付路解　牛永勤（中共新疆自治區(qū)發(fā)展與改革委員會 經(jīng)濟研究院 新疆 烏魯木齊 830002）

2015年上半年新疆財政形勢分析及全年展望

付路解牛永勤
（中共新疆自治區(qū)發(fā)展與改革委員會 經(jīng)濟研究院 新疆 烏魯木齊 830002）

2015年以來，受國民經(jīng)濟下行壓力的影響，自治區(qū)財政收入增長乏力。1～4月份，自治區(qū)公共財政收入累計增幅分別為-2.9%、3.1%、-5.9%、-10.4%，呈逐月下滑態(tài)勢；公共財政支出平穩(wěn)有序，增幅明顯回升，1～4月份，完成支出1 053.2億元，增長9.2%，民生支出占公共財政支出的75.7%。預(yù)計全年實現(xiàn)公共預(yù)算收入增長10%、支出增長12.5%的預(yù)期目標(biāo)有一定難度。下半年財政工作還是要按照自治區(qū)黨委和人民政府的部署，堅持穩(wěn)中求進、改革創(chuàng)新總基調(diào)，加強財政調(diào)控，深化財稅體制改革，切實發(fā)揮好積極財政政策作用，推動絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)建設(shè)邁出重要步伐。

新疆 財政 形勢分析

一、2015年1～4月新疆財政運行情況

1.財政收入。財政收入大幅減少，多數(shù)月份現(xiàn)負(fù)增長，且下滑速度較快。2015年1～4月，新疆全口徑財政收入639.9億元，為預(yù)算的23%，同比下降6.8%，減收46.9億元。地方財政收入384.3億元，為預(yù)算的21%，同比下降16.5%，減收76.1億元。其中，公共財政預(yù)算收入322.7億元，為預(yù)算的22.9%，同比下降10.4%，減收37.6億元；基金預(yù)算收入61.6億元，為預(yù)算的14.7%，同比下降38.5%，減收38.5億元。

2.財政支出。財政支出把穩(wěn)增長、惠民生、調(diào)結(jié)構(gòu)、防風(fēng)險作為著力點和主攻方向，各項支出平穩(wěn)有序，穩(wěn)中有進。至4月，財政支出超出序時進度近一個百分點，增幅明顯回升。新疆地方財政支出1 120.2億元，為預(yù)算的31.6%，同比增長7.1%，增支74.1億元。其中，公共財政預(yù)算支出1 053.2億元，為預(yù)算的33.9%，同比增長9.2%，增支88.7億元；基金預(yù)算支出67億元，為預(yù)算的15.6%，同比下降17.9%，減支14.6億元。

二、財政運行特點及原因

1.財政收入增長困難，經(jīng)濟下行壓力大。從累計增幅看，1～4月份，自治區(qū)公共財政收入增幅分別為-2.9%、3.1%、-5.9%、-10.4%，呈加快下降態(tài)勢。另外，去年同期自治區(qū)三塘湖大額礦權(quán)融資，區(qū)本級兩權(quán)價款收入月度入庫不均衡，1～4月份，分別入庫0.3億元、0.4億元、16.5億元、24.5億元，累計入庫僅有41.7億元，今年無此項收入。扣除該項一次性不可比因素測算，財政收入與去年同期相比實際增長僅1.4%。分級次看，1～4月份，自治區(qū)、區(qū)本級、地州市級財政收入增幅分別為-10.4%、-63.4%、1.9%。所以，無論從公共財政收入累計增幅分析，還是從級次收入增幅看，財政收入減收情況都比較嚴(yán)重，主要原因還是經(jīng)濟進入新常態(tài)對于新疆能源、資源性經(jīng)濟的影響較為明顯。2015年以來，自治區(qū)宏觀經(jīng)濟形勢下行壓力大，經(jīng)濟總體處于中低速“偏冷”區(qū)間平穩(wěn)運行。

2015年1～4月新疆公共財政預(yù)算收入完成情況表 單位：萬元

2.主體稅種收入降多增少，諸多行業(yè)發(fā)展不景氣。五大主體稅種收入增幅“兩增三降”?！皟稍觥笆莻€人所得稅、企業(yè)所得稅，三降是增值稅、營業(yè)稅、資源稅。1～4月份，受股息、利息、紅利所得稅增長較多影響，個人所得稅完成21.1億元，同比增長28.1%；受匯算清繳及預(yù)繳所得稅較上年增收較多影響，企業(yè)所得稅完成33.1億元，同比增長1.8%；受石油工業(yè)低速增長、工業(yè)企業(yè)出廠價格回落，中小企業(yè)增值稅起征點提高等因素影響，增值稅完成27.6億元，同比下降5%；受“營改增”擴圍及房地產(chǎn)投資增速回落影響，營業(yè)稅完成76.7億元，同比下降8.3%；受原油價格持續(xù)低迷影響，資源稅完成23.8億元，同比下降2.9%。

