王若磊

[摘要]十八屆四中全會《決定》為我國今后較長一段時期的司法改革做出了整個部署。當(dāng)前司法改革面對著司法地方化、司法行政化、審判權(quán)弱化和司法腐敗四大問題，改革的價值取向是回歸司法權(quán)本質(zhì)屬性，樹立堅持依法獨立行使審判權(quán)和強化司法責(zé)任兩大目標(biāo)。當(dāng)前司法改革要在司法權(quán)配置、司法權(quán)力運行和司法監(jiān)督三大制度改革的基礎(chǔ)上，細化深化司法改革的各項要求，推動司法改革更大發(fā)展，積極穩(wěn)妥處理好司法改革中的一些關(guān)鍵問題。

[關(guān)鍵詞]十八屆四中全會；司法改革；依法獨立公正行使審判權(quán)

中圖分類號：D92文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1008410X（2015）05010805

中國共產(chǎn)黨第十八屆四中全會對依法治國問題做出了整體戰(zhàn)略部署，在中國歷史上實屬首次，法治國家建設(shè)將在這一新的歷史起點上全面推進。而在法治中國建設(shè)中，最關(guān)鍵的是司法改革。本文以人民法院和法官這兩大司法權(quán)核心主體為主要研究對象，探討當(dāng)前司法改革著力解決的問題，挖掘背后的理論機理，梳理其主要措施的邏輯脈絡(luò)，并對進一步的改革發(fā)展做出評論。

一、當(dāng)前司法改革著力解決的問題

改革開放特別是十六大以來，我國穩(wěn)步推進司法體制與機制改革，取得了階段性成效，積累了寶貴經(jīng)驗。但和經(jīng)濟社會發(fā)展的成就相比，和我國的國際地位相比，和人民群眾的期望相比，我國司法工作仍存在一些深層次、較突出的問題，這制約著司法公平正義的實現(xiàn)，影響法治國家的建設(shè)進程。

現(xiàn)階段，我國司法工作中最為核心的問題是司法不公。通過司法維護社會公平正義可以說是司法追求的根本目標(biāo)和價值。習(xí)近平特別指出，“要讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”[1]。公平正義是司法工作的生命線，影響著社會的和諧穩(wěn)定和長治久安。司法改革，從根本上講，就是希望通過制度設(shè)計解決司法不公問題。具體言之，長時間以來影響我國司法公正的主要問題包括四個方面。

（一）司法地方化

司法機關(guān)由于人、財、物等受制于地方黨委和政府，導(dǎo)致司法地方化問題較為突出。在涉及地方利益或個別領(lǐng)導(dǎo)個人利益的問題上，司法機關(guān)受到的干擾和干預(yù)較多，出現(xiàn)司法地方保護主義、部門保護主義等傾向，司法機關(guān)居中公訴、裁判不易實現(xiàn)，司法權(quán)作為中央事權(quán)的性質(zhì)遭到削弱。

（二）司法行政化

由于司法機關(guān)內(nèi)部權(quán)力配置和司法權(quán)力運行機制存在一定程度的不合理因素，導(dǎo)致主審法官與合議庭審判主體地位削弱，造成“審者不判，判者不審”的現(xiàn)象。具體而言，一是由于上下級法院之間的實質(zhì)性權(quán)力隸屬關(guān)系，下級法院判決前時常咨詢上級法院意見，影響審級獨立，當(dāng)事人上訴權(quán)可能形同虛設(shè)；二是同一法院內(nèi)部的行政化問題突出，上下級從屬關(guān)系明顯，主審法官由于制度和非制度因素受制于法院和審判庭領(lǐng)導(dǎo)，影響依法獨立判決。

