摘要：總結(jié)了我國規(guī)劃環(huán)境影響評價的基本特性，包括宏觀指導(dǎo)性、多樣性、不確定性、累積性與綜合性、評價范圍的廣闊性與時間的長期性等，指出當(dāng)前規(guī)劃環(huán)評在實施程度、指導(dǎo)性、跟蹤評價與技術(shù)審查，以及技術(shù)報告在規(guī)劃分析、不確定性、環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查與評價、資源環(huán)境承載力、累積影響與次生影響等方面存在的問題。最后，從規(guī)劃環(huán)評的任務(wù)、作用、評價思路與重點、評價理論研究與技術(shù)應(yīng)用，以及與建設(shè)項目的聯(lián)動等方面，提出了完善規(guī)劃環(huán)評的建議。

關(guān)鍵詞：規(guī)劃環(huán)境影響評價；特性；問題；管理機制

DOI： 10.14068/j.ceia.2015.05.005

中圖分類號：X821 文獻標識碼：A 文章編號：2095-6444（2015）05-0018-06

實踐證明，規(guī)劃環(huán)境影響評價（以下簡稱“規(guī)劃環(huán)評”）是從決策源頭保護生態(tài)和控制污染的重要抓手，是優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展、促進社會和諧進步、建設(shè)生態(tài)文明的重要手段。2015年1月1日起實施的《中華人民共和國環(huán)境保護法》第十四條規(guī)定，“國務(wù)院有關(guān)部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織制定經(jīng)濟、技術(shù)政策，應(yīng)當(dāng)充分考慮對環(huán)境的影響，聽取有關(guān)方面和專家的意見”；而第十九條則規(guī)定，“編制有關(guān)開發(fā)利用規(guī)劃，建設(shè)對環(huán)境有影響的項目，應(yīng)當(dāng)依法進行環(huán)境影響評價”，且該條第二款規(guī)定“未依法進行環(huán)境影響評價的開發(fā)利用規(guī)劃，不得組織實施”?？梢?，進行規(guī)劃環(huán)評具有充分的法律依據(jù)。因此，當(dāng)前應(yīng)充分研究、總結(jié)國內(nèi)外關(guān)于規(guī)劃環(huán)評的研究成果[1-5]，理解和掌握規(guī)劃環(huán)評的特性，著力解決我國規(guī)劃環(huán)評存在的問題，提高規(guī)劃環(huán)評的工作水平。

1 規(guī)劃環(huán)評的特性

1.1 指導(dǎo)性

規(guī)劃的特性決定了規(guī)劃環(huán)評的功能在于其宏觀指導(dǎo)性，也決定了規(guī)劃環(huán)評必須深入論證規(guī)劃總體布局和重點項目選址的環(huán)境合理性，并根據(jù)評價結(jié)果提出優(yōu)化意見或建議，落實環(huán)境準入。因此，規(guī)劃環(huán)評的根本屬性是其指導(dǎo)性，也是其重要功能。同時，這一指導(dǎo)性功能特性決定了規(guī)劃環(huán)評必須具有前瞻性、客觀性和實用性。前瞻性，要求其具有全面、長遠的預(yù)見性，對規(guī)劃實施可能造成的不良影響的預(yù)測評價要準確；客觀性，就是要實事求是，符合國內(nèi)實際情況并符合國際形勢和潮流；實用性，就是要真正能夠發(fā)揮指導(dǎo)作用，力戒“假、大、空”等虛無的評價，如果不實用、不切合實際，就不可能具有指導(dǎo)性。

1.2 多樣性

規(guī)劃類別眾多，規(guī)劃時段、范圍各異，即使同一地區(qū)同一類型的規(guī)劃在不同社會經(jīng)濟發(fā)展水平、不同形勢下也各不相同。此外，不同類型的規(guī)劃或不同部門編制的規(guī)劃，其內(nèi)容或技術(shù)水平、質(zhì)量也存在一定差別。因此，規(guī)劃是千差萬別的，且各具不同特性。多種多樣的規(guī)劃決定了規(guī)劃環(huán)評不可能是同一層次或一致水平，規(guī)劃的多樣性也決定了規(guī)劃環(huán)評必然是多樣化的。規(guī)劃環(huán)評既要抓住共性的內(nèi)容，更要體現(xiàn)不同規(guī)劃的環(huán)境影響特性，突出重點。