3.基金預(yù)算收入下降明顯，房地產(chǎn)市場持續(xù)低迷。2015年的前4個月，自治區(qū)政府性基金收入逐月累計同比增幅分別為-51.3%、-51.4%、-40.1%、-38.5%，政府性基金收入持續(xù)負(fù)增長，下降幅度之大為近5年之最。主要原因：一是新增土地建設(shè)開發(fā)規(guī)模萎縮，土地出讓價款收入同比減收33億元，同比下降44%；二是根據(jù)國務(wù)院完善政府預(yù)算體系工作安排，2015年起地方教育附加、文化事業(yè)建設(shè)費等11項基金納入一般公共預(yù)算收入，按同口徑測算，政府性基金收入同比下降34%。歷來，政府性基金收入占到新疆地方財政收入的四分之一，土地出讓金收入又占政府性基金收入的六成以上，房地產(chǎn)市場持續(xù)低迷的情況不容小覷。

圖1：2015年1至4月新疆財政支出情況

4.財政支出有保有壓，民生領(lǐng)域支出繼續(xù)超七成。財政對工資、津貼補貼、離退休人員經(jīng)費、機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)等基本支出，以及公共安全、教育、科技、文化、社會保障和就業(yè)、農(nóng)林水事務(wù)、住房保障、交通等重點民生和重大基礎(chǔ)設(shè)施項目支出給予了足額保障。從嚴(yán)控制會議費、培訓(xùn)費、接待費、出國（境）經(jīng)費、車輛購置及運行維護費等支出，停止政府部門樓堂館所建設(shè)資金安排，對公用經(jīng)費和項目支出中的專項業(yè)務(wù)費，在2014年的基礎(chǔ)上壓減5%。1～4月，新疆用于民生方面的資金達797.6億元，占公共財政預(yù)算支出總額的75.7%，2015年自治區(qū)確定的100項民生項目資金全部落實安排到位。

三、需要關(guān)注的問題

1.稅收增長乏力，完成收入任務(wù)十分艱巨。至4月末，構(gòu)成稅收收入的增值稅、營業(yè)稅等6大稅種中，除個人所得稅增幅較高外，其余稅種收入增幅均有所回落。增值稅同比下降5%；營業(yè)稅下降8.3%，企業(yè)所得稅同比增長1.8%。經(jīng)濟下行壓力不減短期內(nèi)難以根本性扭轉(zhuǎn)，4月份，全國制造業(yè)采購經(jīng)理指數(shù)（PMI）為50.1%，雖然連續(xù)兩個月高于臨界點，但中、小型企業(yè)PMI分別為49.8%和48.4%，依然低于臨界點。從一季度自治區(qū)經(jīng)濟指標(biāo)來看，規(guī)模以上工業(yè)增加值、固定資產(chǎn)投資增速以及工業(yè)用電量等經(jīng)濟指標(biāo)仍趨回落態(tài)勢，原材料行業(yè)產(chǎn)能過剩，工業(yè)生產(chǎn)者價格低位運行、外貿(mào)進出口總值總體下降，虧損企業(yè)虧損額以及企業(yè)應(yīng)收賬款居高不下，工業(yè)企業(yè)經(jīng)營效益下滑勢頭延續(xù)等問題亟需引起高度關(guān)注。受經(jīng)濟下行傳導(dǎo)影響，稅收收入尤其是工業(yè)稅收提振不力的局面還將進一步持續(xù)，組織收入任務(wù)十分艱巨。

2.剛性支出需求較大，收支矛盾進一步突出。1～4月，公共財政預(yù)算收入322.7億元，同比下降10.4%，公共預(yù)算支出1 053.2億元，同比增長9.2%，支出增幅遠(yuǎn)高于收入增幅。今年，中央和自治區(qū)出臺了機關(guān)事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險改革，調(diào)整基本工資標(biāo)準(zhǔn)、增加離退休人員退休費、提高津貼補貼水平，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作補貼和南疆工作補貼等一系列重大增支方案。同時，自治區(qū)還在保障基層維護穩(wěn)定、促進農(nóng)民增收、就業(yè)再就業(yè)、城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險提標(biāo)等新增支出較多。還有，2015年新疆也迎來了地方債償債高峰，財政支出壓力繼續(xù)加大。當(dāng)前收支矛盾進一步突出，增收節(jié)支、統(tǒng)籌兼顧、科學(xué)安排是財政的中心工作。

