張希柱 劉占旗 楊喬 段小麗

摘要：對我國重金屬污染環(huán)境健康損害補償工作現(xiàn)狀進行分析，并結(jié)合我國國情及日本重金屬污染健康損害補償制度，提出適合我國的政策建議。建立和健全法律法規(guī)體系，制定環(huán)境重金屬污染健康損害判定和補償標準，加強重金屬污染環(huán)境健康損害狀況的監(jiān)督監(jiān)管，是解決我國環(huán)境重金屬污染健康損害補償?shù)年P(guān)鍵。

關(guān)鍵詞：

重金屬；環(huán)境污染；損害補償

DOI： 10.14068/j.ceia.2015.06.011

中圖分類號：X22文獻標識碼：A文章編號：2095-6444（2015）04-0045-03

隨著我國30多年來快速工業(yè)化進程和經(jīng)濟持續(xù)高增長，環(huán)境重金屬污染及其對居民健康的影響引起廣泛關(guān)注[13]。重金屬具有神經(jīng)毒性、生殖毒性、致癌性，且可在環(huán)境中長期累積，已成為我國局部地區(qū)環(huán)境污染健康損害糾紛案件的誘因之一。據(jù)統(tǒng)計，2011—2013年，環(huán)境保護部共接報處置35起環(huán)境與健康事件，其中涉及重金屬的有17起，占總數(shù)的48.6%。在這些糾紛和事件處理過程中，由于重金屬損害補償法律法規(guī)、政策和標準的缺失，多數(shù)糾紛難以得到圓滿解決。

本文對我國環(huán)境重金屬污染健康損害補償現(xiàn)狀進行了簡要概述，同時結(jié)合我國國情并借鑒日本重金屬污染健康損害補償機制，提出加強我國重金屬污染損害補償工作的政策性建議，以促進我國環(huán)境重金屬污染健康損害補償法規(guī)體系的早日出臺完善。

1我國環(huán)境重金屬健康損害補償工作現(xiàn)狀

目前，我國《民法通則》、《環(huán)境保護法》等法律對環(huán)境污染健康損害補償作了一些原則性規(guī)定，但未對環(huán)境污染損害補償?shù)捻椖亢蜆藴首龀雒鞔_規(guī)定，缺乏可操作性強的環(huán)境污染致健康損害補償辦法，導(dǎo)致環(huán)境污染健康損害案件得不到合理解決，尚無行之有效的健康損害補償辦法。從國內(nèi)少數(shù)幾起嚴重的環(huán)境重金屬污染致健康損害案例看，目前補償基本是以行政救濟為主，補償內(nèi)容以財產(chǎn)損失為主，對健康損害的考慮較少，且補償金額是否合理也無從考證[4]。

1.1法律法規(guī)和制度不健全

對于因果關(guān)系明確的人身損害侵權(quán)案例，訴訟是部分環(huán)境污染健康損害補償案例的處理方法之一。然而，重金屬環(huán)境污染健康損害補償是一項系統(tǒng)工程，需建立一套完整的環(huán)境污染健康損害補償制度。當前我國涉及環(huán)境損害補償?shù)挠嘘P(guān)法律法規(guī)包括《侵權(quán)責任法》、《最高人民法院關(guān)于審理人身損害補償案件適用法律若干問題的解釋》等，然而這些法律法規(guī)并未對重金屬環(huán)境污染健康損害補償，尤其是因果關(guān)系認定做出明確規(guī)定?，F(xiàn)階段，在重金屬健康損害事件中，往往面臨缺乏法律依據(jù)、舉證難、立案難的困境。此外，重金屬環(huán)境污染健康損害補償方式、補償金來源及籌措方式均不確定。這些制度的缺失是重金屬環(huán)境健康損害案件難以處理的根本原因。

1.2損害判定和認定標準缺乏

在重金屬環(huán)境污染健康損害糾紛案件發(fā)生后，判定公眾健康損害是否由重金屬環(huán)境污染所致、重金屬環(huán)境污染在健康損害中的歸責原則，是實施補償?shù)年P(guān)鍵問題，需要重金屬環(huán)境污染健康損害判定標準及認定制度的技術(shù)支撐。雖然我國現(xiàn)階段已有很多相關(guān)研究積累，也有職業(yè)健康損害判定的有關(guān)經(jīng)驗可以借鑒，然而我國當前針對重金屬環(huán)境污染健康損害的認定機構(gòu)不健全，也尚未建立專門針對環(huán)境重金屬健康損害的判定及認定標準和技術(shù)規(guī)范，成為影響補償實施的瓶頸。