（三）審判權(quán)弱化

政法機關(guān)之間的權(quán)力配置失衡造成作為審判主體的法院和法官地位弱化。一是黨委政法委統(tǒng)領(lǐng)政法工作，從協(xié)調(diào)機關(guān)逐漸職能實體化，雖然直接干預(yù)個案的現(xiàn)象不斷減少，但其在制度、非制度層面的影響力依然巨大[2]；二是公檢法之間權(quán)力配置不均，三角結(jié)構(gòu)權(quán)重失衡，偵查權(quán)力過大，公訴權(quán)力次之，司法權(quán)力最弱；三是政法委協(xié)調(diào)辦案時有發(fā)生，公安、檢察院和法院之間配合協(xié)調(diào)多，監(jiān)督制約少。

（四）司法腐敗

除上述制度性司法干預(yù)外，現(xiàn)實中法官徇私判案還有相當(dāng)大一部分由于法官個人腐敗造成。司法過程中，主審法官的人情案、關(guān)系案、金錢案等時常出現(xiàn)，腐敗現(xiàn)象屢禁不絕。這說明法官監(jiān)督機制的失靈和法官職業(yè)倫理的滑落。

這些問題的存在損害了司法權(quán)威，影響了司法的公信力，造成人民群眾對司法機關(guān)不信任、對司法判決不執(zhí)行、對司法人員不尊重，使得司法機關(guān)化解社會矛盾、解決社會糾紛、維護公民權(quán)益、作為社會正義最后一道防線的作用未能有效發(fā)揮，進一步影響了社會的和諧穩(wěn)定。這幾大問題的突出性使司法公正成為本輪司法改革要集中全力解決的問題。

二、當(dāng)前司法改革的價值目標(biāo)

十八屆三中全會和十八屆四中全會后的司法改革正是抓住了問題的要害，力圖通過回歸憲法“司法機關(guān)依法獨立行使審判權(quán)”的要求，從體制和機制改革同時入手，解決司法不公問題。可以說，上述問題大都是由于存在對作為審判主體的主審法官和合議庭制度性和非制度性的干擾，使司法機關(guān)未能依法獨立行使審判權(quán)造成的。

我國憲法第126條規(guī)定，“人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權(quán)”，其符合司法權(quán)的本質(zhì)屬性，體現(xiàn)了法治精神和原則。通過這一回歸，能有效促進司法公平，消減司法不公的體制因素。建設(shè)法治國家，最核心的一點就是建立依法裁判、居中獨立、公平正義的司法機關(guān)；法治真正實現(xiàn)的關(guān)鍵就是依法獨立判斷是非曲直的司法機關(guān)具有適用法律的終極權(quán)威。

法治，就其字面含義而言是“法律的統(tǒng)治”，即要求法律至上、規(guī)則至上，法律在國家治理中享有至高權(quán)威，是法律規(guī)則至上的一種治理方式。法治本質(zhì)上是和“人治”相對立的一個范疇，它要求法律的權(quán)威在整個政治運行過程中超越任何當(dāng)權(quán)者個人或集體意志的權(quán)威；當(dāng)其他權(quán)威與法律沖突時，要服從于法律的權(quán)威。這時，法治的根本目的在于排斥具有不確定性的人治，防止權(quán)力的專斷與隨意。法律，相對于主權(quán)者基于自身意志做出的個別性命令而言，至少具有公開、明確、穩(wěn)定、不溯及既往等形式上的特質(zhì)。這些性質(zhì)使法律能夠提供一種相對的“確定性”，使受制于其下的人們可以按照既定的法律規(guī)則“預(yù)測”何為合法、何為非法，從而能夠妥善行事，合理“安排”、“規(guī)劃”自己的生活[3]（P191193）。

為了保證這種“可預(yù)測性”和“確定性”的實現(xiàn)，法治進一步要求執(zhí)法者（無論是行政官員還是司法官員）嚴(yán)格按照事先公布的法律進行執(zhí)法或裁判，否則官方行為和判斷會違背守法公民的預(yù)期，導(dǎo)致公民無所適從、不知如何行事，最終造成具有確定性、普遍性和抽象性的法律體系走向解體與社會失序[4]（P4648）。endprint