3.小微企業(yè)稅收優(yōu)惠多，難落實現(xiàn)象依然存在。從中央到地方都出臺了許多支持小微企業(yè)的政策措施，但部分政策缺乏具體實施辦法。另外小微企業(yè)數(shù)量大、規(guī)模小，政府職能部門較難深入其中管理和服務(wù)，新疆各地社會化服務(wù)體系不健全，中介組織比較弱，為小微企業(yè)提供服務(wù)的辦法也不多。加之各項扶持政策散落在不同部門，小微企業(yè)缺乏足夠的人力與精力去解讀和利用這些優(yōu)惠政策。據(jù)隨機調(diào)查，企業(yè)普遍反映，申請享受優(yōu)惠政策手續(xù)煩雜，對支持小微企業(yè)的政策措施了解不多。可以說，近年來中央、自治區(qū)相繼出臺的一系列鼓勵和支持小微企業(yè)發(fā)展的政策和措施，在實際運作中，打折扣和無法落實的現(xiàn)象依然存在。在新常態(tài)下，為大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新營造更好的環(huán)境，財政減稅減費上應(yīng)該更有作為。

4.積極財政政策預(yù)期高，但發(fā)揮作用的空間比較有限。今年自治區(qū)一般公共預(yù)算收入計劃安排1 411億元，比2014年預(yù)計完成數(shù)1 282.6億元增加128.4億元，增長10%；一般公共預(yù)算支出計劃安排3 016.9億元，比2014年年初預(yù)算2 681.8億元增加335.1億元，增長12.5%，由此可以看出自治區(qū)貫徹落實國家積極財政政策的意圖。當(dāng)前全社會對積極財政政策的實施效果普遍預(yù)期高，主要包括：落實和完善結(jié)構(gòu)性減稅政策，激發(fā)市場主體活力；清理結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金，盤活財政存量資金；擴大財政支出，刺激有效需求；保障和改善民生，推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。但是新疆財力薄弱，在運用積極財政政策穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)方面，缺少可以靈活調(diào)節(jié)的財力支撐。同時，由于地方政策自由裁量權(quán)有限以及自身政策創(chuàng)新不足，缺乏靈活措施手段，使得積極財政政策不能充分發(fā)揮作用。

四、下半年新疆財政收支預(yù)測及全年展望

1.影響財政運行的因素分析。有利因素：一是隨著絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)建設(shè)推進，自治區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，“適應(yīng)發(fā)展穩(wěn)定新常態(tài)、筑牢長治久安好基礎(chǔ)”系列活動深入開展，將為今后經(jīng)濟發(fā)展提供新動力和經(jīng)濟新的增長點，對下半年地方稅收收入增長必然帶來積極影響。二是在擴內(nèi)需政策引導(dǎo)下，改善民生工作扎實推進。涵蓋教育、醫(yī)療、水電、電信、交通等的民生需求投入將有所加大，稅源結(jié)構(gòu)也將隨之調(diào)整，稅收有望出現(xiàn)新的增長點。三是稅收政策調(diào)整帶來稅收增長，經(jīng)有關(guān)部門預(yù)測，煤炭資源稅實行6%從價計征，預(yù)計增收約3.5億元；調(diào)高原油天然氣資源稅從價征收率1個百分點，預(yù)計增收約3.5億元；國家連續(xù)三次提高成品油消費稅單位稅額，城建稅預(yù)計增收約4.5億元，上述三項合計增收約11.5億元。四是經(jīng)濟調(diào)控政策帶來財政增收，比如個人轉(zhuǎn)讓兩年以上住房免征營業(yè)稅、降低二套房首付比例、央行兩次下調(diào)存貸款基準(zhǔn)利率等，將對房地產(chǎn)投資、二手房交易、實體經(jīng)濟融資成本產(chǎn)生積極效應(yīng)，應(yīng)該也會增加稅收收入。

不利因素：一是從經(jīng)濟層面看，今年以來，受國內(nèi)經(jīng)濟下行預(yù)期影響，市場需求不足、固定資產(chǎn)投資趨緩、房地產(chǎn)市場量價齊跌、礦產(chǎn)資源價格持續(xù)走低，對增值稅、營業(yè)稅等主體稅種穩(wěn)定增長的壓力短期內(nèi)不會有改觀。二是結(jié)構(gòu)性減稅政策影響稅收增收，據(jù)測算，電信企業(yè)營改增翹尾減收、西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策、小微企業(yè)稅收優(yōu)惠政策、促進就業(yè)、支持高新技術(shù)企業(yè)發(fā)展等優(yōu)惠政策直接造成2015年全年減稅約10億元。三是不可比因素影響，2014年，自治區(qū)本級兩權(quán)價款收入累計44億元，占區(qū)本級財政收入的60%，占全區(qū)財政收入的11%，相應(yīng)抬高了對比基數(shù)。隨著去年兩權(quán)價款收入逐月征繳入庫，今年財政收入同比增幅將會因此產(chǎn)生比較大的波動。

