劉瀚斌 卜小芮 包存寬

摘要：以“三元辯證法”為視角，從時間性、空間性和社會性三個層次論述新型城鎮(zhèn)化、城市規(guī)劃、城市規(guī)劃環(huán)評的特征和內(nèi)容，并結(jié)合城市規(guī)劃與規(guī)劃環(huán)評之間的協(xié)同關(guān)系，分析環(huán)境因素在三元維度內(nèi)與城市規(guī)劃的關(guān)系，從而在源頭識別、減緩和遏止規(guī)劃實施的不利環(huán)境影響，達到城市與環(huán)境良性發(fā)展的效果。

關(guān)鍵詞：三元辯證法；城鎮(zhèn)化；城市規(guī)劃；規(guī)劃環(huán)評

DOI： 10.14068/j.ceia.2015.05.002

中圖分類號：X821 文獻標識碼：A 文章編號：2095-6444（2015）05-0005-05

黨的十八大報告重點提出堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路。新型城鎮(zhèn)化的“新”就是要由過去片面追求城市規(guī)模擴大、空間擴張，改變?yōu)樘嵘鞘形幕⒐卜?wù)、生態(tài)安全與環(huán)境質(zhì)量等軟實力，使其真正成為具有較高品質(zhì)的宜居之所，促進經(jīng)濟社會環(huán)境統(tǒng)籌發(fā)展，實現(xiàn)“兩型社會”的建設(shè)目標。為實現(xiàn)以生態(tài)文明為引導(dǎo)，統(tǒng)籌城鎮(zhèn)化向“新型”方向發(fā)展，當前亟須思考如何使城市規(guī)劃及相應(yīng)規(guī)劃環(huán)評發(fā)揮引導(dǎo)作用。以往的城市研究多限于“空間”和“時間”尺度，忽視了“社會性”層面的內(nèi)容，雖然在實際操作中加入了相關(guān)規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)性與相容性分析，但總體缺少科學(xué)方法的指導(dǎo)。

早在20世紀初，法國思想大師列斐伏爾針對城市發(fā)展就提出了“三元辯證法”，認為城市認知應(yīng)存在三個維度：時間性、空間性和社會性。他認為，傳統(tǒng)的城市規(guī)劃不僅是地理學(xué)、建筑學(xué)、城市研究等空間學(xué)科的研究對象，也是歷史學(xué)、社會學(xué)等學(xué)科的研究對象，三個維度相互滲透與交叉。20世紀70年代，人們開始有意識地將社會學(xué)引入城市規(guī)劃，在城市規(guī)劃相關(guān)研究中加入諸如社會、經(jīng)濟、地理、政治等層面的要素，試圖加強城市功能的社會性分析演繹與評估[1]。本文運用“三元辯證法”分析城市規(guī)劃及其規(guī)劃環(huán)評，旨在探索城市經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護良性互動的新路徑，以及城市規(guī)劃在“三元維度”下的頂層設(shè)計，從而實現(xiàn)生態(tài)文明下的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

1 基于三元辯證的新型城鎮(zhèn)化與城市規(guī)劃特征分析

1.1 時間性

對于“城鎮(zhèn)化”的演繹，即從時間維度分析城市發(fā)展，歸納不同發(fā)展時期相應(yīng)的城鎮(zhèn)化水平指標，從而判斷城鎮(zhèn)化所處階段。比如根據(jù)諾瑟姆曲線，城鎮(zhèn)化的階段性從“城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒壤焙汀敖?jīng)濟發(fā)展階段”兩方面可劃分為起步期、加速成長期和成熟期三個階段。

對于城市規(guī)劃，其目標設(shè)定需站在歷史和未來角度綜合考慮。針對不同的城鎮(zhèn)化發(fā)展階段以及不同的規(guī)劃年限，規(guī)劃草案涉及的重點存在較大差別，比如在城鎮(zhèn)化初期會制定相對較長期的規(guī)劃，以適應(yīng)遠景目標的實現(xiàn)；而城鎮(zhèn)化成熟期則制定相對較短期的規(guī)劃，以適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展的多變。事實上，這也與后續(xù)的社會性進行了融合考慮。

