■文/周弘

單一養(yǎng)老金改革難以解決財(cái)政可持續(xù)問(wèn)題

■文/周弘

周弘

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院學(xué)部委員、國(guó)際學(xué)部副主任、中國(guó)歐洲學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)國(guó)際關(guān)系研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)經(jīng)社理事會(huì)理事、中國(guó)人力資源和社會(huì)保障部咨詢專家。

近10年，特別是歐債危機(jī)以來(lái)，歐洲許多國(guó)家都對(duì)公共養(yǎng)老金進(jìn)行了改革，目標(biāo)都是解決財(cái)政可持續(xù)性問(wèn)題。這些改革是否達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)，成效如何？2015年10月，挪威統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的一份評(píng)估公共養(yǎng)老金改革的研究報(bào)告表明，單一的養(yǎng)老金改革難以解決財(cái)政可持續(xù)問(wèn)題。

挪威養(yǎng)老金制度改革始于2011年，當(dāng)時(shí)財(cái)政狀況良好，改革并不是為了解決當(dāng)下的財(cái)政問(wèn)題。挪威政府將大筆的石油稅收存入主權(quán)財(cái)富基金，2014年該基金價(jià)值已經(jīng)超過(guò)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的2.3倍，因此短期和中期財(cái)政都不會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題。但預(yù)測(cè)顯示，老齡化趨勢(shì)加上過(guò)于慷慨的福利政策，2025年以后可能出現(xiàn)支出超過(guò)收入的情況?？紤]到長(zhǎng)期的財(cái)政可持續(xù)問(wèn)題，挪威啟動(dòng)了養(yǎng)老金改革。

多數(shù)歐洲國(guó)家的養(yǎng)老金改革并沒(méi)有傷筋動(dòng)骨，因?yàn)榇蠓认鳒p養(yǎng)老金待遇不可能受到民眾的歡迎，是政治選舉制的大忌。因此，都盡量地保留了公共養(yǎng)老金制度中的再分配成分，改革措施主要是強(qiáng)化稅收、鼓勵(lì)就業(yè)，特別是增加有效就業(yè)，從而擴(kuò)大稅基。挪威的養(yǎng)老金改革也體現(xiàn)了這些特點(diǎn)。

評(píng)估養(yǎng)老金改革本身就是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。挪威統(tǒng)計(jì)局的研究報(bào)告采用的模型匯合了三種主要要素，一是與改革相關(guān)的海量細(xì)節(jié)信息，例如公共養(yǎng)老金與職業(yè)年金計(jì)劃之間的協(xié)調(diào)，針對(duì)低收入群體的特殊安排，與個(gè)人收入及其他與個(gè)人生命周期相關(guān)的信息等，對(duì)公共養(yǎng)老金支出的計(jì)算很有幫助。二是客觀地估算養(yǎng)老金改革對(duì)于人們行為方式的影響，主要是在勞動(dòng)力供給方面的影響，這些行為可以通過(guò)退休行為取向加以量化。挪威改革實(shí)施后第一年的退休情況證實(shí)養(yǎng)老金制度對(duì)于退休行為有很強(qiáng)的影響。三是人們對(duì)養(yǎng)老金改革的反應(yīng)強(qiáng)烈程度，比如削減養(yǎng)老金可能引起社會(huì)負(fù)效應(yīng)，擴(kuò)大稅收對(duì)于財(cái)政的貢獻(xiàn)將遠(yuǎn)大于削減養(yǎng)老金支出。

研究認(rèn)為：在挪威實(shí)行以節(jié)約開支為目的的公共福利計(jì)劃改革要比歐洲絕大多數(shù)國(guó)家更難。因?yàn)榧词咕S持、甚至降低稅收水平，政府也能在不動(dòng)用石油稅收儲(chǔ)備的條件下維持養(yǎng)老金及其他現(xiàn)有福利項(xiàng)目的支出，直到2035年。因此，挪威養(yǎng)老金改革的主要目的是設(shè)法有針對(duì)性地收窄財(cái)政缺口，采用的辦法是長(zhǎng)期地降低養(yǎng)老金支出的增長(zhǎng)率，同時(shí)通過(guò)更強(qiáng)有力的勞動(dòng)力供給刺激政策提高稅基，而不是突兀地實(shí)行削減養(yǎng)老金開支的政策。更具體地說(shuō)，就是采取更加精細(xì)的方式逐年調(diào)整養(yǎng)老金待遇，使其與預(yù)期壽命的延長(zhǎng)和提前退休的行為相關(guān)聯(lián)。

如果挪威不實(shí)行改革，從2020年到2060年，養(yǎng)老金支出占GDP的比例將從7.6%上升至12.8%；如果實(shí)施上述小幅調(diào)整式改革，養(yǎng)老金支出占GDP的比例將明顯減少，但是財(cái)政支出還將繼續(xù)上升。

研究者最終得出結(jié)論認(rèn)為，首先，養(yǎng)老金改革是必要的，改革的主要效果是推遲退休，而推遲退休會(huì)減少養(yǎng)老金領(lǐng)取者的人數(shù)，提高私營(yíng)企業(yè)的就業(yè)。而這些私營(yíng)企業(yè)又多是非石油企業(yè)，有利于擴(kuò)大稅基。測(cè)算證明，減少領(lǐng)取者的人數(shù)遠(yuǎn)比降低養(yǎng)老金待遇的財(cái)政削減效率高。因此預(yù)期壽命的延長(zhǎng)本身不一定造成財(cái)政負(fù)擔(dān)，如果政策得當(dāng)，壽命延長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)可以加大勞動(dòng)力供給，帶來(lái)積極的財(cái)政效果。其次，由于養(yǎng)老金改革的目標(biāo)并不包括減少政府在健康和老年長(zhǎng)期照顧方面的支出增長(zhǎng)，因此，單憑養(yǎng)老金改革還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以緩解長(zhǎng)期財(cái)政可持續(xù)問(wèn)題?？傊?，目前的養(yǎng)老金改革很可能對(duì)挪威財(cái)政的長(zhǎng)期可持續(xù)和促進(jìn)勞動(dòng)力供給產(chǎn)生巨大影響，但還需要其他方面的配套改革，才可能解決長(zhǎng)期的財(cái)政可持續(xù)問(wèn)題。研究還提出可以就養(yǎng)老金改革的社會(huì)效果進(jìn)行評(píng)估，并采取更加積極的鼓勵(lì)勞動(dòng)者就業(yè)的政策，例如在挪威勞動(dòng)者的個(gè)人所得稅很高，如果改革個(gè)人所得稅可能引起巨大的社會(huì)效應(yīng)。解決財(cái)政可持續(xù)性問(wèn)題需要多管齊下，不必只在削減養(yǎng)老金上下功夫?！?/p>