樊春燕

摘要：自《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》實(shí)施以來(lái)，我國(guó)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)公眾參與工作呈現(xiàn)出全面性鋪開(kāi)、實(shí)施性較強(qiáng)、程序化完成、有效性較差的特點(diǎn)，在實(shí)際工作中，被調(diào)查者、實(shí)施者、管理者均面臨諸多問(wèn)題和壓力。下一階段，建議從建設(shè)制度、公開(kāi)信息、設(shè)計(jì)合理程序、明確責(zé)任和加強(qiáng)宣傳等方面加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)公眾參與的有效實(shí)施。

關(guān)鍵詞：建設(shè)項(xiàng)目；環(huán)境影響評(píng)價(jià)；公眾參與；有效實(shí)施

DOI： 10.14068/j.ceia.2015.05.009

中圖分類(lèi)號(hào)：X820 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-6444（2015）05-0037-03

我國(guó)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)工作引入公眾參與較早，2003年出臺(tái)的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》明確規(guī)定：“應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)前征求有關(guān)單位、專(zhuān)家和公眾的意見(jiàn)?！盵1]2005年圓明園防滲工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)聽(tīng)證會(huì)之后，原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局于2006年2月首次出臺(tái)了有關(guān)公眾參與的規(guī)范性文件，即《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行辦法》）。至今，現(xiàn)行《暫行辦法》已實(shí)施超過(guò)8年，在擴(kuò)大公眾環(huán)境知情權(quán)、提升公眾環(huán)保意識(shí)、促進(jìn)環(huán)評(píng)各項(xiàng)措施落實(shí)、提高環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)質(zhì)量等方面都發(fā)揮了很大作用。但隨著近年來(lái)環(huán)境群體性事件的不斷發(fā)生，我國(guó)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)公眾參與工作也遇到了前所未有的瓶頸。因此，探討如何更有效地實(shí)施建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)公眾參與顯得尤為重要和緊迫。

1 我國(guó)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)公眾參與特點(diǎn)

《公共決策中的公民參與》提到：“不管公共管理者承認(rèn)不承認(rèn)，愿意不愿意，喜歡不喜歡，歡迎不歡迎，在今天，公民參與都將在人們的社會(huì)政治生活中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用，體現(xiàn)越來(lái)越大的影響力?！盵2]我國(guó)自1991年引入世行項(xiàng)目以來(lái)，根據(jù)其贈(zèng)款協(xié)議，首次在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)中開(kāi)展了公眾參與，經(jīng)過(guò)幾年在世行、亞行項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)用，尤其是2006年《暫行辦法》實(shí)施以來(lái)，我國(guó)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)公眾參與逐步規(guī)范化，在其實(shí)施過(guò)程中逐漸呈現(xiàn)出如下特點(diǎn)：

1.1 全面性鋪開(kāi)且實(shí)施性較強(qiáng)

選取2006—2013年環(huán)保部負(fù)責(zé)審批的238個(gè)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)查，調(diào)查項(xiàng)目涉及我國(guó)中、東、西部的四川、陜西、江蘇、廣東、遼寧和河北等6省區(qū)，涵蓋化工、石化、水電、火電、黑色金屬、有色金屬及公路等7個(gè)熱點(diǎn)行業(yè)。調(diào)查結(jié)果顯示，100%的建設(shè)項(xiàng)目都按要求組織開(kāi)展了公眾參與。這充分說(shuō)明，目前我國(guó)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)公眾參與制度實(shí)施較好、執(zhí)行力度較強(qiáng)。自《暫行辦法》實(shí)施以來(lái)，除涉及國(guó)家機(jī)密的建設(shè)項(xiàng)目外，其他需要編制環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的建設(shè)項(xiàng)目全部按要求組織開(kāi)展了公眾參與。

1.2 程序化完成但有效性較差

雖然社會(huì)上要求出臺(tái)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與導(dǎo)則》的呼聲很高，但公眾參與本身并不是一項(xiàng)技術(shù)工作，難以像其他環(huán)境要素一樣通過(guò)一份技術(shù)導(dǎo)則加以規(guī)范。而且現(xiàn)行《暫行辦法》[3]也被比喻為“保姆式辦法”，從公眾參與要進(jìn)行幾次公示、在哪里公示、公示幾天、公示什么內(nèi)容，到公眾參與采取哪種方法、每種方法具體如何執(zhí)行，都有很細(xì)致的規(guī)定。曾有承擔(dān)環(huán)評(píng)公眾參與調(diào)查的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)表示，他們?cè)趯?shí)際工作過(guò)程中完全不需要考慮公眾參與最終會(huì)起到什么效果，只需要按照《暫行辦法》的規(guī)定內(nèi)容完成公眾參與篇章即可。抱著這種程序化完成任務(wù)的態(tài)度去開(kāi)展公眾參與，也就不難理解會(huì)出現(xiàn)“被代表”現(xiàn)象，難以保證公眾參與的有效性。