總之，在城市規(guī)劃的設(shè)計與編制過程中，應(yīng)充分考慮規(guī)劃的年限及規(guī)劃城市所處的城鎮(zhèn)化階段，以現(xiàn)實內(nèi)容為起點，制定城市發(fā)展能夠達到的目標和實現(xiàn)路徑。在與規(guī)劃環(huán)評進行互動的過程中，要考慮規(guī)劃環(huán)評的介入時機和不時出現(xiàn)的互動“機會窗”，這些都充分體現(xiàn)了三元辯證法中的時間性。

1.2 空間性

在城市規(guī)劃中，涉及空間尺度的內(nèi)容很多，比如城市天際輪廓、城市公共空間，還涉及空間布局、道路和交通、市政基礎(chǔ)設(shè)施等。城市規(guī)劃可以直觀形象地確定城市性質(zhì)、規(guī)模和空間發(fā)展方向，為城市建設(shè)制訂空間層面的實施步驟和措施。

對于城市規(guī)劃中有些地理意義上的空間內(nèi)容，已具有“空間性”與“社會性”的二重性?？梢哉f，一項城市規(guī)劃的形成從本質(zhì)上講，是一種關(guān)于空間的政策，從而生產(chǎn)一種政策性的空間。比如“全國主體功能區(qū)”的劃分，就是融合了“空間性”和“社會性”綜合考慮的結(jié)果，是將空間區(qū)域要素與城市特色、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展特征等要素進行綜合考慮，最終形成了優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)等的劃定。

1.3 社會性

通過對城市與周邊城市的關(guān)系進行有意識地思考，在區(qū)域空間背景下分析會發(fā)現(xiàn)城市的發(fā)展不是孤立或單向的，而是與相關(guān)城市相互聯(lián)系，甚至在各自發(fā)展中自覺形成了分工，逐漸形成了產(chǎn)業(yè)鏈上的特定角色。這種表現(xiàn)便是“社會性”要素的外在表達。比如2010年后掀起的新城市化浪潮，提出了“城市群、城市帶、城市圈”的概念，突破了城市本身的物理定位進一步為城市未來包括環(huán)境治理在內(nèi)的城市治理，提供了更寬廣的社會學(xué)背景。

在規(guī)劃體系的內(nèi)部也存在“社會性”關(guān)系，具體而言，即在社會性評價方面，應(yīng)充分考慮城市規(guī)劃的發(fā)展規(guī)模、結(jié)構(gòu)（如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、資源利用結(jié)構(gòu)等）、配套設(shè)施。根據(jù)與規(guī)劃相關(guān)的主要環(huán)境保護法律法規(guī)、環(huán)境經(jīng)濟與技術(shù)政策、資源利用和產(chǎn)業(yè)政策，分析規(guī)劃與國家級、省級主體功能區(qū)規(guī)劃在功能定位、開發(fā)原則和環(huán)境政策要求等方面的符合性。應(yīng)明確評價的規(guī)劃與相關(guān)規(guī)劃（上下位規(guī)劃、同層位規(guī)劃）之間的關(guān)系，對城市總體規(guī)劃與環(huán)保規(guī)劃的相容性，總體規(guī)劃與國家或地方相關(guān)環(huán)境保護法律、法規(guī)、政策、規(guī)劃等之間的協(xié)調(diào)性進行深入分析。

目前已形成的城市規(guī)劃體系，其內(nèi)部涵蓋了從中央到基層各層級規(guī)劃，通過從大到小、由總到分的方法形成了綜合性的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系。這種體系充分考慮了城市間、省市間、區(qū)域間的內(nèi)在關(guān)系，對其內(nèi)容進行了各自富有特點的表達，形成了有機整體。見表1。

