蘇永剛

【摘 要】我國土地整治多屬于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，資金占用量大、投資回收期長，國家財政投資的無償性、引導(dǎo)性的優(yōu)點較適用于土地整治工作的初期運作。但隨著糧食安全壓力的加大以及耕地面積的銳減，加上國家投資總額的限制以及其他用途的競爭，政府財政投資已很難滿足土地整治全面開展的要求。深入研究土地整治中的資金運營，探索如何為土地整治拓寬投資渠道，已引起了全面關(guān)注。本文主要講述了PPP模式的概念與在融資中應(yīng)注意的問題，PPP模式運行以及在縣級政府層面的應(yīng)用分析。

【關(guān)鍵詞】PPP模式；土地整治；應(yīng)用分析

一、簡述土地整治與土地整治融資中的PPP模式

（一）土地整治

土地整治是依法對農(nóng)村地區(qū)低效及不合理利用的田、水、路、林、村進行綜合治理，高土地利用率和產(chǎn)出率的土地利用活動，包括土地整理、土地復(fù)墾、土地開發(fā)等。20世紀(jì)80年代以來，由于人口增加、城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進程加快等原因致使我國各地耕地資源銳減。為了能有效保護耕地，確保糧食安全，我國制訂了世界上最嚴格的耕地保護制度，并要求各省內(nèi)實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡。因為能夠有效地增加耕地面積、保證糧食安全、緩解人地矛盾、促進城鎮(zhèn)化進程，現(xiàn)階段土地整治已上升為國家戰(zhàn)略部署，成為推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新平臺，從中央到地方均建立了土地整治的專門機構(gòu)，初步形成了較為完善的土地整治執(zhí)行體系，區(qū)縣政府作為土地整治體系最基層的政權(quán)機構(gòu)，直接負責(zé)土地整治工程的實施。同時，中央及?。ㄊ校┘墖临Y源管理部門通過制定一系列的法規(guī)和技術(shù)規(guī)范對土地整治的可行性研究、規(guī)劃設(shè)計和預(yù)算以及驗收等環(huán)節(jié)進行規(guī)范管理使土地整治事業(yè)逐漸有章可循。

（二）縣級政府土地整治融資中的PPP模式

PPP模式土地整治融資主要講的是指縣級政府與私人企業(yè)或者私人組織因為某個土地整治項目而形成一種相互合作的關(guān)系，通過合作，合作的各方都能夠達到與預(yù)期單獨實施土地整治項目相比更好的結(jié)果，PPP模式最重要的一點就是私人組織與企業(yè)通過縣級政府授權(quán)，得到某些公共權(quán)利并從中獲取一定的盈利?？h級政府則借助這些私人組織與企業(yè)的合作來提高該項目的效率，該項目的質(zhì)量監(jiān)管與風(fēng)險都會相應(yīng)的得以分攤，其目的就是到達雙贏或者多贏的效果。

二、土地整理融資PPP模式應(yīng)注意的一些問題

（一）縣級政府所扮演的角色發(fā)生了改變

土地整理項目的未來發(fā)展方向，將是在政府的宏觀調(diào)控下，運用市場手段，充分利用國內(nèi)外資金、技術(shù)和設(shè)備為土地整理事業(yè)服務(wù)。PPP模式應(yīng)用于土地整理項目，其特許經(jīng)營協(xié)議的內(nèi)容有其特殊性。在PPP模式下的土地融資，縣級政府所扮演的角色已經(jīng)不再是主要角色，轉(zhuǎn)變?yōu)橹笇?dǎo)、監(jiān)督和私人企業(yè)與私人組織合作者的角色。

（二）要提前做好項目效益評估與分析

在土地整理項目中，地段、環(huán)境等因素的不同都會對土地價值帶來很大的影響，因此，在項目開發(fā)之前我們要依據(jù)效益優(yōu)先原則對土地的做好評估，并且做好土地整理項目的相關(guān)計劃，使得預(yù)期效益好的項目能夠做到優(yōu)先整理，確保土地整理項目的良性發(fā)展。

（三）要選擇優(yōu)質(zhì)的合伙人與投資者

在土地整理項目中，所涉及的內(nèi)容非常多，包括：被收購?fù)恋厣系慕?jīng)濟集體，被征地段的拆遷民眾，當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)鎮(zhèn)政府部門等等。在農(nóng)地整理中，為解決當(dāng)?shù)剞r(nóng)村勞動力的安置，在特許權(quán)期間，項目運營單位要保證一定數(shù)量的農(nóng)村勞動力的就業(yè)，并且當(dāng)?shù)匦姓宓霓r(nóng)民集體組織以勞動力的形式入股。我們在引入社會資金參與到土地整理項目運作的時候，我們不僅僅要盡量實現(xiàn)最大化的項目運行收益，還要考慮到土地項目運作的那些不確定的因素，要做到盡可能規(guī)避風(fēng)險，實現(xiàn)收益的最大化。因此，我們要選那些誠信可靠并且有實力的合伙人，可以用招投標(biāo)方式與競爭談判方式來挑選投資者，在選擇的時候，盡量選那些有著雄厚的資金并且投資回報低的投資者作為合伙人。盡量降低土地項目的風(fēng)險，提高投資效益。

