劉宗洪

（中共上海市委黨校 黨史黨建教研部，上海 徐匯 200233）

建設(shè)廉潔政治，我們黨加強了對“一把手”的監(jiān)督，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》明確把“一把手”作為監(jiān)督的重點。為加強對“一把手”監(jiān)督的研究，中共上海市委黨校政黨研究所廉政建設(shè)課題組于2013年年底赴市紀委、市反貪局、國資委、浦東新區(qū)、普陀區(qū)、市建交委和金融黨委等10多家單位對“一把手”的監(jiān)督問題進行了專項調(diào)研，發(fā)放了300份問卷并有效收回287份。通過調(diào)查，課題組認為，“一把手”在現(xiàn)有體制下存在著許多腐敗的風(fēng)險點，必須創(chuàng)新制度體系推動廉政建設(shè)。

一、“一把手”監(jiān)督難的突出表現(xiàn)

“一把手”主要是指各級黨政機關(guān)、國有企業(yè)和群眾團體中的主要負責(zé)人?！耙话咽帧币哉瓶貙嶋H權(quán)力為特征，在領(lǐng)導(dǎo)班子中處于核心地位或首位。課題組通過走訪多家黨政機關(guān)和企事業(yè)單位，發(fā)現(xiàn)普遍存在對“一把手”難監(jiān)督的問題。奉賢區(qū)從2011年至2013年共查處60件貪污受賄案，其中19人是“一把手”。問卷調(diào)查顯示，受調(diào)查者中，認為對“一把手”的監(jiān)督非常有效的占16.%，基本有效的占63.4%，而認為無效的占19.2%。對“一把手”難監(jiān)督的領(lǐng)域主要集中在“三重一大”方面（見表1）。

表1 您認為對“一把手”監(jiān)督最困難的方面

課題組綜合分析座談和問卷的調(diào)研情況，認為目前對“一把手”的六類問題難以監(jiān)督。

（一）對“一把手”的決策監(jiān)督難

無論是黨政系統(tǒng)還是企事業(yè)單位，重大決策必須經(jīng)過集體協(xié)商和討論決定。上海市紀委還就黨和政府、企事業(yè)單位的“三重一大”決策作過明確的紀律規(guī)定。但是，不少單位的“一把手”無視黨內(nèi)的紀律規(guī)定，在重大決策上經(jīng)常繞過集體討論的必要程序，擅自作出決策。一是以主觀的隨意性進行決策。有些“一把手”在決策時，擅自對“三重一大”的內(nèi)容作出自己的解釋，以便自行決定什么決策可以上會，什么決策不必上會，規(guī)避了集體的討論和決策程序。上海一家單位的“一把手”私下出借設(shè)計資質(zhì)，中介單位就利用該院的牌子進行招投標，造成了國有資產(chǎn)的流失。二是通過幕后交易進行決策。一些“一把手”根本沒有集體決策意識，常常為自己的私利進行幕后交易，一手操辦了決策，以致造成重大失誤。一家國資委下屬企業(yè)的“一把手”擅自與外商簽訂修船業(yè)務(wù)合同，在承接方不能承擔(dān)合同義務(wù)時，又擅自指令本單位承接修船業(yè)務(wù)，最后因不能履行合同而向外商賠款2億多元。三是用違規(guī)的方式進行決策。有些企業(yè)的“一把手”為了小團體的利益或個人利益，在決策時公然違法違紀，擾亂了正常的市場秩序。有單位反映，2011年的100個建筑項目中，超四分之一的項目存在違規(guī)操作。

（二）對“一把手”的用人監(jiān)督難

我們黨有選拔領(lǐng)導(dǎo)干部的一系列規(guī)定，黨章對黨員干部的條件也有明確的要求。但在實際生活中，一些單位的“一把手”熱衷于搞“小圈子”，想方設(shè)法提拔“自己的人”。有的“一把手”為選拔自己的“意中人”，設(shè)法為其提供平臺，通過經(jīng)常性的表揚達到推舉的目的；有的“一把手”直接提名“意中人”，通過霸道的口吻強行使其進入選舉程序；有的“一把手”通過推薦自己熟悉的“獨立董事”進入董事會；也有的“一把手”通過所謂的“內(nèi)部醞釀”選拔“自己的人”進入班子。在座談?wù){(diào)查中，有干部反映，一些“一把手”喜歡有自己的“小圈圈”，習(xí)慣于身邊有自己的“小兄弟”開展工作。問卷調(diào)查顯示，對“一把手”最難監(jiān)督的就是“選人用人”，比例高達62.4%。