1.3 不確定性

不確定性是規(guī)劃本身及其實施過程的一個明顯特點。因為規(guī)劃只是編制部門綜合各方面情況描繪的一個“藍圖”，隨著形勢等各種“情況”的變化，規(guī)劃會有所調(diào)整、變化，且規(guī)劃實施有一個比較長的過程，在實施過程中也會發(fā)生改變。不變的規(guī)劃基本上是不存在的，因此規(guī)劃環(huán)評必然存在不確定性。根據(jù)《規(guī)劃環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則 總綱》（HJ 130—2014）[6]（以下簡稱《總綱》），規(guī)劃的不確定性是指規(guī)劃編制及實施過程中可能導(dǎo)致環(huán)境影響預(yù)測結(jié)果和評價結(jié)論發(fā)生變化的因素。主要來源于兩個方面：一是規(guī)劃方案本身在某些內(nèi)容上不全面、不具體或不明確；二是規(guī)劃編制時設(shè)定的某些資源環(huán)境基礎(chǔ)條件，在規(guī)劃實施過程中發(fā)生的能夠預(yù)期的變化。

1.4 累積性

規(guī)劃的實施是一個“過程”，而且涉及眾多開發(fā)建設(shè)項目而非單一項目，其對環(huán)境的影響具有累積性，這也決定其環(huán)境影響評價必須充分重視累積性。累積性主要考慮各規(guī)劃項目實施過程中在時間、空間上累加產(chǎn)生的影響。

1.5 綜合性

綜合性主要是指規(guī)劃實施所產(chǎn)生的多因素環(huán)境影響，不是單一的，而是涉及諸多方面的綜合性影響。即使一般的工業(yè)園規(guī)劃環(huán)評，其環(huán)境影響也不僅僅是某一類污染物的影響，而往往是多污染物的綜合影響，而且不僅是點源影響，也可能存在面源影響，以及生態(tài)影響，甚至環(huán)境風(fēng)險影響；不僅影響空氣質(zhì)量，還會影響水環(huán)境質(zhì)量（地表水、地下水）、土壤、噪聲等。

當(dāng)然，除自然因素的環(huán)境影響外，還涉及經(jīng)濟、社會等諸多方面的影響。這是因為規(guī)劃及規(guī)劃的實施，其內(nèi)涵和外延是十分廣泛的。在規(guī)劃環(huán)評實際工作中，往往是需要考慮規(guī)劃的環(huán)境、社會、經(jīng)濟及其互相交織的影響，甚至人體健康影響（如涉及重金屬污染的工業(yè)園區(qū)規(guī)劃）、環(huán)境風(fēng)險（如石油化工園區(qū)規(guī)劃）等，而規(guī)劃環(huán)評中的“公眾參與”在進行中往往脫離不開與社會、經(jīng)濟的關(guān)系，是規(guī)劃環(huán)評體現(xiàn)其社會、經(jīng)濟影響的方式之一。

1.6 廣闊性

由于規(guī)劃的多樣性，而各類規(guī)劃均是在一定區(qū)域的規(guī)劃，即使是宏觀的戰(zhàn)略規(guī)劃或今后可能開展的政策環(huán)評，也是有實施區(qū)域的，不存在無區(qū)域的規(guī)劃。既然是有區(qū)域的規(guī)劃，其環(huán)境影響評價就是有范圍的，這個范圍可能很大、很廣闊，需要根據(jù)規(guī)劃的情況及所在區(qū)域、周邊相關(guān)區(qū)域的環(huán)境情況而定。

1.7 長期性

規(guī)劃環(huán)評時段的長期性由規(guī)劃本身的時段確定。很多規(guī)劃短則近期3年、5年，近中期10年、15年，長遠期20年、30年甚至更長，這就要求規(guī)劃環(huán)評同規(guī)劃的時間長度保持一致，否則就與規(guī)劃不匹配。

