文/易　水

社會資本擁抱公共服務

文/易水

【編者按】

社會資本正以一種新的形式，廣泛參與到政府公共項目的投資建設中。作為我國公共服務供給機制和投入方式的改革創(chuàng)新之舉，推廣運用PPP模式被視為2015年政府工作的一項重要內(nèi)容。

用制度創(chuàng)新激發(fā)民間投資活力，擴大民間投資領(lǐng)域——從中央到地方， PPP模式正達到前所未有的熱度。但與此同時，社會資本在基礎設施建設等領(lǐng)域的生存空間相對狹小、實際簽約率過低等也受到業(yè)界關(guān)注。

PPP在助力公共建設方面究竟能發(fā)揮哪些作用？政府應當如何吸引社會資本參與公共服務？怎樣才能形成政府、社會資本與公共利益的多贏格局？走訪PPP專家，觀察云南在引社會資本“活水”入公共服務“大田”方面的一些實例和做法，對我們解答以上問題或有助益。

政府引導下PPP模式加速推廣（圖/CFP）

今年以來，PPP這個名詞已經(jīng)成為國務院常務會議上的“熱詞”：

4月15日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，提出在公共領(lǐng)域大力推廣特許經(jīng)營、PPP等模式，并擴大教育、衛(wèi)生、文化等領(lǐng)域基本公共服務供給。

5月13日召開的國務院常務會議要求，在交通、環(huán)保、醫(yī)療、養(yǎng)老等領(lǐng)域，推廣政府和社會資本合作模式。

8月26日，國務院常務會議強調(diào)，要進一步破解審批繁瑣、資金缺口大等問題，加快棚改、鐵路、水利等重大工程建設，設立PPP項目引導資金，擴大有效投資需求……

9月23日，國務院召開常務會議，部署加快電動汽車充電基礎設施和城市停車場建設。會議提出，放寬準入，鼓勵民間資本以獨資、PPP等方式參與。

……

有評論認為，如果說2014年是我國PPP模式的探路之年，那么2015年則是政府和社會資本合作的元年。

政策利好加速釋放

PPP（Public—PrivatePartnership）模式，即政府和社會資本合作模式，是指政府為增強公共產(chǎn)品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關(guān)系。

PPP模式起源于歐美國家中私營投資者所開展的道路維修、城市供水等基礎設施項目。PPP在我國也并非新鮮事物，上世紀80年代，我國已經(jīng)開始實施以BOT（建設—運營—移交）為主要形式的PPP項目。但是2014年之前一直是小范圍推進，由頂層制度安排空白、相關(guān)法律法規(guī)不明確、運用經(jīng)驗缺乏而導致失敗的案例要遠遠多于成功案例。

PPP模式在我國真正受到前所未有的重視，是自去年開始的。

2014年9月，國務院出臺《關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》，鋪開了PPP模式廣泛運用的序幕。該文提供了新一屆政府對地方債務治理的框架，其中明確將逐步剝離地方融資平臺公司的政府融資職能，推廣使用PPP模式。

同年10月，財政部組織了第一批PPP示范項目推介會，19個省份和國家機關(guān)事務管理局官員帶著66個項目來爭取示范項目，項目集中在污水處理、水環(huán)境治理、供水供熱等領(lǐng)域。最終，15個省份30個項目入圍。

12月4日，國家發(fā)改委與財政部分別發(fā)布《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導意見》和《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》，分別從政策層面和實際操作上對政府和社會資本的合作予以指導，標志著PPP模式走上了有章可循之路。

截至去年12月，河北、江蘇、湖南等多省份已紛紛出臺PPP實施意見。

今年以來，頂層設計層面給予PPP模式的利好政策，更是接踵而出。

2015年3月，發(fā)改委聯(lián)合國開行出臺《關(guān)于推進開發(fā)性金融支持政府和社會資本合作有關(guān)工作的通知》。4月，發(fā)改委聯(lián)合財政部、住建部、交通部、水利部、中國人民銀行出臺《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》；同月，財政部出臺了《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》。5月，國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行《關(guān)于在公共服務領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》，對充分激發(fā)社會資本活力，打造大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新和增加公共產(chǎn)品、公共服務“雙引擎”，在改善民生中培育經(jīng)濟增長新動力作出了重要部署。

