蘇州大學(xué)東吳商學(xué)院　張紅蕊

土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)地非農(nóng)化研究

蘇州大學(xué)東吳商學(xué)院張紅蕊

摘要：土地問題始終是中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展問題的焦點(diǎn),隨著中國人口的增加,經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和工業(yè)化城市化進(jìn)程的加快,農(nóng)業(yè)用地非農(nóng)化從而導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)的加速是必然的產(chǎn)物。處理好工業(yè)化和農(nóng)業(yè)用地之間的關(guān)系,實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置和合理利用成為亟需解決的重要問題。文章對我國土地非農(nóng)化和土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象的現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢,以及非農(nóng)化出現(xiàn)的加速土地流轉(zhuǎn)的原因和一系列的問題進(jìn)行了研究

關(guān)鍵詞：土地；土地流轉(zhuǎn)；非農(nóng)化；研究

中圖分類號：F301.2

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1671-864X（2015）04-0124-02

土地是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本生產(chǎn)資料。古典經(jīng)濟(jì)學(xué)之父亞當(dāng).斯密曾有句名言∶“土地是財富之母,勞動是財富之父?！蔽覈且粋€人口眾多，但耕地面積稀缺的國家，人均耕地面積僅0.106公頃（1.59畝），土地問題一直是中國經(jīng)濟(jì)社會關(guān)注的焦點(diǎn)問題. 2013年，正值改革開放35周年，改革開放也進(jìn)入了攻堅(jiān)區(qū)和深水區(qū)，中國第十八屆三中全會也對農(nóng)業(yè)問題給與了重點(diǎn)關(guān)注。家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度在取得巨大成就之后也面臨著一些問題。

1978年，安徽、四川兩省少數(shù)農(nóng)村嘗試包產(chǎn)到組，促成了十一屆三中全會后中共中央領(lǐng)導(dǎo)人力主對農(nóng)村政策的變革，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在廣大農(nóng)村地區(qū)推行起來，在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的制度框架下，農(nóng)民擁有對土地的承包權(quán)，使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)。土地流轉(zhuǎn)，是指具有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶將自身的土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他的農(nóng)戶或者經(jīng)濟(jì)組織，而農(nóng)戶本身則保留土地承包權(quán)?！吨腥A人民共和國憲法》規(guī)定：土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。農(nóng)地非農(nóng)化是指農(nóng)用地轉(zhuǎn)變用途，成為居住、交通、工業(yè)、服務(wù)業(yè)等城鄉(xiāng)建設(shè)用地的過程。土地的非農(nóng)化是城市化、人口增長、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等拉動力與地方政府、農(nóng)民等推動力共同作用的結(jié)果[1]。

一、我國農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)向非農(nóng)用地的現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢

改革開放浪潮后，尤其是近年來我國在年平均GDP保持在10%的經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢頭下，工業(yè)化的規(guī)模越來越大，工業(yè)化、城市化的進(jìn)程中占用大量的優(yōu)質(zhì)農(nóng)地，農(nóng)業(yè)用地和非農(nóng)化的不平衡矛盾加劇。從西方發(fā)達(dá)國家快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗(yàn)中可以看出，這一過程中農(nóng)業(yè)土地非農(nóng)化是不可避免的現(xiàn)象，工業(yè)化的快速發(fā)展，對土地的需求急劇膨脹，農(nóng)地非農(nóng)化的規(guī)模越來越大.

二、加速土地流轉(zhuǎn),促進(jìn)農(nóng)地非農(nóng)化的原因

（一）經(jīng)濟(jì)高速增長加劇對土地需求，政府追求GDP增長，加速土地流轉(zhuǎn)

土地是工業(yè)化過程中資本原始積累之源泉。改革開放后，中國農(nóng)村在實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，解放和發(fā)展了生產(chǎn)力，工業(yè)化進(jìn)程也取得了令全世界為之側(cè)目的成就，工業(yè)化和城市化的高度發(fā)展使得對土地的需求急劇膨脹，人口的增加也在一定程度上對土地規(guī)模的需求增多，需要更多農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，土地作為工業(yè)化進(jìn)程中資本積累的要素作用越來越明顯。

《中華人民共和國憲法》規(guī)定：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。各級地方政府，在改革后進(jìn)入資本原始積累階段，盡快完成地方政府的資本原始積累是財政分權(quán)后地方政府的重要行為特征，以地生財是地方政府原始積累的最佳選擇[2]。地方政府通過農(nóng)業(yè)土地的流轉(zhuǎn)，使農(nóng)業(yè)用地增值，增加財政收入的同時，加快地區(qū)的工業(yè)化進(jìn)程，提高地區(qū)GDP水平，提高政府績效，改善城市基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境，加快城市化進(jìn)程。這就加速了對土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。