（四）要加強政府監(jiān)管力度

土地整理項目要想實現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展，那么項目的運作主體一定要有雄厚的資金支持，并且利益的相關(guān)主體必須監(jiān)管整個運作過程。良好的監(jiān)管能力是一個土地整理項目能夠順利運行與未來運營能夠順暢的一個重要環(huán)節(jié)。在土地項目中，縣級政府監(jiān)管一定要確定良好的監(jiān)理機制，來確保企業(yè)資金的安全，降低企業(yè)的融資成本，并且要為企業(yè)投資者提供一種激勵制度。政府監(jiān)管一定要確保企業(yè)生產(chǎn)運營能夠可持續(xù)性發(fā)展，使得被監(jiān)管的企業(yè)能夠獲得合理的經(jīng)濟效益。

三、PPP土地整治融資模式運行

根據(jù)土地整治項目開展時序，PPP土地整治融資模式運行的程序主要為：

（1）選擇項目合作方：縣級政府相關(guān)職能部門根據(jù)土地整治建設(shè)的需要，確立一家或多家有資質(zhì)、有實力的社會合作方，并與之簽訂關(guān)于特許權(quán)的協(xié)議。

（2）確定項目：政府部門與擁有社會資金的公司合作，在項目的前期論證階段，共同參與土地整理項目的確認、項目的可行性以及項目技術(shù)設(shè)計的研究工作，共同完成項目的前期其他相關(guān)工作。

（3）成立土地整治項目公司：根據(jù)政府部門與私人公司所確立的項目，持有政府特許權(quán)協(xié)議的公司，組織成立土地整理項目公司，并且承擔(dān)合同規(guī)定的責(zé)任和義務(wù)。

（4）項目融資和招投標(biāo)：項目公司在政府的監(jiān)管下，進行項目融資，嚴格按照招投標(biāo)管理的規(guī)定并對土地整治工程進行招投標(biāo)確立施工單位。

（5）項目建設(shè)：中標(biāo)人對項目進行施工建設(shè)，縣級政府與合作方進行共同監(jiān)管。

（6）運營管理：土地整治項目竣工驗收后，項目公司對土地整治產(chǎn)生的新增農(nóng)用地（包括耕地）指標(biāo)等進行運營管理，政府部門根據(jù)協(xié)議和有關(guān)法律的規(guī)定，對項目公司的運行進行監(jiān)督管理；

（7）項目移交：待特許經(jīng)營期滿后，項目公司將其移交給政府，所有固定資產(chǎn)全部無償歸政府所有。

四、PPP土地整治融資模式在縣級政府的應(yīng)用分析

在土地整治融資PPP模式中，有幾個方面重點須在特許權(quán)經(jīng)營協(xié)議中明確體現(xiàn)：

（1）項目建設(shè)階段中，縣級政府須負責(zé)處理土地整治項目中的企業(yè)、居民搬遷及安置等問題。

（2）為降低項目公司的風(fēng)險，須明確土地整治產(chǎn)生的增減掛鉤指標(biāo)最低收購價格并賦予項目公司自由支配增減掛鉤指標(biāo)的權(quán)利。

（3）在特許權(quán)期間，若項目公司沒有履行合同所規(guī)定的償債義務(wù)，那么經(jīng)調(diào)解后，如果調(diào)解無效的話，縣級政府一定要終止這份合同。若特許權(quán)的期間內(nèi)合同終止，那么縣級政府一定要承擔(dān)起合同中所規(guī)定的償債義務(wù)。這樣的話，可以使得縣級政府部門必須和投資人進行合作，若特許權(quán)期間內(nèi)合同終止的話，那么當(dāng)?shù)卣欢ㄒ獙ふ乙粋€能夠替代的公司來履行合同中所承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)。這對雙方都形成了一種約束，從而盡可能保證合同得到有效執(zhí)行。

五、結(jié)束語

綜上所述，PPP模式并不是對土地整治項目全局的改頭換面，而是對項目實施過程中組織的設(shè)置提出了一個新的模型，但它帶來的影響卻是巨大的。將PPP模式應(yīng)用于土地整治，可廣泛吸收社會資本，拓寬土地整治資金渠道；同時利用政府力量解決土地整治項目區(qū)中涉及的搬遷等問題，更快推進土地整治項目全面開展。

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