□ 文/商務部研究院跨國公司研究中心主任 何曼青

探索國有石油公司改革路徑

□ 文/商務部研究院跨國公司研究中心主任 何曼青

我國石油天然氣體制改革首先應厘清改革的主體和方向，不能單純地認為依靠新進入者就能夠真正重構(gòu)一個更優(yōu)質(zhì)的市場，也不能單純只將國家石油公司作為“被改革”對象。我國油氣體制改革應圍繞政府與市場的關(guān)系、國家石油公司與政府的關(guān)系、油氣資源收入與國民福利的關(guān)系進行體制機制重構(gòu)。國家石油公司處于三大關(guān)系的交匯點，是我國石油天然氣體制的重要組成部分。

國家石油公司改革現(xiàn)狀及存在問題

我國油氣體制改革經(jīng)歷了三個階段：轉(zhuǎn)換政府職能、實行政企分開（1978年-1988年）；調(diào)整企業(yè)與市場關(guān)系、轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機制（1988年-1998年）；以政府機構(gòu)改革和兩大石油集團重組為標志的石油行業(yè)管理體制和市場體系革命性重構(gòu)（1998年以來）。

經(jīng)過30多年的改革與發(fā)展，政府對我國石油行業(yè)的管理方式實現(xiàn)了由計劃配置向市場導向的轉(zhuǎn)變，政企分開邁出實質(zhì)性步伐，出資人在法律層面上得到明確，企業(yè)總體上成為與市場經(jīng)濟相融合的主體；市場準入逐步放寬，鼓勵公平競爭和多元主體參與，由市場配置資源和決定產(chǎn)品價格的市場機制取得顯著成效。三大國家石油公司油氣核心業(yè)務均已在境外上市10多年，實現(xiàn)了公司治理和體制機制重大變革，海外經(jīng)營取得跨越式發(fā)展。

目前，除三大國家石油公司之外，還有眾多地方國有企業(yè)、民營企業(yè)，以及合資、外資企業(yè)等市場主體，共同參與我國油氣勘探開發(fā)、煉油、儲運和銷售等業(yè)務。目前我國地方和民營煉廠原油加工能力已占全國1/4，三大石油公司之外的加油站數(shù)量已占全國的50%，還有眾多技術(shù)服務商、工程建設企業(yè)、設備制造商活躍在相關(guān)油氣市場。此外，國際大型石油石化公司都已在我國投資布局并建立了一定規(guī)模的油氣生產(chǎn)基地和營銷網(wǎng)絡。我國油氣行業(yè)已初步形成以三大國家石油公司為主導、多種所有制成分共同參與、大中小企業(yè)共同發(fā)展的格局。但是，隨著改革的不斷深入，我們也清醒地看到我國油氣產(chǎn)業(yè)組織和管理體制還存在一些突出的問題。

一是油氣市場機制不夠完善。油氣市場結(jié)構(gòu)不盡合理，交易市場不夠發(fā)育，缺乏價格發(fā)現(xiàn)和市場形成價格的機制。由于政策法規(guī)等方面的限制，其他社會資本難以進入油氣勘探開發(fā)市場。二是油氣行業(yè)監(jiān)管體制有待健全。政府管理石油行業(yè)的職能在一定程度上存在交叉、分散和不到位的情況。監(jiān)管力量薄弱，監(jiān)管方式和技術(shù)手段尚不適應油氣體制改革與發(fā)展的需要。三是國家石油公司被賦予過多政治責任。國家石油公司的首要任務是政治責任，保障國家能源安全，但企業(yè)行為應該是市場化的。政府過多的行政干預和保護，導致石油公司大而不強，在理念、管理和人才國際化等方面與國際石油公司存在一定的差距。四是國家石油公司資本運營效率偏低。2014年，中國石油、中國石化凈資產(chǎn)利潤率分別為5.7%和5.1%，低于中國企業(yè)500強的平均水平。從實際運營看，國家石油公司無論在公司治理結(jié)構(gòu)、經(jīng)營機制、人事用工、激勵約束、監(jiān)督管理以及社會負擔等諸多方面都不同程度地存在問題。五是國家石油公司功能定位尚待明確。出資人機構(gòu)對國家石油公司監(jiān)管有過多過細傾向，尚未實現(xiàn)以管資本為主的監(jiān)管體制，政府與國家石油公司的關(guān)系尚待重塑，需要探索新的國有資本授權(quán)經(jīng)營模式，與我國油氣體制改革相適應、相協(xié)調(diào)、相支撐。

挪威油氣改革模式對我國油氣改革的啟示

挪威國家石油公司（Statoil）是一家國有資本控股的公眾公司，2001年在紐約和奧斯陸同時上市，國有股從上市時的82%減持至當前的67%，2013年在全球能源企業(yè)250強榜單中排位第五名。雖然該公司是國家石油公司，但挪威政府從不干預公司日常運作，不審批公司發(fā)展規(guī)劃和投資決策，并且不在公司直接派駐董事和任命高管，而是以一家類似國有資本投資運營的公司（國有股100%）代表國家直接經(jīng)營財政權(quán)益。挪威國家石油公司在由外聘獨立董事和員工代表組成的董事會指導下，實行以企業(yè)執(zhí)行委員會為最高權(quán)力機構(gòu)的決策機制，參與全球市場競爭，為包括大股東佩德羅公司（Petoro）在內(nèi)的所有股東創(chuàng)造價值。