緊接著，國家發(fā)改委公開發(fā)布PPP推介項目，首批發(fā)布的項目共計1043個，總投資1.97萬億元。

9月21日，作為中英雙方在經(jīng)濟領(lǐng)域最高級別的政府對話，第七次中英經(jīng)濟財金對話政府和社會資本圓桌會議在北京釣魚臺國賓館舉行。中國國務院副總理馬凱和英國財政大臣奧斯本共同指出，PPP具有越來越廣闊的全球市場和發(fā)展前景，中英雙方政府和企業(yè)應繼續(xù)加強合作，為兩國PPP事業(yè)不斷注入新動力。

除了前文提及的幾次國務院常務會議，10月16日，PPP再次出現(xiàn)在李克強總理主持召開的金融企業(yè)座談會上：“為PPP等方式安排合理融資渠道，更有效吸引社會資金參與擴大公共產(chǎn)品和服務供給。”

伴隨著高層的重視和各部委的支持，PPP項目推廣進入加速期。繼去年底財政部公布了首批PPP項目后，2015年9月底財政部再次放大招：公布了《關(guān)于公布第二批政府和社會資本合作示范項目的通知》。相比第一批推出30個示范項目，第二批推行的PPP項目總數(shù)為206個，投資額為6589億元，在規(guī)模和數(shù)量上實現(xiàn)了雙增長。根據(jù)通知，第二批PPP示范項目覆蓋28個省(市、自治區(qū))，和寧波、廈門2個計劃單列市。兩次公布PPP示范項目預計直接帶動了近8000億元的項目供給需求。這次PPP項目的巨大投資無疑將為年底前的中國經(jīng)濟數(shù)據(jù)添上光輝的一筆。

財政部出臺的支持政策包括資金獎勵、稅收優(yōu)惠等，如每年用財政收入的10％支持鼓勵民營資本、社會資本參與政府PPP項目，保證民營資本和社會資本能有一定的投資收益。

國慶節(jié)前夕，財政部再度出招，聯(lián)合國內(nèi)十大金融機構(gòu)共同發(fā)起設立中國政府和社會資本合作（PPP）融資支持基金，總規(guī)模1800億元。地方政府迎來實際利好。

在國家相關(guān)政策頂層設計不斷完善的前提下，地方PPP的腳步也正在加快，在2015年各地兩會的政府工作報告中，包括新疆、重慶、云南等19個省市自治區(qū)對PPP項目均有重點強調(diào)。

截至9月25日，國家發(fā)改委網(wǎng)站發(fā)布的PPP項目共計1049個，項目范圍涵蓋水利設施、市政設施、交通設施、公共服務、資源環(huán)境等多個領(lǐng)域，總投資1.97萬億元。值得一提的是，這1049個PPP項目并未包括全國推介的全部項目。上述項目包括了北京、河北、遼寧、江蘇等25個省份和青島、深圳、新疆建設兵團等3個地方，但并未包含天津、河南、湖北、上海、山西、湖南6省(市)的PPP項目。

在1049個項目中，安徽以127個項目居首，江蘇以107個項目緊隨其后，貴州、山東、云南、甘肅、江西等地推出項目均超過60個。

新“伙伴”帶來的不僅是資金

環(huán)顧域外，政府購買服務是國際上的普遍做法。這是因為，PPP模式有一舉多贏之效：鼓勵社會資本投資公共服務，拓寬了民營企業(yè)的發(fā)展空間；政府能減輕財政支出壓力，減少對微觀事務的直接干預；加大資金投入彌補 “短板”，百姓可以享受到更好的公共服務。

顯而易見，作為公共服務供給機制的重大創(chuàng)新，PPP模式一舉打破了政府在公共服務改善中唱“獨角戲”的傳統(tǒng)作法，改由政府與社會資本聯(lián)手演繹“二重唱”，共同為群眾建設公共服務產(chǎn)品。