（三）對“一把手”的暗箱操作監(jiān)督難。

“一把手”掌握著很大的權(quán)力，因而可以動用手中的資源通過“暗度陳倉”的手段獲取非法利益。調(diào)研顯示：有的單位搞虛構(gòu)業(yè)務(wù)，把消費卡的發(fā)票寫成了勞動產(chǎn)品；有的單位把內(nèi)部的巨額資金轉(zhuǎn)移到體制外，私自分割了國家的利益；有的單位把200萬的招標金額進行拆分，規(guī)避了市場招標的程序；有的單位把資金打入賓館等消費單位，然后長期享用集體的資源；有的單位“一把手”與家族企業(yè)搞幕后交易，截取了國家或集體的利潤。由于黑箱操作的廣泛性，黨的監(jiān)督機關(guān)已經(jīng)難以招架。調(diào)查顯示，一些“一把手”對市場運行的規(guī)則嫻熟于心，善于規(guī)避法律的監(jiān)督，巧于躲開有關(guān)部門的檢查。

（四）對“一把手”的生活奢靡監(jiān)督難

在領(lǐng)導(dǎo)干部收入普遍提高和現(xiàn)實環(huán)境存在巨大誘惑的條件下，“一把手”的生活作風(fēng)成為群眾關(guān)注的焦點。從“蔡志強案”到“上海社保案”，都反映了領(lǐng)導(dǎo)干部生活腐化的嚴峻性。上海“法官嫖娼案”更是反映了當(dāng)下一些領(lǐng)導(dǎo)干部奢靡的生活追求。如何對“一把手”八小時外的私生活進行監(jiān)督？這是令人困惑的問題。在一些企業(yè)，“一把手”因為自身工作的需要，不免要“吃請”或“請吃”；有的國有企業(yè)老總乘坐飛機走綠色通道，每人一次要用去1萬元；有的集團公司劃撥了一億多的招待費。這令人們對一些“一把手”的生活方式有太多的想象空間。在調(diào)查中，一些基層干部坦言，“一把手”干什么事情，紀委不知道，群眾更不知道，對“一把手”的私生活是難以監(jiān)督的。

（五）對“一把手”的貪污受賄監(jiān)督難

十八大以來，我們黨加大了反腐敗斗爭的力度，但“腐敗黑數(shù)”仍然值得我們關(guān)注。一些領(lǐng)導(dǎo)干部利用社會轉(zhuǎn)型的契機躲避了黨和政府的監(jiān)督，大肆侵吞國家或集體的財產(chǎn)。一是利用制度的漏洞大肆貪污。上海浦東三林鎮(zhèn)一個村的村書記在10多年的時間里侵吞集體資產(chǎn)4000多萬。這個書記既是村官，又是公司法人代表，還是家族企業(yè)的經(jīng)營者，俗稱“三棲”干部。他利用參與企業(yè)股份的渠道轉(zhuǎn)移集體資產(chǎn)，不斷利用職權(quán)貪污，最終走進了監(jiān)獄。課題組在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，目前法律對“三棲”村干部的監(jiān)督不利，這在客觀上造成了村干部肆無忌憚的貪污。二是趁著管理的混亂大肆貪污。經(jīng)濟管理中的漏洞本身就給貪污分子提供了犯罪的機會。如上海一家企業(yè)的“一把手”就利用管理的混亂把錢打入私人的銀行卡，財務(wù)部門也忘了這筆錢。三是通過內(nèi)部勾結(jié)的方式大肆貪污。內(nèi)部人控制是“一把手”違法違紀的一大誘因。上海一集團派一名財務(wù)主管到上海一家房產(chǎn)公司任職，但該公司的總經(jīng)理與該財務(wù)主管相互勾結(jié)，合謀進行貪污。目前，企業(yè)“一把手”要求財務(wù)處長做假賬是貪污腐敗的突出問題。

