文獻標識碼：A

文章編號：1671-864X（2015）06-0029-01

土地征用是政府為了公共利益的需要而依法強制取得他人土地并給予補償?shù)男袨閲鈱W者認為，證用權(quán)是最高統(tǒng)治者在沒有征得所有者同意的情況下將財產(chǎn)用于公共目的的權(quán)力，是政府與生俱來的權(quán)力。土地征用作為憲法特權(quán)，其存在的理由就是于：當交易成本很高時，由政府提供公共物品可能比市場交易更有效率。千年來，我國農(nóng)民一直沿襲著“土地和家庭保障”模式，農(nóng)民的生、老、病、死完全依賴于自身及家庭。改革開放以來，我國在農(nóng)村社會保障方面做了許多工作，取得了一些成功的經(jīng)驗，但由于受各方面客觀條件限制，相對于城鎮(zhèn)居民，農(nóng)民的社會保障相對滯后。同時，在城市化進程中產(chǎn)生了新的問題。在城市化進程中，農(nóng)村集體土地大量被征用，大量農(nóng)民將成為失地農(nóng)民。由于農(nóng)村的社會保障體系的不完善，農(nóng)民唯一的保障途徑----土地也被征用，加之現(xiàn)行的征地安置標準過低且方式單一，導致大量失地農(nóng)民轉(zhuǎn)化為城市貧民，它直接關系到我國經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定以及我國市場經(jīng)濟體制的完善。政府不規(guī)范的土地征用行為極大地侵害了農(nóng)民的土地權(quán)益，并引發(fā)了一系列的社會問題。因此，有必要研究如何規(guī)范政府的土地征用行為，以既滿足隨著國家社會經(jīng)濟發(fā)展而日益增長的土地需求，又切實維護和保障農(nóng)民的土地權(quán)益。

一、征地補償中的失地農(nóng)民土地權(quán)益受損的幾種表現(xiàn)

我國現(xiàn)行的土地征用制度發(fā)端于計劃經(jīng)濟時代，其歷史可追溯到新中國建國初期，目前，已初步形成以《憲法》為基礎、以《土地管理法》及相關條例為中心的土地征用制度法律體系?，F(xiàn)行的土地征用制度安排在保證國家社會經(jīng)濟發(fā)展所需土地的同時，也存在著土地征用目標泛化，征在補償標準偏低等缺陷，并在一定程度上侵害了農(nóng)民的土地權(quán)益。

（一）土地的種植收益與農(nóng)民失地后的補償收益不等。

（二）土地的就業(yè)功能與農(nóng)民失地后的就業(yè)保障不協(xié)調(diào)。

（三）土地的社會保障功能與農(nóng)民失地后社會保障功能轉(zhuǎn)換的不順暢。

（四）土地征用目標泛化，侵害農(nóng)民土地權(quán)益。

（五）土地征用補償標準偏低，侵害農(nóng)民經(jīng)濟利益。

二、征地補償中失地農(nóng)民土地權(quán)益受損成因分析

我國土地征用中農(nóng)民權(quán)益屢遭侵害，有其主客觀原因。主要有：農(nóng)民維權(quán)意識淡薄、本身缺乏維護自身利益的土地權(quán)力基礎和組織保障，一些地方政府隨意擴張土地征用范圍、侵害農(nóng)民土地權(quán)益，公共利益界定和征地補償標準制定等存在技術上的困難。

（一）農(nóng)民處于維權(quán)的弱勢地位，維權(quán)意識淡薄。

（二）農(nóng)民缺乏維護自身利益的土地權(quán)力基礎和組織保障。

土地承包經(jīng)營權(quán)制度不完善，存在產(chǎn)權(quán)殘缺，導致農(nóng)民無法有郊地保護其土地產(chǎn)權(quán)。農(nóng)民組織化程度偏低，導致農(nóng)民缺乏維權(quán)的組織保障。

