沒有完全遵照此項(xiàng)規(guī)定。例如，津浦鐵路對于因公傷亡者除了按工作年限給予相應(yīng)撫恤外，并沒有給予2—3年工資之撫恤金。京綏鐵路和京漢鐵路對于職工因公死亡者最多給予一年的薪金[6]（pp38-46）。這說明勞動(dòng)立法的實(shí)施與法律文本脫節(jié)。

三、結(jié)語

北洋政府迫于各種壓力相繼頒布了工廠法、礦山交通勞動(dòng)法、工會(huì)組織法、勞工福利法等方面的勞動(dòng)保障法規(guī)，開創(chuàng)了中國勞動(dòng)立法的先河，對后來南京國民政府的勞動(dòng)立法有很大影響。特別是《北京農(nóng)工部工廠條例》和《北京農(nóng)工部監(jiān)察工廠規(guī)則》，對后來的南京國民政府的《工廠法》和《工廠檢查法》的創(chuàng)建產(chǎn)生了直接的影響。這些法規(guī)以國家法律的形式規(guī)定保護(hù)勞工的利益，是歷史的一大進(jìn)步。但是，北洋政府時(shí)期勞動(dòng)立法的實(shí)施成效欠佳，其制度的建設(shè)意義遠(yuǎn)大于對工人保障的實(shí)際意義。從法律文本本身來看，很多立法適用范圍過于狹窄，同時(shí)缺乏相應(yīng)的檢查、罰則等內(nèi)容，不具有普遍性和可操作性；從法律實(shí)施的環(huán)境來看，軍閥混戰(zhàn)，政局動(dòng)蕩，很多立法頒布不久便無法實(shí)施；從政府的執(zhí)法誠意來看，勞動(dòng)立法是政府被迫制定頒布，機(jī)關(guān)辦事人員執(zhí)法不力。北洋政府實(shí)施勞動(dòng)法規(guī)的根本目的是為了抑制工人的反抗，調(diào)和勞資矛盾，維護(hù)統(tǒng)治秩序，并未想從根本上改變勞工的勞動(dòng)和生活狀況及其社會(huì)地位。政府的立法還受到資方的反對，必然會(huì)影響勞動(dòng)保障法規(guī)在企業(yè)工廠中的有效實(shí)施。北洋政府企圖通過勞動(dòng)立法，使資本家保有既得利益，工人擁有生存權(quán)利，政府從中調(diào)解糾紛，既想抑制資本家的專橫跋扈，又想控制勞動(dòng)者的鋌而走險(xiǎn)。政府名義上是為保護(hù)勞動(dòng)者立法，實(shí)為維護(hù)自身統(tǒng)治立法，而這些法律并未真正改善工人的狀況，又影響到資本家的利益，因而不能達(dá)到其預(yù)期的目的。

[參 考 文 獻(xiàn)]

[1]劉明逵，唐玉良中國近代工人階級和工人運(yùn)動(dòng)：第1冊[M].北京：中共中央黨校出版社，2002

[2]中國第二歷史檔案館中華民國史檔案資料匯編：第3輯·政治（一）[M]南京：江蘇古籍出版社，1991

[3]中國第二歷史檔案館中華民國史檔案資料匯編：第3輯·工礦業(yè)[M]南京：江蘇古籍出版社，1991

[4]王清彬，等第一次中國勞動(dòng)年鑒：第3編[M]北京：北京社會(huì)調(diào)查部，1928

[5]陶镕成中國礦業(yè)勞動(dòng)者的一個(gè)研究[J]勞工月刊，1936（2）

[6]王清彬，等第一次中國勞動(dòng)年鑒：第1編[M]北京：北京社會(huì)調(diào)查部，1928

（作者系天津科技大學(xué)講師，歷史學(xué)博士）

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