2.對全年財政收支的展望。面對國內(nèi)經(jīng)濟下行壓力加大，新疆堅持“穩(wěn)中求進、改革創(chuàng)新”總基調(diào)，扎實推進各項工作，經(jīng)濟運行開局平穩(wěn)，保持了健康發(fā)展的好勢頭。但1～4月新疆公共財政預(yù)算收入增速下降幅度比較大，目前還看不出反彈的勢頭，下半年及全年新疆財政收入完成1 411億元、實現(xiàn)同比增長10%有很大難度，按照一般規(guī)律，財政收入增幅可能比地區(qū)生產(chǎn)總值增速略低。由于財政支出剛性，2015年教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社會保障等基本公共服務(wù)和民生支出需求較多，涉及反恐維穩(wěn)、保障基層穩(wěn)定、社會管理等支出依然較大，為穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)也要加大財政支出，從前4個月情況看，自治區(qū)統(tǒng)籌安排財政支出，支出進度明顯加快，積極盤活存量資金，資金使用效益明顯提高，全年支出完成3 016.9億元，增長12.5%的預(yù)期目標(biāo)問題不大。

五、做好下半年財政工作的幾點建議

1.探索民生投入方式變革，讓民生政策更加公平有效。保障和改善，既是新疆社會穩(wěn)定和長治久安的基礎(chǔ)，也是經(jīng)濟發(fā)展的重要動力。今年是新疆第6個“民生建設(shè)年”，自治區(qū)提出從促進就業(yè)、教育優(yōu)先、提高醫(yī)療衛(wèi)生水平、加強社會保障、抓好扶貧開發(fā)五個方面，實施100項群眾看得見、摸得著、感受真切的小工程小項目，正真使改善民生的過程成為凝聚民心的過程。面對經(jīng)濟下行壓力加大、減收增支因素疊加、財政收支矛盾突出的嚴(yán)峻形勢，自治區(qū)財政部門堅定落實國家和自治區(qū)黨委、人民政府的民生政策，調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，堅持把保障和改善民生作為財政工作的出發(fā)點和落腳點，前4個月民生項目資金全部安排到位。保障和改善民生是政府的責(zé)任，政府必須發(fā)揮主導(dǎo)作用，但這并不意味著一切都由政府來包辦。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，在財力還不富裕的情況下，財政資金應(yīng)發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用，以有限資金投入來撬動更多社會資金，從而減輕政府財政負(fù)擔(dān)，擴大公共服務(wù)供給，收到少花錢多辦事、花小錢辦大事的效果。做好當(dāng)前和今后一個時期的民生工作，應(yīng)該積極探索建立公共服務(wù)供給社會參與機制，不斷打破區(qū)域界限、行政壁壘、所有制屬性，進一步鼓勵、引導(dǎo)、規(guī)范社會力量增加對民生領(lǐng)域投入，把那些適合或可以通過市場、社會提供的公共服務(wù)，以適當(dāng)?shù)姆绞浇唤o社會力量參與，不斷擴大公共服務(wù)供給，努力做到在共建中共享、在共享中共建。

2.加強財政調(diào)控，切實發(fā)揮投資穩(wěn)增長關(guān)鍵作用。投資仍然是新疆經(jīng)濟發(fā)展的主要動力。2015年國家預(yù)算內(nèi)投資，重點投向重大基礎(chǔ)水利工程和農(nóng)村飲水安全，糧食倉儲物流和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，保障性安居工程和農(nóng)村危房改造，中西部鐵路和城際鐵路、新支撐帶區(qū)域交通建設(shè)，城市地下管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施，節(jié)能環(huán)保和生態(tài)建設(shè)，以及自主創(chuàng)新、結(jié)構(gòu)調(diào)整、社會事業(yè)、和邊境民族等基礎(chǔ)性、公益性領(lǐng)域。這些投資領(lǐng)域項目，有利于新疆補短板、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生，自治區(qū)財政部門要積極配合盡最大可能爭取項目，盡最大可能加快項目前期工作和建設(shè)力度。對產(chǎn)業(yè)項目要充分發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)作用，鼓勵民間資本發(fā)起設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金和股權(quán)投資基金，有效釋放社會投資潛力。調(diào)整財政資金支持方式，對屬于競爭性領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)，包括戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等，由直接支持具體項目逐步改為設(shè)立投資基金或投資引導(dǎo)資金。吸引社會資金進入，發(fā)揮財政資金的乘數(shù)效應(yīng)，放大投資倍數(shù)。對基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)積極探索推進PPP（政府和社會資本合作）模式，實行特許經(jīng)營，通過財政補助補貼，提升投資回報預(yù)算，撬動民間資本。要加快研究契稅補貼、公積金貸款支持、差別化住房信貸等政策，激發(fā)房地產(chǎn)市場活力，促進房地產(chǎn)投資穩(wěn)步增長。