因此，法治的實現(xiàn)要求依法行事，而判斷是否合法的機關(guān)應(yīng)具有最高權(quán)威。在現(xiàn)代社會政治架構(gòu)中，司法機關(guān)是擁有此項權(quán)力的專門機關(guān)，法官是擁有此項權(quán)力的專業(yè)人員，他們具有終極權(quán)威判斷何為合法、何為非法。但是法治原則要求他們必須依靠業(yè)已公布的法律而非自己的觀點、態(tài)度或意識形態(tài)來判斷，否則就是個人超越法律；同時，也要求其他權(quán)力機關(guān)不能干涉其獨立判斷，否則也是超越法律的權(quán)威，違背了法治的理念。所以，真正落實法治，最核心的要求即擁有制度性裁判權(quán)的機構(gòu)和人員必須依照業(yè)已公開、作為普遍行為準(zhǔn)則的法律行使審判權(quán)，其判斷具有最高和最終權(quán)威，其他機關(guān)和個人禁止干涉、審查。因此，依法獨立行使司法權(quán)是回歸司法權(quán)作為判斷權(quán)的本質(zhì)。我們所說的審判權(quán)，是先審理，后判斷，核心還是判斷權(quán)。

回到上述四大問題可以看出，其大都是由于偏離“依法、獨立行使審判權(quán)”的要求造成的：司法地方化是由于司法機關(guān)在人財物等方面受制于地方黨委、政府，造成其難以獨立行使審判權(quán)；司法行政化是由于審判人員在權(quán)力上和程序上受制于上級法院和法官，難以獨立行使審判權(quán)；審判權(quán)弱化是由于制度和非制度的因素，審判機關(guān)在權(quán)力架構(gòu)中處于弱勢方或者受制者的地位，難以獨立行使審判權(quán)；司法腐敗則是因為司法官員自身原因以及監(jiān)督制度失靈造成司法人員未能依法、公正審判[5]。

因此，建設(shè)法治國家、推進司法改革需要深刻認(rèn)識司法權(quán)的本質(zhì)，尊重司法規(guī)律，通過各種制度設(shè)計確保司法機關(guān)依法獨立行使審判權(quán)。

三、當(dāng)前司法改革的主要措施

以回歸司法本性、尊重司法規(guī)律為根本價值取向的司法改革，一方面要堅持依法獨立行使審判權(quán)，確保獨立判斷的制度空間；另一方面又要嚴(yán)格司法人員責(zé)任，保障其獨立審判又不徇私枉法，追求二者之間的制度平衡?？梢哉f，此輪司法改革正是根據(jù)這兩大目標(biāo)來著力推進制度重塑的。為實現(xiàn)這兩大目標(biāo)，要在三類制度上下功夫：一是司法權(quán)的配置，二是司法權(quán)的運行機制，三是司法監(jiān)督機制。

具體而言，司法權(quán)的配置是指司法權(quán)力在整個權(quán)力體系中的位置，側(cè)重于外部的權(quán)力架構(gòu)，既包括整體上的司法權(quán)與政黨權(quán)力、立法機關(guān)權(quán)力、行政權(quán)力等的關(guān)系，又包括司法權(quán)內(nèi)部審判權(quán)與檢察權(quán)、偵查權(quán)等方面的關(guān)系，還包括上下級審判機關(guān)以及同一審判機關(guān)內(nèi)部的權(quán)力架構(gòu)[6]（P710）。司法權(quán)配置的目標(biāo)是使最終具有裁判權(quán)的法官和審判組織在制度上具有獨立性，保證其在具體審判和對案件做出裁判時不受法外因素干涉。

司法權(quán)力運行是司法裁判的程序問題，側(cè)重于內(nèi)部運行機制，核心是判決如何做出，誰有權(quán)力做出最終司法判斷等。相關(guān)制度包括主審法官分配制度、合議庭制度、審判委員會制度、審級制度等。司法權(quán)力運行機制的合理化目標(biāo)也是通過制度設(shè)計保證真正的審判者和審判組織能夠有權(quán)依照法律、根據(jù)庭審過程做出司法裁判。

