侯可斌　駱霄　李楠　陳禹橋　邱大慶

摘要：目前，由于信息不對稱引發(fā)的環(huán)境群體性事件多有發(fā)生，使得環(huán)境保護部不斷加大環(huán)評信息公開力度。通過梳理現(xiàn)行規(guī)章制度，總結了現(xiàn)行環(huán)評信息公開方式及部分省市特色做法。為從公眾角度研究其對環(huán)評信息公開途徑的認知與接受情況，對北京地區(qū)居民開展了問卷調(diào)查。根據(jù)問卷統(tǒng)計結果，對完善環(huán)評公眾參與信息公開工作提出建議。

關鍵詞：環(huán)境影響評價；公眾參與；信息公開；方式

DOI： 10.14068/j.ceia.2015.05.008

中圖分類號：X820.3 文獻標識碼：A 文章編號：2095-6444（2015）05-0033-04

環(huán)境影響評價的意義主要體現(xiàn)在決策的科學化和民主化。其中，公眾參與（以下簡稱“公參”）體現(xiàn)了環(huán)境管理的民主精神，對于科學決策具有重要意義[1]，也強化了環(huán)評社會屬性的認知與落實[2]。自2006年原國家環(huán)境保護總局頒布《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）以來[3]，公參作為環(huán)評有機體的一部分正式納入進來，在提高公眾對于決策活動的認同、優(yōu)化項目環(huán)保設計的同時，也提高了決策的民主性。然而，《暫行辦法》作為首次頒布的公參準則，在公參范圍界定、公參介入時機、公參形式、保障制度等諸多方面存在模糊或不完善之處。國內(nèi)外相關經(jīng)驗可為完善我國環(huán)評公參制度提供有效參考[4-9]。這些研究主要從政府管理角度展開，結合公參實踐中遇到的問題及經(jīng)驗，融合法學、政治學、社會學、環(huán)境學等多學科知識，對公參操作程序進行了優(yōu)化。然而，從公參主要對象——公眾角度開展的研究相對較少，尤其是對于信息公開途徑的研究。環(huán)評信息公開應當以便利公眾知悉為首要原則，所以從公眾角度調(diào)查其認可的知悉途徑，對于完善環(huán)評公參、提高公參實效具有重要意義。

1 現(xiàn)行環(huán)評信息公開方式概述

1.1 基本規(guī)章要求

《暫行辦法》提出了環(huán)境信息公開的要求，包括第一次、第二次環(huán)境信息公開和環(huán)評報告書簡本公開；第十條規(guī)定了信息公開的方式，主要包括3類：在建設項目所在地的公共媒體上發(fā)布公告、公開免費發(fā)放包含有關公告信息的印刷品、其他便利公眾知情的信息公告方式；第十一條規(guī)定了4種環(huán)評報告書簡本公開方式?！督ㄔO項目環(huán)境影響評價政府信息公開指南（試行）》提出了環(huán)評文件全本信息公開的要求，公開方式包括服務窗口、電視、廣播、報刊等[10]。但上述辦法、通知并未明確各公開方式的優(yōu)先順序，只能由公開責任主體自行選擇。

1.2 部分省市做法

從實際操作中來看，環(huán)評信息公開選擇網(wǎng)絡公開的方式居多。但網(wǎng)絡信息公開也存在公開方式不統(tǒng)一、公眾無法獲知等問題，如設置獲取限制（注冊、限制用戶等級等）。為解決上述問題，部分省市建立了官方網(wǎng)站規(guī)范網(wǎng)絡信息公開途徑，如上海建立了上海環(huán)境熱線網(wǎng)站、江蘇建立了江蘇環(huán)保公眾網(wǎng)。

在其他信息公開方式上，部分省市也有特色規(guī)定：天津、山東、江西和浙江要求在所在地主要媒體、報紙、網(wǎng)絡和公告欄等進行公告；安徽要求信息公開至少采取兩種不同方式；浙江對簡本的公開方式進行了規(guī)定，如在當?shù)匦姓徟行摹⒃u價范圍內(nèi)各行政村村委會或社區(qū)服務中心等設點發(fā)放。