2 當(dāng)前規(guī)劃環(huán)評存在的問題及原因

2.1 實施程度不夠

《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》[7]（以下簡稱《條例》）頒布實施以來，在環(huán)境保護部的大力推動下，全國各地逐步加強了規(guī)劃環(huán)評工作，但由于種種原因，在一些地區(qū)和行業(yè)仍未能有效實施，存在一系列問題[8]。其中實施程度不夠是很突出的一個方面，有的規(guī)劃在編制之初或編制過程中沒有考慮環(huán)境影響問題，更不可能進行專門的環(huán)境影響評價工作，導(dǎo)致大量規(guī)劃未經(jīng)環(huán)評就被批準或頒布、實施，即目前規(guī)劃環(huán)評的執(zhí)行率還比較低。其主要原因是規(guī)劃編制與審查、審批機制還沿用無環(huán)評環(huán)節(jié)的舊程序，沒有根據(jù)規(guī)劃環(huán)評予以理順；再者，地方政府及相關(guān)部門重視程度不夠，特別是規(guī)劃審批機關(guān)還沒有意識到規(guī)劃環(huán)評的重要性。

盡管規(guī)劃編制部門在編制規(guī)劃時必然會考慮到當(dāng)?shù)刭Y源環(huán)境承載力，但一般不會或較少在規(guī)劃內(nèi)容中予以說明，或分析不全面、不深入、不具體。因此，規(guī)劃環(huán)評的一個重要內(nèi)容就是分析區(qū)域能否承載規(guī)劃的實施，通常是資源環(huán)境承載力分析。目前的情景分析法、類比分析法、供需平衡分析法、生態(tài)足跡法、系統(tǒng)動力學(xué)法、生態(tài)機理法、生產(chǎn)力法、綜合評價法等方法，其適用規(guī)劃類型、范圍、適用性與有效性等均有爭議，有必要進行適用性的驗證評估研究。

（5）累積影響評價不成熟

根據(jù)《總綱》，規(guī)劃環(huán)評必須關(guān)注累積環(huán)境影響，這是由規(guī)劃本身因素所決定的。規(guī)劃實施的過程就是其環(huán)境影響的累積過程，同時也需要考慮規(guī)劃區(qū)域內(nèi)其他規(guī)劃或重點建設(shè)項目與本規(guī)劃實施產(chǎn)生的累積影響。但是，目前關(guān)于累積影響理論與評價技術(shù)方法還不夠成熟，導(dǎo)致很多規(guī)劃環(huán)評報告在累積影響評價方面只是簡要分析而不夠全面和深入，甚至有些規(guī)劃環(huán)評無累積環(huán)境影響評價內(nèi)容。

（6）對于間接環(huán)境影響不重視

間接環(huán)境影響（也稱次生環(huán)境影響）是指由于規(guī)劃的實施所引發(fā)的規(guī)劃內(nèi)容之外的相關(guān)開發(fā)建設(shè)活動而產(chǎn)生的環(huán)境影響。這是規(guī)劃實施引發(fā)的問題，規(guī)劃環(huán)評理應(yīng)考慮。如某市擬在城郊規(guī)劃建設(shè)一處航空港區(qū)，但周邊地區(qū)隨之就會開發(fā)建設(shè)物流園區(qū)、房地產(chǎn)開發(fā)小區(qū)等。雖然間接環(huán)境影響也會加劇累積環(huán)境影響，但與累積環(huán)境影響的不同之處在于，累積環(huán)境影響是已知的相關(guān)方影響的累積，而間接環(huán)境影響卻是規(guī)劃時未考慮到的。規(guī)劃實施可能引起的其他相關(guān)開發(fā)建設(shè)活動是難以準確預(yù)測或預(yù)料的，是不確定的，這也是規(guī)劃環(huán)評中間接環(huán)境影響的難點。

間接環(huán)境影響未予高度重視的原因，主要是由于技術(shù)方面的問題。一是編寫人員技術(shù)路線方面的問題，評價所站的高度不夠，預(yù)見能力較差；二是規(guī)劃區(qū)之外的區(qū)域發(fā)展是不同步或隨機的，甚至是沒有規(guī)劃的，難以準確預(yù)料。