（三）一些地方政府隨意擴張土地征用范圍、侵害農(nóng)民土地權(quán)益。

（四）公共利益界定和征地補償標準制定存在技術上的困難。

三、妥善解決征地補償中失地農(nóng)民土地權(quán)益受損問題的重要性和必要性

近年來全國有近億畝耕地被征用，其直接后果是造成了4000多萬徘徊在城市邊緣的“失地大軍”，他們有著一個共同特點—務農(nóng)土地、上班無崗、低保無份。2003年，九三學社進行的一項調(diào)查表明，目前60%的失地農(nóng)民生活處于十分困難的境地。失去土地的農(nóng)民，不僅付出了慘重的代價，而且就業(yè)和社會保障均無著落。根據(jù)九三學社對遼南某市郊區(qū)的調(diào)查，失地前平均每個人勞動力年收入在1萬元左右，戶均收入2萬無左右。失地后，不僅收入減少，還由于搬進樓房，取暖費、電費、水費、物業(yè)費、欽食費等支出增大，平均每年每戶農(nóng)民減收1.13萬元。因為生拮據(jù)，甚至出現(xiàn)了失地農(nóng)民以撿破爛為生的群體，有的農(nóng)戶夜里連電燈都舍不得點，到農(nóng)貿(mào)市場撿菜吃、到河邊洗衣服、在樓下支起鍋灶做飯的農(nóng)民大有人在。特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部或城市郊區(qū)農(nóng)民，失去土地后，很大一部分成為游離于城鄉(xiāng)社會之間的“邊緣人”。他們別無選擇，只以在未經(jīng)任何培訓的條件下進入城市，又因為這些城市并沒有做好接收吸納他們的準備，使得他們面臨被徹底“邊緣化”的危險。他們中間條件和運氣好一些的，經(jīng)過百般周折和十分繁瑣的手續(xù)就業(yè)，但是即使找到一份工作，也要時常處于怕失業(yè)、怕生病、怕孩子失學、怕暫住證上找麻煩的惴惴不安的心態(tài)之中。處于這種心境的農(nóng)民并不認同城市是自己的家，他們與城市間存在著難以消除的隔膜。這些成千上萬已經(jīng)游蕩于城市邊緣的“失地大軍”，如不及時引導，還有成千上萬即將在征地中為失地農(nóng)民的農(nóng)民，土地權(quán)益再不妥善加以保護，必然會對整個社會甚至國家的發(fā)展穩(wěn)定產(chǎn)生負面影響。

四、規(guī)范政府土地征用行為，切實保障農(nóng)民土地權(quán)益

（一）明確界定公共利益，規(guī)范政府土地征用行為。1.在現(xiàn)有制度框架下，進一步弱化集體所有權(quán)，強化農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)。2.提高農(nóng)民組織化程度，實現(xiàn)土地征用中農(nóng)民與政府的直接對話。3.建立和完善土地征用程度，將土地征用納入規(guī)范化、法制化的軌道。

（二）完善土地征用補償機制，提高土地征用補償標準，改變征地補償原則。1.建立合理的經(jīng)濟補償機制。2.制定合理的征地補償標準。3.改變征地補償原則，實行市場價補償，擴大增地補償范圍。

（三）完善配套機制，保障失地農(nóng)民利益。1.加強農(nóng)村社會保障立法。2.改革現(xiàn)行的社會保障制度，及時將失地農(nóng)民納入社會保障體系之中。3.建立失地農(nóng)民教育、培訓機制，多渠道促進失地農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)。4.建立多層次的失地農(nóng)民醫(yī)療保障制度。

（四）完善征地裁決、訴訟程序。

五、研究結(jié)論

無疑，在我國這樣一個農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝?0%的國度里，如果忽視農(nóng)民這個龐大的利益群體的利益并使他們處于受剝奪的狀態(tài)，受懲罰的將會是整個社會。伴隨現(xiàn)代化的進程，農(nóng)民失地不可避免，但需要對農(nóng)民土地權(quán)益有所保護?，F(xiàn)階段土地征用中農(nóng)民土地權(quán)益屢遭侵害，有其主客觀的原因，突出表現(xiàn)為：農(nóng)民維權(quán)意識淡薄,缺乏維護自身利益的土地權(quán)力基礎和組織保障，我國政府特別是地方政府具有擴張土地征用范圍、侵害農(nóng)民土地權(quán)益的利益沖動，公共利益界定和征地補償標準制定存在的技術上的困難。要切實保護農(nóng)民土地權(quán)益，就必須明確界定公共利益，規(guī)范政府土地征用行為；完善土地征用補償機制，提高土地征用補償標準，改變征地補償原則；完善配套機制，保障失地農(nóng)民利益；完善征地裁決、訴訟程序。