2 信息公開方式公眾意識調(diào)查

2.1 研究方法

本研究通過問卷調(diào)查的方式開展。問卷的發(fā)放依托建設項目環(huán)評，在進行環(huán)評公參的過程中，通過環(huán)評單位一并發(fā)放本研究調(diào)查問卷。因環(huán)評單位在進行公參調(diào)查的過程中，會對公眾進行環(huán)評相關信息介紹，起到一定的宣傳教育作用，公眾在填寫問卷的過程中，更易從環(huán)評思路出發(fā)表達其意愿?？紤]到環(huán)評的專業(yè)性，在問卷設計過程中堅持以下3項原則：第一，問題數(shù)量不宜過多，考慮到普通公眾的接受度，整個問卷以一頁紙為宜；第二，問題內(nèi)容應通俗易懂，考慮到問卷面向的是普通群眾、非專業(yè)人士，避免出現(xiàn)專業(yè)術語；第三，避免傾向性，在問題設計上應以中性語言描述為主，避免對公眾產(chǎn)生引導性影響。本次調(diào)查共邀請在北京從事環(huán)評業(yè)務的10家環(huán)評單位配合發(fā)放調(diào)查問卷，問卷發(fā)放及回收時間為2014年6月至9月；共發(fā)出調(diào)查問卷3 000份，實際回收1 701份，占發(fā)放總量的57%。

2.2 調(diào)查對象統(tǒng)計

在問卷統(tǒng)計過程中，對于問卷內(nèi)容填寫不規(guī)范、填表人信息不全的，作為無效問卷處理。經(jīng)統(tǒng)計，合格問卷共1 165份，占回收問卷的68.5%。參加本次調(diào)查的居民代表相關信息統(tǒng)計如表1所示。從統(tǒng)計結果來看，本次調(diào)查對象比例結構基本合理，能夠涵蓋社會各階層，具有一定的代表性，能夠滿足調(diào)查需求。

2.3 調(diào)查結果分析

為調(diào)查公眾對于公參過程中環(huán)評信息公開方式的認可程度，設計了如下問題：您認為，通過以下哪種形式向您告知建設項目信息效果較好：A發(fā)放調(diào)查問卷，B媒體（報紙、網(wǎng)站等）發(fā)布公告，C現(xiàn)場張貼公告，D發(fā)放介紹項目及環(huán)評信息的印刷品，E召開座談會、論證會、聽證會，F(xiàn)其他（請?zhí)顚懀?。該題目為多項選擇題。

根據(jù)圖1統(tǒng)計結果，有一半的公眾認可B媒體（報紙、網(wǎng)站等）發(fā)布公告的方式進行信息傳達與告知。一方面是因為公共媒體上發(fā)布的信息通常具有一定的正式性，信息發(fā)布有留痕，能夠實現(xiàn)搜索查找；另一方面，公共媒體是公眾獲取信息最主要的渠道，尤其是信息化社會，網(wǎng)絡的作用日益凸顯。從目前執(zhí)行情況來看，通常大型項目（如軌道交通、鐵路）采取報紙信息公告方式，大部分建設項目采取網(wǎng)絡方式。然而，目前網(wǎng)絡信息發(fā)布存在沒有統(tǒng)一公共網(wǎng)絡平臺的問題，信息發(fā)布網(wǎng)站比較雜亂，有的甚至在網(wǎng)絡論壇進行信息公告，導致很多公眾在信息公告階段沒有充分了解項目相關信息，喪失了信息公告的作用。所以，有36.1%的公眾選擇問卷方式，認為通過問卷能夠實現(xiàn)項目信息的有效傳達，這種結果說明目前環(huán)評信息公開不到位，公眾不知悉信息公開的流程要求，甚至以為就是在調(diào)查問卷過程中進行信息傳達。為解決該問題，應建立統(tǒng)一的網(wǎng)絡公共平臺，使公眾在尋找建設項目信息過程中有“網(wǎng)”可循。部分選擇F其他（請?zhí)顚懀┑墓娞顚懥恕皯O立專門的信息平臺廣而告之”的意見，與上述分析不謀而合；還有部分選擇F的公眾提出采用新媒體網(wǎng)絡手段，比如微信、微博、人人主頁等。這幾種方式更具有及時性，信息傳播范圍更廣。從微博角度，環(huán)評信息所有權屬于建設單位，從職責上也應由建設單位或其委托的環(huán)評單位發(fā)布，這也產(chǎn)生了信息發(fā)布平臺由誰設立的問題。可以通過設立公共賬號發(fā)布相關信息，但應由管理部門進行賬號統(tǒng)一管理。