1.3行政調(diào)解模式無法滿足需求

在我國重金屬環(huán)境健康損害糾紛案件的處理過程中，目前往往是政府主導(dǎo)的行政調(diào)解模式，如湖南瀏陽鎘污染事件、陜西鳳翔鉛污染事件等，通過對健康損害案例采取醫(yī)學(xué)干預(yù)、對企業(yè)采取行政干預(yù)、對公眾居住地采取搬遷等措施，可在較短時間內(nèi)平息糾紛。但對于因重金屬環(huán)境污染致使健康遭受長期損害的公眾，不能僅靠政府調(diào)節(jié)。同時，政府主導(dǎo)的行政調(diào)解模式也不適用于環(huán)境重金屬污染低水平長期暴露所致健康損害的糾紛處理。

2日本損害補償制度概況及對我國的啟示

2.1日本環(huán)境重金屬污染健康損害補償制度概況

20世紀60—70年代，日本環(huán)境污染健康損害事件集中爆發(fā)，許多地方發(fā)生了不明原因的“怪病”，引起了民眾的恐慌和社會的不穩(wěn)定。例如，因環(huán)境鎘污染和汞污染，致使大量居民出現(xiàn)了慢性鎘中毒（痛痛?。┖图谆卸荆ㄋ畟R?。┑?。不但對當?shù)毓娊】翟斐闪藝乐負p傷，政府和企業(yè)在處置糾紛和進行健康損害補償方面也付出巨大代價。這些事件的爆發(fā)，促使日本加快了受害者與排污企業(yè)協(xié)商—政府調(diào)解—《公害健康被害補償法》立法實施的進程。截至20世紀80年代末，在多部門、多機構(gòu)的密切合作及共同努力下，日本環(huán)境污染健康損害事件的蔓延趨勢基本得以遏制，隨即將補償?shù)闹攸c轉(zhuǎn)移至曾經(jīng)生活在污染區(qū)域但不滿足認定條件的居民的“撫慰性”補償上來。

（1）補償對象。日本重金屬污染致公害補償對象包括特定的補償人群（通過申訴并被認定為公害?。┘啊豆》ā分付ǖ脑诙惖貐^(qū)居住并患有相關(guān)疾病的人群，如熊本、新潟的水俁病患者及富山縣的痛痛病患者。

（2）補償辦法。對于二類地區(qū)的患者，《公健法》只負責認定，而不涉及補償，具體補償辦法由涉事企業(yè)與受害團體協(xié)商或簽訂協(xié)議。補償?shù)膬?nèi)容主要有三項，即補償費用、公害保健福利事業(yè)及公害健康受害預(yù)防事業(yè)。

（3）補償金來源。遵循污染者負擔的原則，日本公害補償金通過向污染制造者征收稅收的方式獲得。公害健康受害補償制度將污染者與受害者之間的損害補償通過制度快速地解決。而公害保健福利事業(yè)及公害健康受害預(yù)防事業(yè)則由國家、地方、污染企業(yè)共同承擔。

建立健全法律法規(guī)體系，制定健康損害判定和補償標準，加強監(jiān)督監(jiān)管，是解決我國環(huán)境重金屬污染健康損害補償?shù)年P(guān)鍵。

2.2日本重金屬污染健康損害補償制度對我國的啟示

在制度構(gòu)建方面，作為司法救濟的有力補充，日本在法律的基礎(chǔ)上開展的行政救濟處理不失為一種可以借鑒的做法。實施行政救濟，其出發(fā)點就是謀求對公害健康受害者的迅速救濟，以彌補司法救濟的不足。日本的公害健康補償有專門的法律支持，對補償范圍、補償內(nèi)容、補償經(jīng)費來源等都有明確規(guī)定，使行政救濟置于法律的監(jiān)督之下。同時，對于損害的認定，日本在環(huán)境污染區(qū)域劃分、補償對象認定等方面均有具體規(guī)定，使得損害認定的可操作性較強。