3.加大涉企收費清理力度，為企業(yè)創(chuàng)造良好環(huán)境。只有企業(yè)做好了，經(jīng)濟才有活力，新疆才有綜合競爭力，穩(wěn)定才有基礎(chǔ)，社會才能繁榮。清理規(guī)范涉企收費受到社會最廣泛的歡迎，也是最能彰顯改革精神的舉措。一要嚴(yán)格落實好國家減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)的各項政策，包括免征、暫停和取消企業(yè)注冊登記費、出入境檢驗檢疫收費及環(huán)境監(jiān)測服務(wù)費等20項涉企行政事業(yè)性收費；免征小微企業(yè)教育費附加、地方教育附加、水利建設(shè)基金、文化事業(yè)建設(shè)費；小微企業(yè)注冊3年內(nèi)免征殘疾人就業(yè)保障金；緩征自治區(qū)設(shè)立的風(fēng)景名勝區(qū)資源有償使用費、職業(yè)安全衛(wèi)生培訓(xùn)考核費兩項涉企行政事業(yè)性收費。二要建立健全涉企行政事業(yè)性收費和政府性基金目錄公示工作機制，根據(jù)國家相關(guān)規(guī)定，實施動態(tài)調(diào)整涉企收費目錄，在門戶網(wǎng)站向社會及時公布涉企收費目錄清單和政策內(nèi)容、收費標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)收部門，各有關(guān)部門按財政部門發(fā)布的目錄清單，公布本單位執(zhí)收的涉企收費項目，公布清單外項目一律停止收繳。三要徹底清理面向企業(yè)的各種收費，體現(xiàn)法無授權(quán)不可為的法治精神，凡是沒有法律法規(guī)依據(jù)且未按規(guī)定批準(zhǔn)，越權(quán)設(shè)立的涉企收費基金項目一律取消，沒有法定依據(jù)的行政審批中介服務(wù)及收費，也要全部取消。

4.深化財稅體制改革，推進結(jié)構(gòu)調(diào)整和擴大開放。改革是新疆經(jīng)濟最大的動力源，要圍繞著眼點著力點和核心區(qū)建設(shè)，深化財稅體制改革。對于推進結(jié)構(gòu)調(diào)整，作為重要的宏觀調(diào)控工具，財政政策應(yīng)該發(fā)揮逆周期調(diào)節(jié)和推動結(jié)構(gòu)調(diào)整的作用，進一步實行結(jié)構(gòu)性減稅和普遍性降費。結(jié)構(gòu)性減稅雖然在短時間內(nèi)會造成稅收減收，但也能減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、促進經(jīng)濟增長，更會增寬應(yīng)納稅稅基，財政收入屆時將會得到反哺。絕不能因為財政增速放緩，而停止結(jié)構(gòu)性減稅改革措施的推進。小微企業(yè)稅收優(yōu)惠政策也應(yīng)進一步完善并切實落實，促進創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，推動穩(wěn)增長保就業(yè)，在激發(fā)市場活力等方面發(fā)揮重要作用。在財政收入緊張、支出壓力加大的情況下，盤活存量資金格外重要，在盤活存量資金的同時，值得關(guān)注的是避免新的資金閑置，要加強績效考核，提高資金的使用效率。對于擴大開放，應(yīng)該密切關(guān)注俄白哈關(guān)稅同盟擴大的情況，提早研究應(yīng)對之策。積極推進喀什、霍爾果斯經(jīng)濟開發(fā)區(qū)和阿拉山口綜合保稅區(qū)、喀什綜合保稅區(qū)建設(shè)。

［1］樓繼偉，王軍.中國公共財政［M］.北京：人民出版社，2006.

［2］劉京煥，陳志勇.財政學(xué)案例［M］.北京：高等教育出版社，2013.

責(zé)任編輯：張新友

F810.2.45

A

10.3969/j.issn.1003-4641.2015.05.14