挪威國家石油公司1972年成立，負責挪威國內(nèi)油氣開發(fā)和對外油氣合作。在該公司成立的同時，政府設立了國家石油管理局。國家石油管理局代表國家行使主權(quán)，負責油氣田勘探開發(fā)的招標工作。1985年，建立了新的油氣開發(fā)分成機制，通過設立國家直接財政權(quán)益參與油氣開發(fā)分成；挪威國家石油公司間接參與油氣開發(fā)分成。1990年，成立政府石油基金，作為全體國民的養(yǎng)老基金。從1996年開始，每年一次將國家的石油凈收益劃入該基金，讓全體國民能夠享受到油氣開發(fā)所帶來的好處。

2001年，建立了新的油氣行業(yè)監(jiān)管和組織體系，與之相配套實施了一系列的機構(gòu)改革。挪威國家石油公司于2001年6月18日上市，實現(xiàn)了政企分開，成為純商業(yè)公司，同時將其天然氣管網(wǎng)運營業(yè)務剝離給新成立的挪威天然氣運輸公司（Gassco）。在挪威國家石油公司的出資人層面，成立類似國有資本投資公司的佩德羅公司，一方面持有上市公司的國有股份，另一方面接替國家直接財政權(quán)益，負責國有資本運營管理。2007年，根據(jù)公司戰(zhàn)略和海外業(yè)務發(fā)展需要，挪威國家石油公司與挪威海德魯公司（Hydro）下屬的石油天然氣業(yè)務正式合并，組建成立了全新的挪威國家石油公司，合并后的挪威國家石油公司成為了全球最大的海洋油氣開發(fā)商。

佩德羅公司在挪威國家石油公司2001年上市的同時成立，接替國家直接財政權(quán)益，成為挪威油氣行業(yè)的國有資本投資公司。該公司是挪威大陸架上擁有油氣儲量最大的公司，共參與了137個作業(yè)許可區(qū)塊，包括40個在產(chǎn)油氣田。佩德羅公司有以下幾個定位，值得思考和借鑒：一是該公司從不當作業(yè)者，而是作為股東之一參與油氣勘探開發(fā)項目，分擔成本并獲得收益。二是該公司從不參與許可申請，都是直接從政府手中獲得參與權(quán)，即挪威國家石油管理局研究并推薦國家是否參與某一油氣勘探開發(fā)項目，以及參與比例，由佩德羅公司決定并執(zhí)行。過去，該公司完全聽從政府指令，但現(xiàn)在已經(jīng)發(fā)展到能與政府討論經(jīng)營方針，成為實力相當強的公司。三是該公司與普通石油公司的經(jīng)營方針不同，更關(guān)注公司長遠利益和戰(zhàn)略投資。四是該公司可以通過出售或購買資產(chǎn)來優(yōu)化國家直接財政權(quán)益。

挪威的油氣體制清晰地界定了國家石油管理局、國有資本投資公司、國家石油公司、國家管道運營公司、國家養(yǎng)老基金的各自職責和相互關(guān)系，妥善處理了政府與市場的關(guān)系、國家石油公司與政府的關(guān)系、油氣資源收入與國民福利的關(guān)系。我國油氣體制改革的總體目標與挪威國家石油公司一致，因此，挪威國家石油公司的改革有以下幾點值得借鑒。

一是改革對外合作模式，建立新的財稅模式。1985年，挪威對國家參與油氣產(chǎn)業(yè)的體系進行調(diào)整，挪威國家石油公司在挪威大陸架上的大部分油氣開采股份被分成兩部分，一部分與挪威國家石油公司商業(yè)運行相掛鉤，成為公司資本；另一部分則變成新設立的國家直接財政權(quán)益（SDFI）持有，由挪威國家石油公司代管，其所得油氣收入成為政府直接財政收入。相應地，政府建立了新的財稅模式：任何公司鉆井后如果沒有任何油氣發(fā)現(xiàn)，挪威政府會承擔78%的勘探成本；實行勘探開發(fā)成本在6年期內(nèi)線性折舊政策。新的財稅模式鼓勵了中小公司和外國投資者進入挪威進行油氣勘探開發(fā)。