（二）農(nóng)民要求分享工業(yè)化和現(xiàn)代化的成果，增加收入，促進(jìn)農(nóng)地非農(nóng)化，加速土地流轉(zhuǎn)

80年代初在黨的旗幟的帶領(lǐng)下農(nóng)村改革從集體制變?yōu)榧彝ヂ?lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，在80年代初取得了令人矚目的成就，農(nóng)業(yè)高速增長，但之后農(nóng)業(yè)增長速度明顯放慢，甚至出現(xiàn)了徘徊的局面。加之我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比較單一，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基本上是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，務(wù)農(nóng)勞動力占農(nóng)村勞動力的90%。但隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)及第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中占了越來越大的比重，許多農(nóng)業(yè)勞動力不斷轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化。農(nóng)業(yè)的比較利益與非農(nóng)業(yè)相比較低，土地經(jīng)營效率下降，土地負(fù)擔(dān)過重，從而導(dǎo)致大量農(nóng)民寧愿從事非農(nóng)勞動[3]。同時，在非農(nóng)化的過程當(dāng)中農(nóng)民可以從農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地當(dāng)中獲得高額補(bǔ)償，農(nóng)戶可以以此補(bǔ)償金為資本，從事第三產(chǎn)業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，這就使得很多不想從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶渴望分享工業(yè)化的成果，增值土地級差收益，以此為資本增加收入，也加速了土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)用地的非農(nóng)化。

三、有關(guān)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)地非農(nóng)化的方式

在我國現(xiàn)行的土地所有制制度下，土地流轉(zhuǎn)中的農(nóng)地非農(nóng)化主要包括兩種途徑：1、集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋?，這主要是國家建設(shè)征用農(nóng)地，主要包括城市建設(shè)、建制鎮(zhèn)、獨(dú)立工礦、鐵路、水利工程等，（1），《中華人民共和國物權(quán)法》規(guī)定為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其不動產(chǎn)。隨著城市化的加速，城市用地規(guī)模大幅度擴(kuò)張，這就需要大量的農(nóng)村土地作為后備資源，而經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必然離不開基礎(chǔ)設(shè)施的支持，鐵路、水利工程等都不可避免的要占用優(yōu)質(zhì)耕地，我國重要法律的相關(guān)規(guī)定也給了國家征用制度提供了法律基礎(chǔ)，據(jù)統(tǒng)計，這些基礎(chǔ)設(shè)施和重點(diǎn)項(xiàng)目平均每年占用農(nóng)地200到250萬畝[4]。2、集體土地使用權(quán)的使用者之間的流轉(zhuǎn)，主要包括鄉(xiāng)村集體建設(shè)占用農(nóng)地和農(nóng)村個人建房占用農(nóng)地。鄉(xiāng)村集體建設(shè)用地主要是鄉(xiāng)村中的集體企業(yè)，農(nóng)田中集體建設(shè)的水利設(shè)施等，主要是用于建設(shè)用地。集體土地使用權(quán)的使用者之間的流轉(zhuǎn)速度明顯加快，有關(guān)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律規(guī)定：作為流轉(zhuǎn)對象的土地使用權(quán)，應(yīng)該是由土地使用者依法享有的、權(quán)利主體明確的、依法可以流轉(zhuǎn)的土地使用權(quán)。

四、土地流轉(zhuǎn)過程農(nóng)地非農(nóng)化所面臨的困境以及各種阻礙因素

土地流轉(zhuǎn)中的農(nóng)地非農(nóng)化，不僅為城鎮(zhèn)化和工業(yè)化提供了土地的資本積累，促進(jìn)了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，對經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展有很大的推動作用，在農(nóng)村方面，土地流轉(zhuǎn)使廣大農(nóng)戶獲得大量資金，獲得了土地增值收益。但是，農(nóng)地非農(nóng)化所導(dǎo)致的土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，使土地的使用者發(fā)生了變化，根據(jù)國家規(guī)定，城市的土地是歸國家所有，農(nóng)村的土地是農(nóng)村集體所有，通過國家建設(shè)用地和鄉(xiāng)村集體建設(shè)用地導(dǎo)致的集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋兀w土地使用者之間流轉(zhuǎn)，由此衍生出來的其他財產(chǎn)權(quán)利不盡相同，不同的政策之間不可避免的產(chǎn)生各種矛盾[5]。