司法監(jiān)督制度是指為防止司法人員徇私枉法，在確保其依法獨立的前提下，通過科學(xué)的監(jiān)督制度，既保證其法律審判不受干涉，又能有效監(jiān)督防止其貪腐。此類制度包括司法公開、司法參與和司法懲戒等，既有直接的監(jiān)督和制裁，又有通過權(quán)力制衡和公眾參與形成公開透明機制制約司法權(quán)力、防止其濫用。

我們以司法權(quán)性質(zhì)回歸為價值取向，以司法獨立與司法責(zé)任兩大任務(wù)相協(xié)調(diào)為基本目標(biāo)，以司法權(quán)配置、司法運行和司法監(jiān)督三大制度為抓手，針對司法地方化、司法行政化、審判權(quán)弱化和司法腐敗四大問題，十八屆三中全會以來林林總總的改革方案就可以越發(fā)清晰地被理解了。

（一）完善司法權(quán)力配置

按照依法獨立公正行使審判權(quán)的要求，司法權(quán)力配置的根本是建立獨立的審判人員身份系統(tǒng)，司法人員單獨序列，使其脫離原來公務(wù)員隊伍，從遴選到任命再到晉升，從分類到配額再到定員，依照司法規(guī)律，通過各項制度保障其權(quán)屬的獨立性，脫離各種地方化和行政化的縱向服從關(guān)系。就目前的改革看主要涉及四大方面：一是建立省級法官遴選委員會，由人大代表、組織人事部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門、資深司法人員、法學(xué)專家等組成專業(yè)遴選委員會，保持人事任命的獨立性和專業(yè)性；二是法官等級定期晉升，根據(jù)工作年限、工作業(yè)績和工作量等使法官到一定期限自動晉升，防止只有行政級別一條出路，避免行政化影響；三是法院人員分類管理，區(qū)分法官、審判輔助人員和司法行政人員，以法官為中心，審判輔助人員為主體，使法院人員主要從事審判業(yè)務(wù)；四是推行法官員額制改革，根據(jù)區(qū)域案件數(shù)量、人口數(shù)量和經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r科學(xué)確定法官人數(shù)，進行限額管理，原則上只有在法官員額空缺的情況下才能補充選任新法官。

司法權(quán)配置又需輔以兩方面的制度。一是探索司法權(quán)與地方權(quán)力適度分離。就目前公布的方案看，最重要的改革措施是建立了兩個最高法院巡回法庭。就基層法院而言，這種適度分離并不是跨區(qū)域設(shè)立法院，而是建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的管轄制度，通過提級管轄和指定管轄確保行政案件、跨行政區(qū)的民事案件和環(huán)境保護案件等得到公正審判。二是財務(wù)經(jīng)費保障。一方面保證司法機關(guān)財政省級統(tǒng)管；另一方面健全司法人員職業(yè)保證，建立工資待遇保障機制，建立分級管理薪酬制度，為依法公正履職提供必要的職業(yè)保障。

（二）完善司法運行機制

司法運行機制改革的目標(biāo)是強化審判員和合議庭的地位，改革“審委會”制度，完善合議庭制度，落實主審法官負責(zé)制，裁判者必須參與庭審，實現(xiàn)“讓審理者裁判、由裁判者負責(zé)”，體現(xiàn)審判權(quán)責(zé)一致的原則，實現(xiàn)審判組織扁平化。具體舉措包括以主審法官隨機分配為主的案件分配制度；改革裁判文書簽發(fā)機制，由主審法官簽發(fā)，不再由院長庭長簽發(fā)；明確院長、庭長的審判監(jiān)督職責(zé)，行使監(jiān)督權(quán)全程留痕；規(guī)范上下級法院審級監(jiān)督關(guān)系，強化審級監(jiān)督的糾錯功能等。這些機制設(shè)計本質(zhì)上是為排除上下級法院間和同一法院內(nèi)部的行政化影響。