當前，我國經(jīng)濟增速逐漸放緩，最新公布的經(jīng)濟數(shù)據(jù)大多表現(xiàn)不佳。另一方面，推進城鎮(zhèn)化的同時，我國還需要大量基礎設施、公共服務建設。以前單純依靠政府主導的供給方式，在地方政府債務陸續(xù)到期、經(jīng)濟下行壓力較大的當前形勢下，似乎財匱力絀。

而經(jīng)過30多年的改革開放，民營經(jīng)濟積累起來的社會資本已經(jīng)非常雄厚，這些資本在經(jīng)濟新常態(tài)和產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型中，也需要尋找到新的投資渠道。在這樣的背景下，PPP作為化解存量債務以及今后城鎮(zhèn)化基礎設施和市政公用事業(yè)建設的重要融資渠道，被各界寄予厚望。

云南大學經(jīng)濟學院教授郭樹華認為，引進社會資本參與市政基礎設施領(lǐng)域的投資、建設和運營，有利于深化投融資體制改革，促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展；有利于拓展社會資本尤其是民間資本投資的渠道和領(lǐng)域，增強投資發(fā)展內(nèi)生動力；有利于形成多元主體和適度競爭的格局，保障公共產(chǎn)品有效供給，不斷提升城市建設管理水平。例如，去年年底昆明市拿出80個項目引進社會投資，也是為了優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)，提高企業(yè)競爭力，提高決策科學性，在項目發(fā)展中相互制衡，提升投資使用效率。對于老百姓來說，這樣的項目實施后，之前的壟斷會被打破，大家會得到更好、更到位的服務。

事實上，PPP不僅是一種新的投融資模式，更是一種政府管理機制的創(chuàng)新。隨著社會資本這個新“伙伴”的加盟，政府在利用對方資金有效化解公共項目投入不足難題的同時，還能夠最大限度地利用社會資本方的技術(shù)、人才和管理經(jīng)驗等，以此提升公共服務的供給質(zhì)量和效率。

不僅如此，社會資本的“嗅覺”最敏銳，倘若一個地方?jīng)]有良好的發(fā)展環(huán)境和發(fā)展?jié)摿Γ瑳]有法治、高效的政府支撐體系，PPP項目必然也無法落地生根。鑒于此，PPP模式實際上也形成了對政府轉(zhuǎn)變職能、改革創(chuàng)新的有力“倒逼”，有助于政府從過去的深度參與項目中脫出身來，把更多的精力用來營造良好的、公平透明的政策環(huán)境，把更多的注意力放到加強監(jiān)管、確保社會福利最大化上。

中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院財政審計研究室主任汪德華分析，國家力推PPP，從短期目標來看，主要是替代地方融資平臺解決基礎設施建設運營和公共事業(yè)發(fā)展的資金來源問題。同時，“從長期目標來看，PPP模式的優(yōu)勢在于能夠結(jié)合并充分發(fā)揮政府部門和社會資本的各自優(yōu)勢，提高基礎設施建設運營以及公共事業(yè)發(fā)展的效率。在當下全面深化改革，加快轉(zhuǎn)變政府職能和行為的大格局下，推進PPP模式具有重要的意義?！?/p>

目前，公共服務大量由政府自己立項，自己實施，自己評價。這樣的“三自”項目沒有招標、競爭，沒有社會創(chuàng)造性參與。政府以行政方式分配公共服務項目、壟斷式經(jīng)營，單邊“配餐”，抑制了服務業(yè)發(fā)展。

開放公共服務同樣也是一場革命，其意義不亞于簡政放權(quán)。不少專家認為，政府購買服務可以節(jié)約財政資金、提高資金使用效率，降低行政成本、提高行政效率，同時引入了競爭機制，提高了政府的透明度，將有效抑制腐敗。

作為PPP較為發(fā)達的省份，江蘇省指導意見就將PPP模式定位于“促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、支持新型城鎮(zhèn)化建設、加快轉(zhuǎn)變政府職能、提升國家治理能力的體制機制變革”，并提出“PPP不僅是一種融資模式，更是一種體制、機制和管理方式的創(chuàng)新”。

社會資本投向公共領(lǐng)域前景廣闊