城市規(guī)劃體系除了本身范疇內(nèi)存在“社會性”內(nèi)容，與其他規(guī)劃體系、綜合性規(guī)劃、專項規(guī)劃（專業(yè)規(guī)劃）之間也存在外在聯(lián)系。比如，當前關(guān)注的“多規(guī)合一”問題，便是考慮將城市規(guī)劃、國民發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃有機融合，更加需要分析各方面規(guī)劃的相似與沖突、各規(guī)劃目標實現(xiàn)的途徑，并以生態(tài)與環(huán)境保護目標的實現(xiàn)、生態(tài)與環(huán)境問題的解決為前提，倒逼、促進發(fā)展方式轉(zhuǎn)型。生態(tài)與環(huán)境規(guī)劃應(yīng)置于優(yōu)先位置，發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃等應(yīng)遵從生態(tài)與環(huán)境規(guī)劃，開展規(guī)劃環(huán)評應(yīng)將生態(tài)與環(huán)境規(guī)劃目標作為評判的依據(jù)，形成不同規(guī)劃的決策制度與模式，以促進發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地規(guī)劃、環(huán)境與生態(tài)規(guī)劃等“多規(guī)合一”。

對于以上各種“三元辯證思想”內(nèi)容的表達，具體見圖1。

2 基于三元辯證的城市規(guī)劃環(huán)評程序及內(nèi)容分析

作為城市環(huán)境治理中最重要的政策文件，城市規(guī)劃被稱為城市發(fā)展的“元政策”[3]。因此，在規(guī)劃源頭主動與環(huán)評進行互動，是保證自始至終都將環(huán)境因素放入規(guī)劃編制和實施過程的最有效方式[4]。而“三元辯證法”應(yīng)用在傳統(tǒng)城市規(guī)劃環(huán)評中，可以很好地將空間性、時間性和社會性融入城市規(guī)劃環(huán)評體系，有助于解決城市規(guī)劃宏觀性強、地理范圍大、社會敏感問題多、各層級規(guī)劃相協(xié)調(diào)等問題[5-6]。

2.1 三元辯證在規(guī)劃環(huán)評程序中的體現(xiàn)

在進行城市規(guī)劃環(huán)評時，從“時間性”層面來講，規(guī)劃環(huán)評應(yīng)在城市規(guī)劃編制的起始階段介入，與規(guī)劃編制同時起步，站在“城市的全生命周期”角度考慮，將城市的發(fā)展現(xiàn)狀、發(fā)展瓶頸、發(fā)展末端環(huán)境質(zhì)量狀況統(tǒng)一納入城市發(fā)展指標中。無論長期規(guī)劃還是短期規(guī)劃，都需要將時間與空間有機結(jié)合，不能只追求長期利益，而忽視或不顧當前利益，破壞城市所在區(qū)域的社會關(guān)聯(lián)，應(yīng)將城市規(guī)劃的時間屬性（如首輪規(guī)劃、調(diào)整規(guī)劃，近期規(guī)劃、中期規(guī)劃、遠期規(guī)劃）及城市規(guī)劃所設(shè)置的近期規(guī)劃、中期規(guī)劃和遠期規(guī)劃目標考慮在內(nèi)，以及規(guī)劃實施所依托的資源、環(huán)境條件可能發(fā)生的變化，規(guī)劃產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、規(guī)模、布局及建設(shè)時序等方面可能存在的變化。在目前的城市總體規(guī)劃環(huán)評中，規(guī)劃環(huán)評的介入時間是在城市總體規(guī)劃方案基本確定、報送審批之前，并沒有做到規(guī)劃環(huán)評與規(guī)劃編制同時起步，且整個編制過程缺乏與城市總體規(guī)劃的良性互動。

2.2 三元辯證在城市規(guī)劃環(huán)評指標體系中的體現(xiàn)