公眾認可的第二種方式為A發(fā)放調(diào)查問卷。嚴格來說，調(diào)查問卷屬于公眾意見調(diào)查，應在信息公開之后。然而公眾的選擇結果表明問卷調(diào)查在信息公告中作用顯著。在實際操作中，很多建設單位、環(huán)評單位不重視問卷調(diào)查的信息告知作用，調(diào)查問卷沒有詳細的工程內(nèi)容與敏感點說明，現(xiàn)場調(diào)查過程中沒有進行項目環(huán)評宣傳，或者委托第三方組織問卷調(diào)查而不對項目環(huán)評信息加以指導。問卷過程是公眾進一步深入了解項目信息的過程，通過現(xiàn)場解答，可以解除公眾疑惑，公眾填寫的意見是在雙方信息最大限度地保持平等的條件下得出的，這樣才能發(fā)揮意見調(diào)查的作用。因此，建議在問卷調(diào)查過程中，應有知悉項目信息的人員參加，做到及時解答，最好能針對所調(diào)查公眾的特點，制作有針對性的公示材料，避免公眾在懵懂狀態(tài)下填寫出不能完全表達真實意愿的問卷。

選項C現(xiàn)場張貼公告獲得約30%公眾的認可。現(xiàn)場張貼公告確實能夠起到有針對性的信息傳達作用，且與現(xiàn)行很多政府信息采取張貼公告的方式相似，是普通公眾能夠接受的一種方式。對于偏遠地區(qū)，或者受眾以老年人為主的地區(qū)，采取這種方式避免了因網(wǎng)絡不通暢、不會上網(wǎng)或不經(jīng)常上網(wǎng)等原因，導致信息無法告知的問題。在實際操作中，也存在張貼位置不合適、張貼時間不充足等問題，這與建設單位、環(huán)評單位的懼怕心理有關，“害怕”公眾提問題，有違公參初衷。要解決該問題，最主要的是解決對公參結果的認定態(tài)度，即公參結果對于環(huán)評審批起參考作用而不是決定作用，環(huán)評公參不是公決投票。

選擇D發(fā)放介紹項目及環(huán)評信息的印刷品和E召開座談會、論證會、聽證會方式的人群相當，均約占統(tǒng)計人員的1/5。發(fā)放印刷品在執(zhí)行中存在發(fā)放成本問題，所以實際采取的較少。但在大型項目公參過程中，制作相關宣傳材料，既起到信息公告作用，又發(fā)揮項目宣傳（項目正效益）、公眾教育（相關專業(yè)知識）作用，具有一定的必要性。

座談會、論證會、聽證會屬于《暫行辦法》規(guī)定的公眾意見調(diào)查方式，但也可以發(fā)揮信息公告作用。在部分項目信訪調(diào)查過程中，有的公眾反映，通過座談會反而更容易清楚了解項目與其位置關系。通常，在舉行座談會、論證會、聽證會時，建設單位和環(huán)評單位需要準備詳實的會議材料，針對擬召開會議的議題和受眾，編制有針對性的宣傳材料。這從一個側面說明，公眾更希望了解項目的具體信息，而且能夠做到及時溝通解疑。根據(jù)這些需求，環(huán)評信息公開過程應提供較為細致的項目信息。但是，有的環(huán)評單位認為已經(jīng)進行了環(huán)評文件全本公開，公眾可以從網(wǎng)絡查詢項目環(huán)評所有信息，所以沒必要再制作有針對性的宣傳材料。這種觀點是片面的。一方面，目前很多環(huán)評單位在二次信息公告完成后即開展公眾意見調(diào)查，根據(jù)《建設項目環(huán)境影響評價政府信息公開指南（試行）》，環(huán)評文件全本公開是在向環(huán)保部門提交環(huán)評文件之前，所以通常在公眾意見調(diào)查階段，公眾無法獲取環(huán)評文件全本信息；另一方面，即使有的建設單位能夠提前做到全本信息公開，但是環(huán)評文件作為一份技術文本，很多專業(yè)知識是一般公眾不一定能理解的，導致公眾無法作出正確判斷。所以，在信息公開過程中，有必要針對受眾情況，制作有針對性的宣傳材料。對于針對性的理解，可以從以下3個方面入手：第一，給出平面關系圖，說明項目與公示小區(qū)的位置關系；第二，文字通俗易懂，通過公眾熟悉的常識進行語言組織；第三，對于環(huán)保措施效果，多引用實例或監(jiān)測結果加以說明，增加信息說服力。