（六）對“一把手”使用資源監(jiān)督難

在沒有嚴格監(jiān)督的環(huán)境中，“一把手”很容易利用權(quán)力在分配資源的過程中謀取私利。上海有一家企業(yè)的“一把手”在單位以廉政的面貌出現(xiàn)，卻把幾千萬的資金存入其女兒工作的一家銀行，通過女兒合法地保有巨額的工資收入。有的“一把手”還會指令下屬企業(yè)與自己的家屬做生意。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，“一把手”與“一把手”之間存在著更多地資源交換。目前不少集團公司的“一把手”在多家下屬企業(yè)兼職。按照規(guī)定，在下屬企業(yè)兼職的“一把手”并不能獲得直接的利益，但為什么有那么多“一把手”樂意到多家企業(yè)任職？主要原因是，兼職的“一把手”掌握著下屬企業(yè)的資源，不僅能獲得汽油費、旅游票等一些實際利益，而且可用企業(yè)的資源與外界換取好處。實踐證明，領(lǐng)導(dǎo)干部若在不受監(jiān)控的條件下掌握巨大的經(jīng)濟資源，是難免腐敗墮落的。

二、有效監(jiān)督“一把手”的對策思考

表2 加強對“一把手”的監(jiān)督的思考路徑

表3 加強對“一把手”的監(jiān)督最須要完善的方面

如何加強對“一把手”的有效監(jiān)督？問卷調(diào)查顯示，完善監(jiān)督制度和適當(dāng)分權(quán)是最為重要的監(jiān)督舉措（見表2），而增強監(jiān)督的有效性必須提高外部監(jiān)督和日常監(jiān)督的力度（見表3）。

課題組綜合問卷、聽取相關(guān)方面意見等多種調(diào)查的結(jié)果，認為有效加強對“一把手”的監(jiān)督，須要運用辯證思維，把治標與治本結(jié)合起來，使“一把手”不敢貪、不能貪，也不想貪。

（一）注重“集權(quán)”與“分權(quán)”的結(jié)合，推動“一把手”權(quán)力運行的規(guī)范化

從人類的文明史來看，“集權(quán)”與“分權(quán)”在不同的歷史時期有不同的“利”與“弊”。有的國家注重“分權(quán)”，有利于官員的廉政自律；而有的國家注重“集權(quán)”，有利于政府的行政效率。我國在社會轉(zhuǎn)型期，有“趕超壓力”的戰(zhàn)略任務(wù)，因而適度的“集權(quán)”在一定的歷史階段會長期存在。但如果因“集權(quán)”而導(dǎo)致腐敗增長，那么，即使經(jīng)濟增長了，我們黨的事業(yè)也會受到難以估量的損害。為有效加強廉政建設(shè)，我們有必要推動“一把手”分權(quán)機制的構(gòu)建。

第一，應(yīng)規(guī)范“一把手”的權(quán)力清單。“一把手”能做什么、不能做什么，應(yīng)當(dāng)有明確的邊界。對“一把手”的權(quán)力清單，組織部門應(yīng)該在“一把手”上任前就明確告知。應(yīng)從制度層面規(guī)范“一把手”與班子成員的關(guān)系，徹底清除“一把手”搞家長制的土壤和條件。尤其是對“三重一大”的內(nèi)容，應(yīng)針對不同單位作出不同的規(guī)定，以便清晰地約束“一把手”的權(quán)力。黨的十八屆三中全會指出:“推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程”[1]。從實踐來看，“一把手”管好副職，而不要直接分管下屬部門的職能，對加強自身廉政建設(shè)有重要意義。