2 環(huán)評(píng)公眾參與面臨的問(wèn)題和壓力

我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度作為預(yù)防和減緩建設(shè)項(xiàng)目及區(qū)域開(kāi)發(fā)等活動(dòng)對(duì)環(huán)境造成污染和破壞的有效制度，在環(huán)境保護(hù)工作中發(fā)揮了重大作用。公眾參與作為環(huán)評(píng)制度的組成部分，在充分尊重公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等方面起到了帶頭作用。即使存有一些不同意見(jiàn)，也不能就此完全淡化公眾參與已經(jīng)起到和正在發(fā)揮的作用。為了更好地執(zhí)行環(huán)評(píng)公眾參與制度，有必要透徹分析其在現(xiàn)實(shí)中面臨的問(wèn)題和壓力。

2.1 調(diào)查對(duì)象要求公開(kāi)透明

在2012年四川什邡鉬銅事件之后，環(huán)境影響評(píng)價(jià)論壇曾組織開(kāi)展過(guò)一項(xiàng)題為“如何進(jìn)行公參和公參核實(shí)”的調(diào)查。調(diào)查結(jié)果顯示，部分項(xiàng)目存在“建設(shè)單位對(duì)調(diào)查對(duì)象的樣方有主觀性選擇，被調(diào)查者年齡偏大或不具有完全民事能力，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目根本就是一知半解”、“調(diào)查者專(zhuān)門(mén)選取填贊同意見(jiàn)的人調(diào)查，避開(kāi)反對(duì)的團(tuán)體和個(gè)人”等問(wèn)題。在歷次環(huán)境群體性事件中，部分群眾正是由于“被調(diào)查”、“被代表”、“被同意”等原因而對(duì)項(xiàng)目建設(shè)提出反對(duì)意見(jiàn)。正因?yàn)樾畔贤ú粫?，?dǎo)致公眾對(duì)環(huán)境安全的顧慮增大，調(diào)查對(duì)象要求建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)公眾參與要公開(kāi)透明的呼聲也越來(lái)越高。

2.2 調(diào)查人員調(diào)查任務(wù)繁重

從事建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)公眾調(diào)查工作的調(diào)查人員也面臨著重重困難。按照《暫行辦法》規(guī)定，很多建設(shè)單位都將公眾調(diào)查一并委托承擔(dān)編制環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)去完成。環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)的編制工作本應(yīng)將注意力集中在預(yù)測(cè)環(huán)境影響和提出減緩措施上，而在現(xiàn)實(shí)情況下，評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)卻不得不花費(fèi)大量精力在公眾調(diào)查上。調(diào)查過(guò)程也存在各種各樣的問(wèn)題，例如，調(diào)查時(shí)家中無(wú)人，致使調(diào)查對(duì)象代表性不足；被調(diào)查者不如實(shí)填寫(xiě)信息，難以真實(shí)反映公眾群體意見(jiàn)；被調(diào)查者發(fā)表意見(jiàn)時(shí)摻雜一些拆遷、土地補(bǔ)償?shù)扰c環(huán)境無(wú)關(guān)的情況，對(duì)環(huán)評(píng)調(diào)查的理解存在偏差，致使調(diào)查工作任務(wù)繁重、調(diào)查人員有苦難言。

2.3 管理人員面臨公眾壓力

建設(shè)項(xiàng)目的責(zé)任主體理應(yīng)是建設(shè)單位，而在出現(xiàn)問(wèn)題后的大多數(shù)情況下，公眾卻將矛頭直接指向管理部門(mén)。管理部門(mén)在受理建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)時(shí)，會(huì)審查該項(xiàng)目是否按要求進(jìn)行了公眾參與，是否在環(huán)境影響報(bào)告書(shū)中編制了公眾參與篇章，但對(duì)于建設(shè)單位或其委托的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)實(shí)施的公眾參與工作是否充分徹底，完全不是在受理環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)時(shí)就能得出結(jié)論的。當(dāng)公眾提出反對(duì)意見(jiàn)時(shí)，建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)工作程序已經(jīng)進(jìn)行到管理部門(mén)審批階段，公眾只能去找管理部門(mén)求得解釋?zhuān)芾聿块T(mén)直接面對(duì)公眾指責(zé)，處于兩難境地。