選擇F其他（請?zhí)顚懀┑墓娨庖娺€包括：

（1）建議采用電視宣傳方式。該方式通常適宜大型民生、市政工程，或涉及公眾利益較大的項目，但成本較高、操作難度較大，對于偏遠地區(qū)可以采用，但是只能作為信息公示的一種補充，不能作為公示的主要方式。

（2）對利益相關群體要當面告知。從信息公示的操作方法來看，其目的是通過最小的成本投入獲得最大范圍的信息傳遞，上門當面告知方式成本過高，同時也存在告知對象界定困難的問題。公眾通常具有追求公平的心理，對于告知別人而不告知自己的做法比較反感，易產(chǎn)生逆反心理。因此，不建議采取該種方式。

3 總結與建議

從目前爆發(fā)的眾多環(huán)境群體性事件來看，項目前期（如規(guī)劃、立項）信息公開力度不足，信息公開不徹底、不透明，是誘發(fā)矛盾的主要原因。近年來，環(huán)境保護部不斷要求加強信息公開的力度。

充分的環(huán)評信息公開可有效解決信息不對稱問題，避免公眾在信息不對等的條件下表達“非完全”的意見，同時降低環(huán)評審批后項目建設階段的社會風險。根據(jù)對北京地區(qū)居民的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，公眾更認可公共媒體的信息公開方式，因此，加強公共、統(tǒng)一的信息公開平臺建設可提升信息公開的效果；同時，通過張貼公告的方式，可以對不經(jīng)常接觸網(wǎng)絡的人群予以照顧；在公參問卷調(diào)查和項目環(huán)評宣傳中，設計有針對性的材料可以更好地提升信息傳達效果；另外，隨著公共網(wǎng)絡技術的發(fā)展，借助新的信息傳播平臺，可以更好地適應時代發(fā)展的要求。

總的來說，建設單位或其委托的環(huán)評機構應擺脫“躲避”公眾的思想，發(fā)揮“主動”公開的積極性。只有信息充分公開，才能充分發(fā)揮環(huán)評的作用。同時，為避免環(huán)評公眾參與流于形式，應從以下3個方面開展工作：

一是信息公開應體現(xiàn)針對性，根據(jù)信息公開對象的特點，制訂有針對性的信息公開方案，選擇適宜的公開方式，如信息公開對象以老年人為主，信息公開方式應以張貼公告、座談會等老年人群較易接受的方式為主，避免全部采用網(wǎng)絡方式；

二是公開內(nèi)容應簡單明確、通俗易懂，避免使用專業(yè)術語，或對專業(yè)術語在材料中進行解釋說明，采取圖文并茂的方式，增強材料的可讀性，同時，信息公開內(nèi)容應體現(xiàn)針對性，標明項目與敏感點區(qū)位關系，便于吸引感興趣的人群參與，對于重要敏感點，可特制公開材料，重點說明敏感點環(huán)境現(xiàn)狀、擬采取的環(huán)保措施及實施效果，通過環(huán)境質(zhì)量前后變化，說明項目的可行性，爭取公眾的理解；

三是做好信息公開后公眾意見的接聽工作，應對所有公眾意見進行記錄，避免刻意界定公眾范圍（如有的建設單位認為評價范圍外的公眾不應納入公參范圍而對這部分公眾意見不予記錄），積極吸取公眾的意見，為項目完善提供幫助，對于反映意見的公眾，應做到信息及時反饋，實現(xiàn)雙向交流，充分發(fā)揮公參作為信息交流與公眾利益協(xié)調(diào)平臺的作用。

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