第二，應(yīng)規(guī)范“一把手”權(quán)力運行的程序。防范“一把手”違規(guī)運行權(quán)力，須把形式性程序轉(zhuǎn)化為實質(zhì)性程序。其重要方法是實行秘密的投票制度：實行班子成員真正的一人一票，而且在一定的范圍公布決策的過程和結(jié)果。集體決策的責(zé)任人不能由“一把手”承擔(dān)，而應(yīng)當(dāng)由投票者全體承擔(dān)?！耙话咽帧辈荒苡袩o限的權(quán)力，當(dāng)然也不能承擔(dān)無限的責(zé)任。分散權(quán)力和責(zé)任，應(yīng)當(dāng)是解決權(quán)力高度集中的重要渠道。

第三，應(yīng)規(guī)范“一把手”權(quán)力運行的結(jié)果審查。對違反規(guī)定搞個人專斷、個人決策和暗箱操作的“一把手”應(yīng)當(dāng)進行黨紀處分。無論是黨政機關(guān)還是企事業(yè)單位，追究責(zé)任是防范“一把手”違法違紀的重要方法。

第四，要淡化行政首長的高度集中的權(quán)力。首長負責(zé)制雖然有提高辦事效率的優(yōu)勢，但同時也賦予了“一把手”近乎無限的權(quán)力。根據(jù)黨的歷史經(jīng)驗，制衡“一把手”的權(quán)力需要黨組織的監(jiān)督。軍隊的首長負責(zé)制與政委領(lǐng)導(dǎo)的兩元領(lǐng)導(dǎo)體制能夠?qū)Α耙话咽帧逼鸬街坪獾淖饔?，對此，我們?yīng)當(dāng)借鑒。

（二）注重黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督的結(jié)合，真正把“一把手”的權(quán)力關(guān)在制度的籠子里

鑒于黨的領(lǐng)導(dǎo)體制，目前對“一把手”的監(jiān)督主要是由黨內(nèi)的監(jiān)督機構(gòu)承擔(dān)的。毫無疑問，我們黨取得的反腐敗斗爭成果，說明黨內(nèi)監(jiān)督體制是有成效的。但目前“一把手”違法亂紀的現(xiàn)狀說明“同級紀委監(jiān)督同級黨委”的體制基本失效，也說明依靠上級黨組織監(jiān)督下級的“一把手”存在明顯的缺陷。如何把“一把手”的權(quán)力真正關(guān)進制度的籠子里？

第一，紀委應(yīng)充分運用審計機關(guān)的審計成果。審計機關(guān)通過審計，是能夠看出“一把手”違法違紀現(xiàn)象的。但審計機關(guān)沒有太多的手段追究“一把手”隱藏在后的秘密交易。如果黨的監(jiān)督機關(guān)與審計機關(guān)聯(lián)合起來查處一些重大案件，就有助于提高對“一把手”的查處率。調(diào)查還顯示，“一把手”對審計機關(guān)的審計十分重視，也有較大的精神壓力。課題組問卷調(diào)查的數(shù)據(jù)足以說明審計對加強反腐敗斗爭的重要性（見表4）。

第二，紀委應(yīng)充分用好檢察機構(gòu)的司法權(quán)威。在上海，紀委與檢察院聯(lián)合辦案是有傳統(tǒng)的，也體現(xiàn)了相當(dāng)?shù)霓k案效率，但其運行的機制還需要磨合。在調(diào)查中，有檢察院同志反映，他們在審查案件時，一些紀委對嫌疑人的材料不愿意如實提供，往往會“掐頭去尾”，從而給辦案帶來障礙。當(dāng)然，地方紀委也有難處。因為查處“一把手”往往需要同級黨委或上級黨委的首肯。紀委充分運用檢察院的司法權(quán)威，把違法的官員立即送往檢察院審理，可以有效防范上級機關(guān)對案件查處的干擾，從而加強對“一把手”監(jiān)督的威懾力。