城市規(guī)劃與規(guī)劃環(huán)評的目標一致，都是為了實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略?；趦烧呦嗤哪繕?，在時間性方面，當前的規(guī)劃環(huán)評與城市規(guī)劃目標、要求等方面沒有做到時間尺度的融合，其評價結(jié)果對于城市總體規(guī)劃方案的決策制定影響較小。因此，城市規(guī)劃環(huán)評的時間尺度需要充分考慮環(huán)境各相關(guān)因素的承載力（特別是歷史積累的環(huán)境問題）與未來可行的環(huán)境容量。在空間性方面，應(yīng)該注重地理空間、自然空間的潛在環(huán)境風(fēng)險，在空間設(shè)計過程中充分考慮時間維度的制約；在社會性方面，當前的規(guī)劃環(huán)評只對人口規(guī)模、供排水規(guī)模、土地規(guī)模、交通設(shè)施規(guī)模等單要素進行分析，缺乏對城市化階段的總體考量，降低了環(huán)境影響預(yù)測的準確性，未來的規(guī)劃環(huán)評應(yīng)該將城市定位、資源稟賦和人口現(xiàn)狀、產(chǎn)業(yè)布局等一并考慮，保證目標層次與環(huán)境目標一致，并在規(guī)劃編制的目標設(shè)計中充分考慮。從指標層面對城市規(guī)劃環(huán)評中的三元性進行總結(jié)，三元辯證法在城市規(guī)劃環(huán)評指標層面的應(yīng)用如表2所示。

2.3 三元辯證在規(guī)劃環(huán)評專題中的應(yīng)用

（1）在環(huán)境影響的識別與預(yù)測中的應(yīng)用

在城市規(guī)劃環(huán)評中，環(huán)境影響的識別與預(yù)測應(yīng)站在“空間性”與“社會性”兩個角度，充分考慮規(guī)劃城市的空間范圍和空間布局，以及規(guī)劃布局與區(qū)域主體功能區(qū)劃、生態(tài)功能區(qū)劃、環(huán)境功能區(qū)劃和環(huán)境敏感區(qū)之間的關(guān)系，分析規(guī)劃在空間準入方面的符合性。城市空間的自然屬性、城市所處的區(qū)位不同，其空間的環(huán)境承載力不同。

（2）在規(guī)劃協(xié)調(diào)性分析中的應(yīng)用

在當前城市總體規(guī)劃環(huán)評中，要求需有“規(guī)劃協(xié)調(diào)性”分析的內(nèi)容。這是“社會性”維度的直接體現(xiàn)，即需要深入考慮該城市總體規(guī)劃與上位政策、規(guī)劃的環(huán)境協(xié)調(diào)性，避免造成城市總體規(guī)劃與環(huán)保規(guī)劃及其他同層位規(guī)劃相互沖突的現(xiàn)象產(chǎn)生。此外，具有實際操作意義的城市總體規(guī)劃環(huán)評，應(yīng)將目標、指標體系及相應(yīng)措施前后貫通，避免形成“社會性”方面只考慮了城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對各環(huán)境要素的影響，而沒有考慮城市所在地區(qū)的城市功能定位以及與周邊城市之間的相互關(guān)系。

2.4 三元辯證在規(guī)劃環(huán)評制度層面的思考

城市規(guī)劃與規(guī)劃環(huán)境影響評價是在不同歷史條件下形成的，在最初設(shè)計中并沒有考慮到雙方在隸屬部門、編制時間等方面的具體區(qū)別。由于目前各個城市都明確提出了計算環(huán)境容量、劃定生態(tài)底線的要求，城市規(guī)劃的編制須在開始階段就讓環(huán)境影響評價早期介入[7]。

在時間性方面，環(huán)境影響評價要在時間維度上嚴格要求，如定期進行回顧評價、跟蹤性評價，分析區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展隨時間變化對生態(tài)環(huán)境的影響，并在趨勢分析的基礎(chǔ)上進行合理預(yù)測，及時對制定中的規(guī)劃進行修正。

在空間性方面，制度設(shè)計應(yīng)該充分考慮生態(tài)功能區(qū)、敏感功能區(qū)、自然保護區(qū)、城市腹地、城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等相關(guān)因素，在城市規(guī)劃的編制過程中加強環(huán)境規(guī)劃的因素，在地理空間基礎(chǔ)上賦予環(huán)境意義。