（三）完善司法監(jiān)督機制

實現(xiàn)優(yōu)化司法權(quán)力配置、完善司法權(quán)力運行機制的同時，要合理強化司法責(zé)任機制。一是司法公開。逐漸實現(xiàn)裁判文書全部全文上網(wǎng)；錄制并保留全部庭審資料，制訂查詢規(guī)則。通過司法公開透明形成倒逼機制，接受社會監(jiān)督，推進司法公平。二是增強司法文書說理性，將說理水平作為法官考評和遴選的重要因素。三是加大司法參與，實現(xiàn)更合理的人民陪審員制度，通過人民陪審員參與司法在制度上制衡法官權(quán)力。四是強化司法監(jiān)督制度，建立辦案人員權(quán)力清單，所有司法行為借助現(xiàn)代信息技術(shù)全程留痕。五是完善法官懲戒制度，在省一級建立專門的由法官代表和法律職業(yè)共同體人員參與的司法懲戒委員會，制定法官懲戒程序，對司法人員違法違規(guī)行為進行調(diào)查、處理。endprint

以上這些措施中司法人員單獨序列是核心，司法人員分類管理與員額制是關(guān)鍵，司法責(zé)任制是保障，司法經(jīng)費和職業(yè)保障是后盾。抓住這些問題，就是抓住了此次司法改革的牛鼻子。

四、進一步加大力度，穩(wěn)妥推進

各項改革措施的落實（一）細化深化此輪司法改革的各項要求

此輪司法改革回歸司法規(guī)律，以“依法獨立公正行使審判權(quán)”為目標(biāo)，提出了各項頗具魄力的改革框架。目前的首要工作是進一步細化各項改革措施，特別是對一些關(guān)鍵制度進行合理、穩(wěn)妥的制度設(shè)計，既符合司法規(guī)律，又符合我國現(xiàn)實，這樣改革才能生根，方能生效。（1）如何確定法院員額，如何使法院人員分類管理改革平穩(wěn)、有序、公正[7]。（2）如何建立省級司法遴選委員會，其人員構(gòu)成、組織安排、制度程序是什么；誰能成為委員會成員、人數(shù)比例各是多少；誰可以成為法官候選人，如何提名，又如何任命；現(xiàn)有法官如何經(jīng)由新的制度確認(rèn)為新的法官。（3）省級以下人財物如何統(tǒng)一管理，是組成省級司法行政委員會，還是借助省人民代表大會或其常務(wù)委員會行使此項權(quán)力；經(jīng)費應(yīng)有多少，又如何確保經(jīng)費到位。（4）司法懲戒委員會的建立也面臨如何構(gòu)成、如何啟動、如何懲戒這些具體問題。（5）司法人員自動晉升制度如何設(shè)計，與公務(wù)員序列如何分離又如何關(guān)聯(lián)。（6）完善司法運行程序關(guān)鍵在于明確院長、庭長權(quán)力，他們的審判監(jiān)督權(quán)和審判管理權(quán)具體有哪些，又如何統(tǒng)一等。