第三，紀委應(yīng)充分用好社會監(jiān)督特別是網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的影響力。從調(diào)研的情況看，各類監(jiān)督機構(gòu)對“一把手”的監(jiān)督都會受到一系列的干擾。擺脫這些干擾的最好辦法，就是公開，讓案件受到社會輿論的關(guān)注。社會監(jiān)督是異體監(jiān)督，具有同體監(jiān)督所不具備的優(yōu)越性。西方國家把“輿論監(jiān)督”看做是國家的“第四項權(quán)力”，是人類政治文明的經(jīng)驗。一個馬克思主義政黨絕不忌諱社會輿論的監(jiān)督。馬克思曾經(jīng)指出:“報刊按其使命來說，是社會的捍衛(wèi)者，是針對當(dāng)權(quán)者的孜孜不倦的揭露者，是無處不在的耳目，是熱情維護自己自由的人民精神的千呼百應(yīng)的喉舌”[2]。在信息化條件下，社會輿論監(jiān)督有了新的快速工具——互聯(lián)網(wǎng)。黨的紀委機關(guān)應(yīng)當(dāng)充分利用網(wǎng)絡(luò)輿論加強對“一把手”的監(jiān)督。

表4 對“一把手”監(jiān)督最有效的手段

（三）注重同級監(jiān)督與上級監(jiān)督的結(jié)合，強化“一把手”不敢貪的心理

在調(diào)研中紀委干部普遍反映，他們對下級的監(jiān)督是有效的，上級機關(guān)派出的“巡視組”的監(jiān)督也是有效的?，F(xiàn)有的監(jiān)督經(jīng)驗顯示，監(jiān)督者與被監(jiān)督者在利益上必須分離，而且應(yīng)賦予前者更高的監(jiān)督權(quán)。加強對“一把手”的監(jiān)督，一方面要加強同級紀委的監(jiān)督力度，另一方面要強化上級監(jiān)督的力度。

第一，把黨的巡視制度規(guī)范化制度化和常態(tài)化。中央對地方的巡視已經(jīng)充分顯示出對“一把手”監(jiān)督的力量。目前的巡視有效果，但時間間隔太長，且未走向制度化。在調(diào)查中，不少紀委干部建議把上海的巡視制度規(guī)范化制度化和常態(tài)化。

第二，加強紀委監(jiān)督的獨立性和權(quán)威性。綜合各方面的調(diào)查意見，同級紀委很難監(jiān)督同級“一把手”已經(jīng)成為共識，派駐監(jiān)督的成效也微乎其微。如果紀委書記由黨委書記來組閣，監(jiān)督的難度就更大。加強黨內(nèi)監(jiān)督最有效的方法，是從制度體系上增強紀委機關(guān)的獨立性和權(quán)威性，推動紀委機關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的具體化、程序化和制度化。

第三，加強上級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)對下級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的監(jiān)督。目前，上級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)對下級單位重提拔、輕管理，導(dǎo)致“一把手”處于經(jīng)常性的“虛監(jiān)”狀態(tài)。既然同級紀委對同級“一把手”難監(jiān)督，那么，上級黨委和上級紀委就要承擔(dān)對下級“一把手”監(jiān)督的更大責(zé)任。從調(diào)查的情況看，上級領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)常到下級單位聽取意見、經(jīng)常與下級“一把手”進行思想溝通、經(jīng)常談話“拉袖子”、經(jīng)常開展黨內(nèi)批評與自我批評，是有效的。問卷調(diào)查顯示，上級機關(guān)對“一把手”的監(jiān)督作用非常重要，在表4所示的九類監(jiān)督中，上級組織監(jiān)督占到了22.3%。

第四，隔斷監(jiān)督者與被監(jiān)督者的利益聯(lián)系。目前，企業(yè)的監(jiān)事會、財務(wù)主管與“一把手”有共同的利益關(guān)系，不利于對權(quán)力實施嚴格的監(jiān)督。黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)應(yīng)當(dāng)改進相關(guān)部門的干部選拔任用機制，割斷監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間的利益關(guān)系，從而使“一把手”的權(quán)力處于嚴格的監(jiān)督或規(guī)范的運行之中。

（四）注重思想教育與從嚴懲戒的結(jié)合，提升“一把手”自律的內(nèi)在動力

對“一把手”的監(jiān)督，我們習(xí)慣于日常性的廉政教育，甚至花了很多精力搞廉政文化教育。毫無疑問，廉政教育有助于“一把手”樹立正確的人生觀和價值觀，更有助于對“一把手”的警示和提醒。但我們也必須認識到，任何思想教育的作用都是有限的，我們既應(yīng)堅持廉政教育，更應(yīng)加大懲罰的力度。事實上，有力的懲罰是最有力的教育。從當(dāng)前教育和懲處的經(jīng)驗教訓(xùn)來看，對“一把手”的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)注意以下幾個環(huán)節(jié)。