（一）非農(nóng)化和耕地資源之間的矛盾

《中華人民共和國土地管理法》中明確規(guī)定嚴(yán)格限制農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為

建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實(shí)行特殊保護(hù)。黨中央如此重視我國的耕地資源的根本原因是我國的人多地少的基本國情，但是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不可避免的要占用農(nóng)村耕地，城市化和工業(yè)化需要哦用地與耕地保護(hù)之間出現(xiàn)了兩難的局面，在土地的有償使用過程中，由于對城市存量土地有償使用改造的困難性和有限性，地方政府不斷擴(kuò)大和加快農(nóng)地非農(nóng)化的數(shù)量和速度[7]。關(guān)于非農(nóng)化和耕地資源的爭論也是一場持久戰(zhàn)。

（二）土地流轉(zhuǎn)和非農(nóng)化過程中產(chǎn)生大量失地農(nóng)民，成為影響社會的不穩(wěn)定因素

農(nóng)業(yè)非農(nóng)化造成的土地流轉(zhuǎn)中，國家和鄉(xiāng)村集體建設(shè)用地造成了大量的農(nóng)民失地，尤其是在中國東部發(fā)達(dá)的大中城市，這種現(xiàn)象尤為明顯。目前我國失地農(nóng)民問題主要表現(xiàn)為三個方面：第一是失地農(nóng)民數(shù)量多，群體龐大，我國經(jīng)濟(jì)的高速增長直接影響了城市化和工業(yè)化的進(jìn)程，再加上中國人口的增加，使得土地占用規(guī)模過大，占用農(nóng)村土地的速度也越來越快，國家強(qiáng)制占用農(nóng)村集體土地，產(chǎn)生了大量的失地農(nóng)民。第二是農(nóng)民獲得的征地補(bǔ)償過少，征地補(bǔ)償是失地農(nóng)民在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中獲得的最直接的經(jīng)濟(jì)利益，也是最容易印發(fā)征地矛盾的焦點(diǎn)。我國現(xiàn)行的補(bǔ)償制度是一種直接的補(bǔ)償關(guān)系，并沒有考慮到失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益[6]。國家和集體在占用農(nóng)戶土地的同時，雖然依照法律的規(guī)定給與農(nóng)戶一定的補(bǔ)償，使農(nóng)戶獲得了土地增值收益，但是這些收益中大部分還是流入了集體的口袋，農(nóng)戶分到的補(bǔ)償收益相對過少。征地補(bǔ)償?shù)墓叫允盏劫|(zhì)疑。第三是失地農(nóng)民的后續(xù)生存問題，農(nóng)民的生活水平和生活質(zhì)量問題也沒有得到重視，這主要由于我國目前農(nóng)村的社會保障體系并不完善，大多數(shù)農(nóng)民沒有納入到社會保障體系之中，而且農(nóng)業(yè)始終是農(nóng)民收入的主要來源，失去了土地作為生存保障之后，農(nóng)民的再就業(yè)也是一個大問題，總之，失地農(nóng)民在失去土地之后生活堪憂，加之非農(nóng)化速度的加快，失地農(nóng)民的數(shù)量群體尤為龐大，如果不盡快采取措施解決失地農(nóng)民的問題，這必然會成為威脅我國經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定前進(jìn)的因素。

（三）農(nóng)戶的土地產(chǎn)權(quán)不清晰，土地承包權(quán)內(nèi)容模糊

現(xiàn)階段農(nóng)民盡管在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的制度框架下得到了土地的經(jīng)營使用權(quán)，但是缺乏處置權(quán)，在土地所有權(quán)方面，政策上也沒有給與相應(yīng)的保護(hù)。盡管在承包期內(nèi)的土地使用權(quán)是收到保護(hù)的，而且國家也將農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)從十五年延長到三十年，但是在農(nóng)戶的心目中仍然存在著不確定性，就是在承包期滿之前，政府（無論中央還是地方政府）政策的變化有可能導(dǎo)致他們承包的一些或全部土地被拿走，擁有較多資本的農(nóng)戶將遭受損失，即使這些資本是流動的也會如此[8]。對土地產(chǎn)權(quán)和土地承包權(quán)的不完全規(guī)定導(dǎo)致了我國現(xiàn)階段土地作為市場的一種要素，并沒有得到相應(yīng)的發(fā)展，也降低了農(nóng)戶農(nóng)地經(jīng)營收益和農(nóng)地交易價格，增加了農(nóng)地交易成本，降低了農(nóng)地市場交易的凈收益，最終減弱了農(nóng)戶的農(nóng)地需求和供給[9]。不利于農(nóng)地非農(nóng)化，從而更加限制了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

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