3 加強(qiáng)環(huán)評(píng)公眾參與的對(duì)策建議

針對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)公眾參與面臨的問(wèn)題和壓力不斷上升的局面，現(xiàn)階段必須在新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施的推動(dòng)下，在建立和完善嚴(yán)格的環(huán)境影響評(píng)價(jià)體制精神的引導(dǎo)下，力求通過(guò)完善制度、信息公開(kāi)、程序設(shè)置、職責(zé)劃分、宣傳教育等手段，使環(huán)評(píng)公眾參與工作有序有效向前推進(jìn)。

3.1 完善制度建設(shè)，從源頭給予公眾法制保障

加強(qiáng)制度建設(shè)是保障公眾參與有效落實(shí)的前提。為進(jìn)一步保障公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)的參與權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，我國(guó)在新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》[4]中專(zhuān)門(mén)設(shè)立了“信息公開(kāi)和公眾參與”專(zhuān)章，其中第五十六條特別強(qiáng)調(diào)，“對(duì)依法應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在編制時(shí)向可能受影響的公眾說(shuō)明情況，充分征求意見(jiàn)”。在堅(jiān)決貫徹新《環(huán)境保護(hù)法》的過(guò)程中，不僅要及時(shí)修訂有關(guān)環(huán)評(píng)及環(huán)評(píng)公眾參與的法律條文，來(lái)助推環(huán)評(píng)體制改革，還要逐步實(shí)現(xiàn)從項(xiàng)目立項(xiàng)到運(yùn)營(yíng)監(jiān)管等全方位的信息公開(kāi)和公眾參與，這樣才能解決因其他方面利益訴求得不到滿足而從環(huán)評(píng)找出口的難題，實(shí)現(xiàn)從源頭上給予公眾法制保障。

3.2 強(qiáng)化信息公開(kāi)，充分體現(xiàn)公眾知情權(quán)

信息公開(kāi)是公眾參與的重要組成部分。因此，做好公眾參與，必須要強(qiáng)化信息公開(kāi)，切實(shí)滿足人民群眾的知情權(quán)，推進(jìn)信息公開(kāi)工作的法制化、規(guī)范化。建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)信息不再遮遮掩掩，而是充分公開(kāi)，是真正愿意讓廣大公眾參與到建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)過(guò)程中的有力表現(xiàn)。加強(qiáng)公眾參與，必然要保證公眾對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響及預(yù)采取的環(huán)保措施充分了解，這也是進(jìn)行信息公開(kāi)的意義。要確保信息充分公開(kāi)，須確立為公眾所知曉的信息公開(kāi)渠道，設(shè)置為公眾所理解的信息公開(kāi)內(nèi)容，延長(zhǎng)為公眾所關(guān)注的信息公開(kāi)時(shí)間。只有打通了渠道、公開(kāi)了內(nèi)容、延長(zhǎng)了時(shí)間，才能保證公眾對(duì)建設(shè)項(xiàng)目有關(guān)環(huán)評(píng)信息的充分了解，繼而推進(jìn)環(huán)評(píng)公眾參與的后續(xù)工作。

3.3 優(yōu)化程序設(shè)置，全面提升公眾參與權(quán)

公眾參與，說(shuō)到底是環(huán)評(píng)的一個(gè)程序環(huán)節(jié)，是建設(shè)單位與公眾溝通交流的過(guò)程。設(shè)置此程序，是為了讓有意見(jiàn)的公眾得以表達(dá)意見(jiàn)，為了讓建設(shè)單位或建設(shè)單位委托的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)充分聽(tīng)取公眾意見(jiàn)，雙方充分溝通的最終目的是為了提高決策質(zhì)量。所以，制定合理的公眾參與程序是提升公眾參與權(quán)利的基本條件?，F(xiàn)實(shí)情況已經(jīng)表明，很多環(huán)境群體性事件的發(fā)生，就是基于可能受建設(shè)項(xiàng)目影響的公眾認(rèn)為關(guān)乎自己切身利益的意見(jiàn)被忽略或不被重視引發(fā)的。

現(xiàn)行《暫行辦法》設(shè)置了兩次信息公開(kāi)程序，第一次是在建設(shè)單位確定了承擔(dān)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)之后的7日內(nèi)，第二次是在建設(shè)單位或者建設(shè)單位委托的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)報(bào)送環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)審批或者重新審核環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的前10日。兩次公開(kāi)程序剛好處于編制環(huán)境影響報(bào)告書(shū)階段的一前和一后，前面的信息公開(kāi)為時(shí)尚早，有關(guān)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響的信息還未確定，可能受影響的公眾范圍也不明確；后面的信息公開(kāi)則為時(shí)過(guò)晚，公眾還未充分了解相關(guān)信息，該項(xiàng)目的環(huán)境影響報(bào)告既已推進(jìn)到了審批階段。這也是導(dǎo)致很多公眾認(rèn)為環(huán)評(píng)公眾參與不充分的主要原因。在優(yōu)化程序設(shè)置的過(guò)程中，建議適當(dāng)延后第一次公示時(shí)間，前置第二次公示時(shí)間，確?？赡苁苡绊懙墓姄碛谐浞謪⑴c建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的機(jī)會(huì)。