3 規(guī)劃環(huán)評的完善建議

3.1 健全規(guī)劃環(huán)評制度

在擬修訂的《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》中，應(yīng)進一步完善規(guī)劃環(huán)評要求。嚴格規(guī)劃環(huán)評的執(zhí)行機制，加大不執(zhí)行或不落實規(guī)劃環(huán)評的懲罰力度，建立有效的規(guī)劃環(huán)評與項目環(huán)評聯(lián)動機制，是有效發(fā)揮規(guī)劃環(huán)評指導(dǎo)作用的重要一步。雖然有專家較早就提出建立規(guī)劃環(huán)評與項目環(huán)評聯(lián)動機制，有關(guān)部門也組織進行過相關(guān)研討，但一直未形成一套公認的、有效的聯(lián)動機制，當(dāng)然也并未在法規(guī)上予以確認[9]。環(huán)境保護部應(yīng)盡快制定“規(guī)劃環(huán)境影響評價的管理名錄”，明確各級環(huán)境保護部門組織審查規(guī)劃環(huán)評的目錄。

3.2 加強規(guī)劃環(huán)評管理

首先做好部門協(xié)調(diào)工作，落實《條例》中關(guān)于規(guī)劃環(huán)評在規(guī)劃審查和審批程序的地位，突出規(guī)劃環(huán)評的重要性，形成有序的規(guī)劃審批程序與機制，才能進一步提高規(guī)劃環(huán)評的實施程度，全面推進規(guī)劃環(huán)評工作，明確未進行規(guī)劃環(huán)評的規(guī)劃不得通過審批。其次，環(huán)境保護部除應(yīng)盡快制定頒布“規(guī)劃環(huán)境影響評價管理名錄”之外，還應(yīng)加強規(guī)劃環(huán)評實施情況的監(jiān)督、檢查（包括跟蹤評價），對應(yīng)進行規(guī)劃環(huán)境影響評價卻未進行，或未實施規(guī)劃環(huán)評卻審批了規(guī)劃的部門應(yīng)依法追究相關(guān)部門和人員的責(zé)任。

3.3 深化相關(guān)理論研究

環(huán)境保護作為我國的一項基本國策，而且在當(dāng)今環(huán)境問題日益嚴重、加強環(huán)境保護呼聲不斷高漲、環(huán)境法制建設(shè)逐步增強的形勢下，我國至今卻還沒有建立一所環(huán)境保護全日制高等院校，而且一些高等院校的環(huán)境科學(xué)或環(huán)境工程專業(yè)在環(huán)境影響評價方面教學(xué)甚少，規(guī)劃環(huán)評的理論研究明顯不足（建設(shè)項目環(huán)評也是如此），甚至一些與環(huán)境影響評價有關(guān)的基本概念、學(xué)術(shù)含義上還存在模糊不清的問題，也未形成完善的規(guī)劃環(huán)境影響評價理論體系。因此，有必要在我國高等院校盡快建立健全環(huán)境影響評價學(xué)科體系，進行深入的理論研究，培養(yǎng)環(huán)境影響評價人才。同時加強科研院所有關(guān)規(guī)劃及建設(shè)項目環(huán)境影響評價理論與實踐的科學(xué)研究，加大科研投入，設(shè)立相關(guān)課題進行深入研究。

3.4 提高規(guī)劃環(huán)評技術(shù)水平

提高規(guī)劃環(huán)評的技術(shù)水平，目的是增強其實用性和指導(dǎo)性。因此，規(guī)劃環(huán)評的思路需要創(chuàng)新開拓，既可以吸收項目環(huán)評的有益成果，也要開拓不同于項目環(huán)評而體現(xiàn)規(guī)劃環(huán)評特性的評價思路與技術(shù)方法。規(guī)劃的多樣性，必然要求規(guī)劃環(huán)評也應(yīng)具有針對性和適用性。規(guī)劃環(huán)評適用、有效的技術(shù)方法還不多，不足以支撐要求越來越嚴格的規(guī)劃環(huán)評實際工作的需要。因此，需要研究、開發(fā)更為實用的規(guī)劃環(huán)評技術(shù)方法，科學(xué)評價規(guī)劃實施對環(huán)境造成的不利、不可逆、累積影響。