一是加強廉政的針對性教育。崗位廉政教育是比較好的方式。黨的監(jiān)督機關(guān)要研究本地區(qū)本部門“一把手”最易違法違紀的“短板”，對“一把手”進行警示性告知，使其明確哪些事情不能做、一旦做了會產(chǎn)生何種后果。實踐證明，用不著邊際的廉政案例教育“一把手”的效果并不理想。

二是盡快建立責(zé)任終身追究制度。目前，一些“一把手”在決策的時候膽子很大，而一旦發(fā)生失誤或隱含有違紀現(xiàn)象，卻無人追究。監(jiān)督“一把手”，不僅要有決策過程的監(jiān)督，更要有決策實施后的監(jiān)控。不論“一把手”是否調(diào)任或已經(jīng)退休，都要對其決策的失誤或決策造成的損失予以追究，并作出相應(yīng)的處理。從調(diào)研的情況來看，建立健全對“一把手”的責(zé)任終身追究制度是管住“一把手”的當(dāng)務(wù)之急。

三是對腐敗分子實現(xiàn)真正的“零容忍”?，F(xiàn)在懲處腐敗分子，基本沒有實現(xiàn)“零容忍”。有的檢察院對貪污3萬者不起訴，有的對貪污5萬者不列罪，標準具有不確定性。人大機關(guān)或司法機關(guān)依據(jù)領(lǐng)導(dǎo)干部目前的收入水平制定統(tǒng)一的立案標準，然后對腐敗分子實行法律標準范圍內(nèi)的“零容忍”，這對腐敗分子“不敢貪”具有重要意義。

四是增強司法權(quán)威。依據(jù)我國的法律，司法機關(guān)依法獨立行使檢察權(quán)和審判權(quán)。但由于我國的司法機關(guān)或司法人員受到地方領(lǐng)導(dǎo)人的影響或制約，司法權(quán)威往往會受到一定程度的干擾。在現(xiàn)代政治文明的體系中，司法人員應(yīng)當(dāng)是“孤獨的貴族”，他們只相信法律，法律是他們辦案的唯一根據(jù)。當(dāng)“一把手”的案件可以通過權(quán)力予以影響的時候，法律就會失去震懾的作用。增強對腐敗的查辦力度，既須加快司法體制改革，又須加強對司法人員的監(jiān)督。黨的十八屆三中全會已經(jīng)對司法體制改革作出了部署，要求省以下的法院、檢察院實行人財物的統(tǒng)一管理。上海作為改革開放的前沿陣地，應(yīng)當(dāng)加快推行相關(guān)制度。

五是想方設(shè)法減少腐敗的黑數(shù)。腐敗的黑數(shù)是指，有貪污腐敗行為而沒有被揭露和懲處的腐敗分子的數(shù)量。如果有10個腐敗分子，能抓出8-9個，就能極大增強反腐敗的威懾力。遏制腐敗，必須提高紀檢監(jiān)察機關(guān)發(fā)現(xiàn)腐敗的能力，提高辦案的效率，使腐敗分子在黨內(nèi)無任何藏身之地。

（五）注重提高素質(zhì)與體制改革的結(jié)合，構(gòu)建一支管住“一把手”的監(jiān)督隊伍

當(dāng)前對“一把手”難監(jiān)督的原因，既有監(jiān)督體制的原因，也有監(jiān)督者的主觀原因。加強對“一把手”的監(jiān)督，應(yīng)把提高紀委監(jiān)察干部的素質(zhì)與創(chuàng)新監(jiān)督體制結(jié)合起來。