3加強我國重金屬污染損害補償工作的建議

我國雖然尚未爆發(fā)像日本公害類似的大規(guī)模重金屬污染環(huán)境健康危害事件，然而重金屬污染的環(huán)境健康問題已經(jīng)凸顯，在局部區(qū)域已經(jīng)嚴重影響到人群健康和社會穩(wěn)定。因此，應(yīng)充分認識到我國重金屬污染環(huán)境健康問題的艱巨性、長期性和復(fù)雜性，加強制度、技術(shù)、標準和規(guī)范建設(shè)，防患于未然。

3.1建立健全環(huán)境污染健康損害補償法規(guī)和制度

以新修訂的《環(huán)境保護法》和《侵權(quán)責任法》等為依據(jù)，結(jié)合我國重金屬環(huán)境污染健康損害現(xiàn)狀，在研究借鑒國內(nèi)外有關(guān)重金屬健康損害侵權(quán)補償經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，參考相對成熟的我國職業(yè)健康損害補償工作形式，制定出環(huán)境重金屬污染健康損害補償原則和補償辦法，建立健全重金屬環(huán)境污染健康損害的認定、補償金征收和支付、健康補償?shù)戎贫取?/p>

3.2構(gòu)建多元化重金屬環(huán)境污染健康損害補償制度

建立重金屬環(huán)境污染健康損害補償金的來源、征收、支付及管理辦法，為實施重金屬環(huán)境污染健康損害補償提供資金保證；探討污染者補償、環(huán)境污染責任保險、環(huán)境健康損害補償基金、國家補償?shù)榷喾N形式的補償金來源模式，為不同污染責任主體、污染類型、損害后果的補償支付提供資金來源；建立重金屬環(huán)境污染健康損害認定專業(yè)第三方機構(gòu)咨詢制度。

3.3制定環(huán)境重金屬污染健康損害判定和補償標準

針對我國重金屬污染的健康損害特點，依據(jù)不同類型的重金屬環(huán)境污染健康損害特征，研究其損害的認定標準，制定補償標準。結(jié)合重金屬污染健康損害所致受害人的傷殘等級、對醫(yī)療和護理的依賴程度，對受害人進行勞動能力鑒定；依據(jù)受害人的重金屬污染接觸史，制定重金屬污染健康損害認定標準；研究重金屬污染健康損害認定程序，對重金屬污染健康損害受害人的鑒定申請、鑒定過程、鑒定結(jié)論等做出程序規(guī)定。

3.4加強對重金屬環(huán)境污染健康損害狀況的監(jiān)管

在重金屬環(huán)境污染健康損害調(diào)查的基礎(chǔ)上，對重點地區(qū)重金屬污染健康損害狀況進行風險分區(qū)和分級，以進行更加有針對性的污染防控；對重金屬環(huán)境污染治理效果及健康損害進行科學(xué)的預(yù)判預(yù)測，加大對涉重企業(yè)的環(huán)境執(zhí)法力度，為提早采取干預(yù)措施以及實施和調(diào)整重金屬污染健康損害補償政策提供依據(jù)；對申訴人的申請、健康損害的認定、認定機構(gòu)的資質(zhì)、補償支付以及補償金的征收與管理等加強監(jiān)管，并在嚴格監(jiān)管下科學(xué)有序地實施。

4結(jié)論

現(xiàn)階段，我國環(huán)境污染問題以及由此引發(fā)的群體性事件已成為熱點、焦點和難點問題。這些頻頻發(fā)生的環(huán)境污染事件在給當?shù)匕傩战】翟斐晌：Φ耐瑫r，也給當?shù)卣墓帕砹丝简?。?yīng)在建立和健全我國環(huán)境污染健康損害補償法規(guī)和制度的基礎(chǔ)上，制定科學(xué)的認定和補償標準，通過對補償資金的來源、征收、支付及管理的監(jiān)管，逐步構(gòu)建多元化的重金屬環(huán)境污染健康損害補償制度，改變政府主導(dǎo)的行政調(diào)解模式和監(jiān)管的被動局面。同時，在充分保障環(huán)境重金屬污染區(qū)域暴露居民的健康權(quán)益的前提下，開展對環(huán)境健康受害者的社會救濟，最大限度地緩解重金屬污染健康損害后果，促進環(huán)境健康風險防控成為社會公眾的普遍共識。

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