3.4 明確職責(zé)劃分，有效賦予公眾監(jiān)督權(quán)

管理者的責(zé)任在于制定出適于公眾參與、適于建設(shè)單位調(diào)查公眾意見(jiàn)的規(guī)章制度，當(dāng)建設(shè)單位意見(jiàn)和公眾意見(jiàn)相左時(shí)，能站在中立的位置上做出公正的決策。對(duì)于管理者所處的尷尬位置，托馬斯認(rèn)為，“為了賦予公眾一些解決爭(zhēng)議的責(zé)任，而不是把解決爭(zhēng)議的所有責(zé)任只留給管理者自己，管理者可以召開(kāi)一次公開(kāi)的公民大會(huì)或組成一個(gè)代表各方面利益的咨詢委員會(huì)，通過(guò)這種集會(huì)方式，利益分化的公眾能夠意識(shí)到他們內(nèi)部的意見(jiàn)分歧，并對(duì)管理者的困境感到同情，因?yàn)楣姇?huì)意識(shí)到，管理者正力圖制定出所有人都接受的決策。”[2]托馬斯提出的這種方式可以較好地化解管理者的責(zé)任，但這種方式忽略了建設(shè)單位的職責(zé)，沒(méi)有讓建設(shè)單位完全承擔(dān)起其應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

新《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在編制環(huán)境影響報(bào)告書(shū)時(shí)向可能受影響的公眾說(shuō)明情況，充分征求意見(jiàn)。這也說(shuō)明，建設(shè)單位在向管理部門(mén)報(bào)送環(huán)境影響報(bào)告書(shū)時(shí)，報(bào)告書(shū)的內(nèi)容應(yīng)該是已經(jīng)向公眾充分征求過(guò)意見(jiàn)的版本。因此，應(yīng)進(jìn)一步明確建設(shè)單位是公眾參與的責(zé)任主體，其責(zé)任不能轉(zhuǎn)嫁。如果管理者發(fā)現(xiàn)建設(shè)單位報(bào)送的環(huán)境影響報(bào)告書(shū)未充分征求公眾意見(jiàn)，完全可以責(zé)成其充分征求后再上報(bào)。

對(duì)于公眾，其責(zé)任在于會(huì)同管理者一同監(jiān)督建設(shè)單位，在建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)評(píng)公眾參與的過(guò)程中，實(shí)事求是地提出合理的改善環(huán)境、保護(hù)環(huán)境的意見(jiàn)，為管理者的最終決策提供參考。在公眾參與的過(guò)程中，公眾需保持理性，需對(duì)相關(guān)環(huán)境信息有所了解后再發(fā)表意見(jiàn)，不能盲目和盲從。

3.5 加強(qiáng)宣傳教育，積極推進(jìn)公眾責(zé)任意識(shí)

改革開(kāi)放30多年來(lái)，在我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速迅猛發(fā)展、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快的背景下，環(huán)境保護(hù)形勢(shì)日益嚴(yán)峻，已經(jīng)取得的成績(jī)與公眾對(duì)環(huán)境的期待還相差甚遠(yuǎn)。在新形勢(shì)和新常態(tài)下，環(huán)境宣傳教育工作尤為重要。環(huán)保部門(mén)應(yīng)積極主動(dòng)地利用正確的科學(xué)知識(shí)去引導(dǎo)輿論，用“未雨綢繆”代替“亡羊補(bǔ)牢”。鼓勵(lì)廣大公眾參與環(huán)境保護(hù)的同時(shí)，要充分利用社會(huì)資源，與環(huán)保社團(tuán)、主流媒體等展開(kāi)合作，積極引導(dǎo)、規(guī)范公眾有序開(kāi)展環(huán)境保護(hù)、環(huán)境維權(quán)等活動(dòng)。公眾自身也要不斷拓寬知識(shí)儲(chǔ)備，多主動(dòng)了解環(huán)保知識(shí)，積極、正確地支持環(huán)境保護(hù)。

每一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響都有其特殊性，每一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目所面對(duì)的受影響公眾也不盡相同，所以建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)公眾參與工作注定任重而道遠(yuǎn)，但不管怎樣艱難，在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)力求讓環(huán)境得到保護(hù)的目標(biāo)是亙古不變的，需要長(zhǎng)期堅(jiān)持，只有建設(shè)單位、評(píng)價(jià)單位、管理部門(mén)和公眾共同努力，才會(huì)實(shí)現(xiàn)互利共贏的良好局面。

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