（二）審時度勢推動此輪司法改革更大發(fā)展

現(xiàn)階段提出的改革方略總體上是科學(xué)合理的，為了全面實現(xiàn)司法公正的目標(biāo)，還需要進一步解放思想，以尊重司法規(guī)律為前提，不斷凝結(jié)共識，加大力度，在時機成熟時努力推進一些新的改革措施。（1）在與行政區(qū)劃適當(dāng)分離原則的基礎(chǔ)上，依據(jù)專門法院的經(jīng)驗，嘗試建立單獨序列的行政法院系統(tǒng)，保證法律的統(tǒng)一貫徹，實現(xiàn)司法中央事權(quán)的性質(zhì)。（2）在時機成熟時嘗試建立跨市的基層法院，并進一步探索建立跨省的高級法院，審理重大案件、跨區(qū)域的民事案件和環(huán)境案件等，完善最高人民法院巡回法庭的工作機制和內(nèi)容[8]。（3）正確處理政法委和司法審判機關(guān)的關(guān)系，加大力度解決關(guān)鍵問題，嚴(yán)禁直接干涉具體個案。除法律規(guī)定的重大案件外，公檢法之間禁止聯(lián)合辦案。平衡公檢法機關(guān)權(quán)力關(guān)系，加強相互之間的制約與監(jiān)督。（4）完善人民陪審制度，探索賦予陪審員判斷案件事實的司法權(quán)力。（5）在一段時期后，變司法省級統(tǒng)管為中央統(tǒng)管，真正確立司法中央事權(quán)的權(quán)力配置體制和運行機制。

（三）積極穩(wěn)妥處理好此輪司法改革中的關(guān)鍵問題

此次司法改革在社會上引起較大的反響，方向與力度贏得廣泛贊譽，但也出現(xiàn)一些質(zhì)疑的聲音。要使改革富有成效，不能無視這些批評，而應(yīng)將其轉(zhuǎn)化為促進改革的合理建議，使之更加科學(xué)穩(wěn)妥。（1）處理好黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法獨立行使審判權(quán)之間的關(guān)系。二者本質(zhì)上并不沖突，黨的領(lǐng)導(dǎo)一個重要的渠道就是通過立法將黨的政策轉(zhuǎn)換、固化為國家法律，通過法律貫徹其意志。司法權(quán)是中央事權(quán)，其依法裁判本質(zhì)上就是貫徹黨的意志。任何地方黨組織或者領(lǐng)導(dǎo)對于司法機關(guān)依法獨立行使審判權(quán)的干涉都是違背了黨的領(lǐng)導(dǎo)的原則，以地方和個人利益超越法律。（2）注重改革方案制定過程中相關(guān)群體的廣泛參與。司法改革方案涉及面廣、影響程度深，需要各個相關(guān)群體廣泛參與，不斷征求意見，既要包括中央部門，也要包括地方和基層的司法機關(guān)，既要有法院的領(lǐng)導(dǎo)，也要傾聽基層法官、年輕法官的意見，還要征求法學(xué)專家、律師等的建議。只有程序上的合理參與，才能使改革方案得到最廣泛的認(rèn)同。（3）積極穩(wěn)妥推進員額制改革，注意在人員定崗、增減過程中可能出現(xiàn)的矛盾，做好利益平衡，公正處理法官資格認(rèn)定、現(xiàn)有人員分流、青年法官保障等工作，防止現(xiàn)有領(lǐng)導(dǎo)獨享利益，謹(jǐn)慎處理好過渡時期可能出現(xiàn)的各種問題，杜絕產(chǎn)生影響社會穩(wěn)定的因素。（4）積極穩(wěn)妥、循序漸進、穩(wěn)扎穩(wěn)打，逐步推進此輪司法改革。我國地區(qū)發(fā)展不均衡，差異大，司法能力和資源也分配不均，這就要求此次改革要不斷凝結(jié)最大共識，根據(jù)不同區(qū)域的不同情況，采取不同措施，積極推動試點，一步一個腳印地推動司法制度的全面改革。（5）堅定信念，毫不動搖地推進此輪司法改革。任何改革出現(xiàn)質(zhì)疑聲音并不奇怪，一是分清主流和支流，整個社會和法律共同體內(nèi)支持此次改革是主流，質(zhì)疑是支流；支持根本方向和主要方針是主流，質(zhì)疑具體措施是支流。二是改革難免觸動一些利益，不可能讓每個人都滿意；有些人在未改革時提出類似改革建議，但方案一旦做出仍舊不斷非議，這些聲音可以置之不理。三是理性看待質(zhì)疑，努力將其轉(zhuǎn)化成可資借鑒的合理建議，使司法改革更加科學(xué)穩(wěn)妥。

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