第一，提高紀檢監(jiān)察干部的綜合素質(zhì)。目前，紀檢監(jiān)察干部無論是監(jiān)督的專業(yè)知識還是政治責(zé)任心，都與反腐敗斗爭的形勢和要求不相適應(yīng)。在座談時，有人反映現(xiàn)在的紀檢隊伍中的50%是部隊轉(zhuǎn)業(yè)的。目前，紀委干部人數(shù)眾多，但監(jiān)督的能量卻極其有限。我們黨如果沒有一支“敢于碰硬，堅持原則，忠于職守”的紀檢監(jiān)察干部隊伍，對“一把手”的有效監(jiān)督幾乎是不可能的。因此，為提高對“一把手”監(jiān)督的有效性，各級黨組織要把選好用好紀委監(jiān)察干部當(dāng)作一件大事來抓。

第二，重新確立紀委書記與同級黨委主要領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。按照黨章要求，黨的紀律檢查委員會都是經(jīng)過黨的代表大會選舉產(chǎn)生的。從實際情況看，紀委書記的來源與所在地方或部門“一把手”的“喜好”有密切關(guān)系。如果紀委書記由“一把手”提名或決定，然后通過既定的程序走馬上任，那么，紀委書記對“一把手”的指示必然言聽計從。黨的十八屆三中全會已經(jīng)作出規(guī)定，黨的紀委書記和副書記由上級紀委和組織部門提名。課題組建議各級黨的組織加快實施黨的十八屆三中全會精神，調(diào)整紀委書記與同級黨委在感情上和利益上的聯(lián)系，使紀委盡快發(fā)揮有力的監(jiān)督作用。

第三，構(gòu)建黨領(lǐng)導(dǎo)下的國家廉政體系。從長遠發(fā)展的眼光看，對“一把手”的制約應(yīng)當(dāng)是國家廉政體系的綜合監(jiān)督。透明國際認為，醫(yī)治腐敗的根本途徑是構(gòu)建國家廉政體系[3]。地方或單位的黨內(nèi)監(jiān)督機關(guān)對“一把手”要進行經(jīng)常性的直接監(jiān)督，同時要發(fā)揮審計部門、監(jiān)察機關(guān)、人大代表、民主黨派和社會輿論等方面的立體式監(jiān)督作用?？梢哉f，內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督的有機結(jié)合，是把“一把手”權(quán)力關(guān)進制度籠子的重要標志。問卷調(diào)查顯示，對“一把手”監(jiān)督，認為要加強外部監(jiān)督的占27.9%，要加強內(nèi)部監(jiān)督的只占15.3%，要加強日常監(jiān)督的占18.8%。

第四，強化和擴大黨的紀檢和行政監(jiān)察的監(jiān)督職能。從理論上看，黨的紀律檢查委員會只是檢查黨內(nèi)的違法違紀現(xiàn)象。但事實上，黨的紀檢部門已成為反貪斗爭的重要前沿陣地。既然如此，建議在黨的文件和國家法律文件中明晰黨的紀檢和監(jiān)察的監(jiān)督職能，把紀檢監(jiān)察機關(guān)建成類似于香港廉政公署或新加坡反貪局的機構(gòu)，直屬于中紀委和國務(wù)院監(jiān)察機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。

（六）注重頂層設(shè)計與精細管理的結(jié)合，營造“一把手”不能貪的社會環(huán)境

頂層設(shè)計是宏觀上的制度設(shè)計，精細管理是微觀上的實踐操作。從頂層設(shè)計的視野來看，一是理順黨的領(lǐng)導(dǎo)體制。黨和國家的監(jiān)督體系是一個龐大而復(fù)雜的體系，當(dāng)前迫切須要改革和完善監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)體制。按照現(xiàn)代政黨執(zhí)政的規(guī)律，從頂層設(shè)計的視野構(gòu)建監(jiān)督體系，主要是理順黨、政府、社會的關(guān)系，通過體制的完善充分發(fā)揮黨和政府的監(jiān)督功能。頂層設(shè)計雖然需要中央作出決策，但地方在黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的改革上可以有所作為。其中，理順黨政關(guān)系對有效監(jiān)督“一把手”至關(guān)重要。二是完善監(jiān)督的制度法規(guī)。目前，我國的監(jiān)督法律和法規(guī)有很多，不僅有些內(nèi)容不合理，而且有操作的隨意性。加強“對一把手”的監(jiān)督，須完善法律法規(guī)體系，為每一個掌權(quán)者帶上制度的“緊箍咒”。三是創(chuàng)新制度執(zhí)行的方法。如何有效執(zhí)行國家法律和黨內(nèi)法規(guī)？這對加強“一把手”的監(jiān)督至關(guān)重要。對“一把手”監(jiān)督，制度既不能成為擺設(shè)，也不能成為臺賬。根據(jù)香港廉政公署的經(jīng)驗，一定要有相應(yīng)的機構(gòu)對“執(zhí)法者或執(zhí)紀者”予以監(jiān)督，對有案不查或違紀不究的紀檢監(jiān)察干部要追究責(zé)任。