隨著科學(xué)技術(shù)的進步與發(fā)展，一些新技術(shù)、新方法在規(guī)劃環(huán)評及項目環(huán)評方面將得到廣泛應(yīng)用。例如，根據(jù)當(dāng)前科技發(fā)展情況來看，以動漫、微電影的形式全面展示規(guī)劃實施的過程與效果，給人以逼真的感受是今后某些類型的規(guī)劃環(huán)評（更適宜開發(fā)建設(shè)項目環(huán)評）的必然發(fā)展趨勢。這在技術(shù)上已不成問題，只是應(yīng)用時間早晚的問題。其優(yōu)勢是更容易為大眾所接受，顯著增加公眾參與的效果，也必將為專家所認同。這種方式不僅可直觀地將規(guī)劃的藍圖展示給公眾，作為規(guī)劃環(huán)評，更重要的是將環(huán)境影響及擬采取的環(huán)保措施，以及采取環(huán)保措施后可能取得的效果展示給公眾，讓公眾去認知、理解，以便于公眾明白地表態(tài)。

3.5 完善規(guī)劃環(huán)評技術(shù)規(guī)范

除《總綱》外，還應(yīng)考慮研究制定土地開發(fā)、區(qū)域、流域、海域或相關(guān)行業(yè)的規(guī)劃環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則，在突出行業(yè)特點的同時，更應(yīng)特別突出規(guī)劃環(huán)評的宏觀指導(dǎo)性。考慮到規(guī)劃實施的不確定性，規(guī)劃環(huán)評既要與相應(yīng)的建設(shè)項目有效銜接和聯(lián)動，又要避免與其建設(shè)項目環(huán)評沒必要的重復(fù)，忌將規(guī)劃環(huán)評等同于項目環(huán)評，理清二者的區(qū)別；提出跟蹤評價的情形和時限要求，完善跟蹤評價的內(nèi)容，保障跟蹤評價能夠及時實施。

3.6 建立規(guī)劃環(huán)評技術(shù)審查體系

規(guī)劃環(huán)評需要建立自已的技術(shù)審查體系。應(yīng)以《總綱》為基礎(chǔ)，研究制定不同行業(yè)的規(guī)劃環(huán)評技術(shù)導(dǎo)則，并組建規(guī)劃環(huán)評專家?guī)?。專家來源不?yīng)僅限于高校和科研院所從事環(huán)評研究的專家，更應(yīng)注重來自環(huán)評單位、在一線工作、有較高理論水平和實際經(jīng)驗的專家，力爭使審查既有高度的前瞻性和針對性，又有很強的指導(dǎo)性和適用性。技術(shù)審查應(yīng)由主管審查的行政部門（各級環(huán)境保護行政主管部門）委托第三方（各地環(huán)境工程評估中心或其他中介組織）依規(guī)組織專家獨立進行。規(guī)劃環(huán)評行政主管部門應(yīng)督促第三方建立健全審查專家?guī)旌图夹g(shù)審查體系，如果說行政審查可側(cè)重于管理，則技術(shù)審查應(yīng)立足于專業(yè)，應(yīng)該實行“管理+技術(shù)”、“行業(yè)+專業(yè)”、“地區(qū)內(nèi)+地區(qū)外”的專家審查機制，并堅持客觀、公正和實事求是的原則，依法依規(guī)進行技術(shù)審查，同時還應(yīng)有完善的考核、獎懲機制。

為提高規(guī)劃環(huán)評技術(shù)報告編制質(zhì)量和水平，技術(shù)審查不應(yīng)僅關(guān)注報告選用的模式、計算方法和相關(guān)論證，還應(yīng)對專題設(shè)置以及報告的邏輯性、條理性、印刷、裝訂、圖件、表格、計量單位、標點符號及錯別字等的規(guī)范性予以關(guān)注，納入審查、考核體系，以促使技術(shù)人員形成嚴謹、認真的工作態(tài)度和工作作風(fēng)。

4 結(jié)語

規(guī)劃環(huán)評具有十分重要的意義，有著與建設(shè)項目環(huán)評所不同的特性，包括宏觀指導(dǎo)性、多樣性、不確定性、累積性與綜合性等。要使這些特性得到有效發(fā)揮，需要克服當(dāng)前規(guī)劃環(huán)評中存在的一系列問題，健全規(guī)劃環(huán)評管理體制和機制，加強相關(guān)理論和技術(shù)研究，完善相關(guān)技術(shù)規(guī)范，建立技術(shù)審查體系，提高規(guī)劃環(huán)評報告的編制質(zhì)量。

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