在社會性方面，需要將城市腹地所在城市的功能定位、行政區(qū)片的分工、與周邊城市的關(guān)系、所屬的規(guī)劃體系、與其他相關(guān)規(guī)劃之間的相互關(guān)系理清，從而在與規(guī)劃的分析互動中，建立環(huán)境評價的要素層和指標層。

綜合上述分析，充分論證了“三元辯證法”在城市規(guī)劃環(huán)評程序和內(nèi)容中的應(yīng)用。其中，程序上的應(yīng)用主要體現(xiàn)在規(guī)劃環(huán)評的介入時間、與規(guī)劃的全過程互動；內(nèi)容上的應(yīng)用主要表現(xiàn)在對環(huán)境影響的識別、預(yù)測及對不良環(huán)境影響的減緩，以提高城市規(guī)劃環(huán)評的有效性。將城市規(guī)劃環(huán)評的思考角度按時間性、空間性和社會性三個維度進行分類，具體應(yīng)用如圖2所示。

3 結(jié)論與展望

將“三元辯證法”引入城市規(guī)劃環(huán)評中，可以賦予規(guī)劃環(huán)評一種新的思考視角和討論方法。將時間性、空間性、社會性有機融合到城市規(guī)劃環(huán)評的目標設(shè)置、操作流程和對應(yīng)措施中，有效應(yīng)對了當前城市規(guī)劃環(huán)評存在的介入時間較晚、對規(guī)劃影響小、實施效果不佳等問題，將會較大程度地提高城市規(guī)劃環(huán)評的評價效果[8]。

充分運用“三元辯證法”，一方面會在實踐中讓規(guī)劃環(huán)評充分考慮評價對象在時間上的發(fā)展階段、在空間上的功能定位及與周邊城市間的相互關(guān)系，從而更好地解決當前城市間競爭有余而合作不足的問題，加強城市之間的合作互動，轉(zhuǎn)變城市傳統(tǒng)的定位思想和規(guī)劃方法；另一方面，在當前“多規(guī)合一”深入研究的同時，運用“三元辯證法”可以從三個角度更好地協(xié)調(diào)城市經(jīng)濟發(fā)展、土地利用與環(huán)境保護三類規(guī)劃的相容性和統(tǒng)一性，并在此過程中形成良性互動模式，滿足生態(tài)文明建設(shè)的新要求，為未來生態(tài)文明的政策設(shè)計提供新方法。

參考文獻（References）：

[1] 梁鶴年. 中國城市規(guī)劃理論的開發(fā)：一些隨想[J]. 城市規(guī)劃學(xué)刊， 2009（1）： 14-17.

[2] 胡正昌. 公共治理理論及其政府治理模式的轉(zhuǎn)變[J]. 前沿， 2008（5）： 90-93.

[3] 尚金城， 包存寬. 戰(zhàn)略環(huán)境評價導(dǎo)論[M]. 北京： 科學(xué)出版社， 2003.

[4] 洪亮平， 林丹. 城市規(guī)劃可持續(xù)性評價方法探討[J]. 城市規(guī)劃學(xué)刊， 2007（3）： 35-40.

[5] 劉毅， 陳吉寧， 何煒琪. 城市總體規(guī)劃環(huán)境影響評價方法[J]. 環(huán)境科學(xué)學(xué)報， 2008， 28（6）： 1249-1255.

[6] 何邕健， 路立， 李津莉， 等. 環(huán)境影響評價約束下的城市總體規(guī)劃編制應(yīng)對[J]. 規(guī)劃師， 2007， 23（1）： 18-20.

[7] 韋正樂， 黃碧純. 城市總體規(guī)劃環(huán)境影響評價的探討[J]. 廣州環(huán)境科學(xué)， 2008， 23（1）： 41-44.

[8] 梁鵬， 戴文楠， 楊常青， 等. 我國環(huán)境影響評價及相關(guān)導(dǎo)則體系頂層設(shè)計[J]. 環(huán)境影響評價， 2014（6）： 24-27.