從精細管理的角度來看，一是堵塞制度的漏洞。調(diào)研顯示，不少“一把手”違法亂紀是從體制的漏洞著手的。加強社會的精細管理，需要堵塞制度的漏洞，使腐敗分子無機可乘。二是建立現(xiàn)代化的管理制度。西方社會之所以在廉政建設(shè)上取得了一些成就，一方面是法制的嚴密，另一方面是社會管理的精細。在西方發(fā)達國家，大量現(xiàn)金在市場上是無法交易的，這在客觀上減少了官員收受賄賂的可能性。目前，歐美不少國家的官員請客吃飯，通過劃賬立即在網(wǎng)上公示出來，這也迫使官員不敢大吃大喝?，F(xiàn)代化的社會管理，需要通過發(fā)達的信息網(wǎng)絡(luò)和精巧的制度設(shè)計，使官員想貪也不能得逞。三是建立公開透明的權(quán)力運行系統(tǒng)。遏制腐敗的最好方法是權(quán)力運行的公開。目前，我們黨已經(jīng)有了黨務(wù)公開的制度，與之相適應(yīng)，還有政務(wù)公開、廠務(wù)公開和村務(wù)公開。從監(jiān)督的難點看，目前公開的最大弊端是一些單位和部門只公開群眾不關(guān)心的事項，這不免有隱瞞的嫌疑。建立“一把手”權(quán)力公開運行的體系，需要把決策的內(nèi)容、執(zhí)行的過程和實施的結(jié)果在一定范圍內(nèi)公開，自覺接受群眾的監(jiān)督。四是健全領(lǐng)導(dǎo)干部的信息公開制度。通過一定的渠道公開“一把手”相關(guān)信息，尤其是財產(chǎn)信息，能形成對領(lǐng)導(dǎo)干部的有效監(jiān)督。公開群眾關(guān)注的信息，需要“一把手”的政治勇氣和犧牲精神。

（七）注重嚴格考核與科學(xué)獎懲的結(jié)合，激發(fā)黨員干部監(jiān)督“一把手”的積極性

對“一把手”的監(jiān)督須要發(fā)揮各級黨委和紀委的積極性，但長期推行的黨風(fēng)廉政責(zé)任制不利于紀檢監(jiān)察干部積極投入反腐敗斗爭。按照黨風(fēng)廉政責(zé)任制的要求，任何地方和單位如果發(fā)生了一件腐敗案件，該地方或單位的黨組織“一把手”就要被問責(zé)，相關(guān)的評獎資格就會被取消。在政治利益和經(jīng)濟利益的雙重驅(qū)動下，不少地方黨組織不希望紀檢部門查處腐敗案件，即使發(fā)生了腐敗案件，也往往大事化小或小事化了。實踐證明，黨風(fēng)廉政責(zé)任制把一級黨組織的利益與腐敗分子的個人利益捆綁在一起，迫使一些黨組織成為腐敗分子的“保護傘”。加強對“一把手”的監(jiān)督，須要改革黨風(fēng)廉政責(zé)任制的考核制度，把查處案件與干部評價分割開來。同時，還應(yīng)加大各級黨委支持紀委和監(jiān)察機關(guān)查案的獎勵力度。對查處腐敗分子多的一級黨組織，上級黨組織應(yīng)當(dāng)予以肯定。只有改變現(xiàn)有的黨風(fēng)廉政考核機制，才能充分調(diào)動各級黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和紀委監(jiān)察部門查案的積極性和主動性。