二是國家石油公司上市重組，改革國有資本監(jiān)管模式。2001年，挪威國家石油公司上市時，一是挪威政府成立了類似國有資本投資公司的佩德羅公司來接替國家直接財政權(quán)益，對國家直接財政權(quán)益進行管理，代表國家參與挪威大陸架油氣資源的開發(fā)，但不代表政府行使任何政府職能；成立100%國家擁有的天然氣運輸公司，負責運營管理挪威大陸架上所有的天然氣管道設施，決定石油公司或油氣田管輸量，確保管道第三方的無歧視準入；真正實現(xiàn)政企分開，讓挪威國家石油公司成為受資本市場監(jiān)管的國際化國家石油公司（INOC），參與全球油氣競爭，打造國際領(lǐng)先的石油企業(yè)，并保持國有資本控制力和活力。

三是改革要注重建立組織體系和政策框架的措施保障。從挪威每一次油氣體制改革看，建立相互配套、相互銜接的組織體系和政策框架是改革成功的重要保障。一方面，挪威油氣行業(yè)構(gòu)建了國有資本管理的組織體系，包括國家石油管理局、國有資本投資公司、國家石油公司、國家管道運營公司、國家養(yǎng)老基金，它們各司其職又相互聯(lián)系。國家石油管理局行使國家主權(quán)，負責油氣勘探開發(fā)的招標工作；佩德羅公司作為挪威國家石油公司（沒有政府干預的商業(yè)化公司）的大股東參與油氣田開發(fā)，并將政府在油氣行業(yè)獲得的收益放至挪威政府全球養(yǎng)老金（由政府石油基金和國家保險計劃基金合并組成），供全體國民分享。

確定改組國有資本投資公司的思路和定位

中國油氣體制改革市場化的方向很明確，目的是讓市場在資源配置中起決定性作用。目前我國油氣企業(yè)正處于改革發(fā)展轉(zhuǎn)型期、發(fā)展方式轉(zhuǎn)變期和體制機制轉(zhuǎn)軌期。與國際石油公司相比，我國國家石油公司國際競爭力還不強，尤其是人均經(jīng)營指標偏低，這與國家石油公司仍存在企業(yè)辦社會職能和歷史遺留問題等有很大關(guān)系。我們既要積極推動改革，又要注意防范重大風險。因此，建立起適應中國特色社會主義市場經(jīng)濟的石油產(chǎn)業(yè)組織體系和體制框架，應借鑒挪威油氣體制改革的經(jīng)驗，做好頂層設計，政策相互配套，分步實施，平穩(wěn)有序推進。

首先是理順改組為國有資本投資公司的思路。按照十八屆三中全會提出的“完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司”的改革思路，國有資本投資公司應成為國有資本出資者代表授權(quán)的運營主體，處于國有資本管理體系的第二層—要服務于國家戰(zhàn)略，通過國有資本的運營管理，提高國有資本效率，提升國有資本控制力、影響力和帶動力。組建國有投資運營公司，應依據(jù)國有資本的功能定位，按照“改組為主、新建為輔”的原則，組建或改組為公用事業(yè)類、公共保障類、戰(zhàn)略類和競爭類等不同類別的國有資本投資運營公司。國務院發(fā)展研究中心課題組認為：國有投資運營部門是政府與市場間的界面，可以分為政策性投資運營公司和商業(yè)性投資運營公司。

在我國，石油行業(yè)是關(guān)系國家經(jīng)濟命脈和能源安全的行業(yè)，需要國有資本主導，以保證國有經(jīng)濟的控制力和影響力。我國三層國有資產(chǎn)管理組織體系與挪威模式有類似之處?？梢越梃b挪威國家石油公司改革的模式，將國家石油公司的母公司改組為商業(yè)性的國有資本投資公司，相當于挪威的佩德羅公司；已經(jīng)上市的油氣主業(yè)控股子公司，相當于挪威國家石油公司，是純商業(yè)公司，應按照現(xiàn)代企業(yè)制度和公司法人治理結(jié)構(gòu)市場化運作，目標是打造國際化的國家石油公司。

其次是厘清油氣國有資本投資公司的定位。國家石油公司改組為國有資本投資公司，宜采取商業(yè)性國有資本投資公司模式。鑒于我國油氣行業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的市場化程度不均衡，以及尚未形成強大的監(jiān)管力量，目前國家石油公司享有的政府授權(quán)，暫由改組后的國有資本投資公司行使。政府還要給予國有資本投資公司一定的出資人授權(quán)。從經(jīng)營對象看，國有資本投資公司重點應投資實業(yè)企業(yè)，以投融資和項目建設為主。從經(jīng)營目標看，以追求商業(yè)目標為主，兼顧非商業(yè)目標，以股東身份積極參與所投資實業(yè)企業(yè)的公司治理，獲取相應的股權(quán)分紅收益。從經(jīng)營方式看，應產(chǎn)融結(jié)合和資本運作，按照市場化原則調(diào)整投資組合，有進有退。國家石油公司改組為國有資本投資公司，要真正成為推動所投資實業(yè)企業(yè)改革改制、引入外部投資者、推動國有資本流動重組、促進國有資本布局調(diào)整的有效平臺，需要積極探索運營模式，通過開展投融資、資本整合、產(chǎn)業(yè)培育推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，提高所投資實業(yè)企業(yè)的國際競爭力；同時通過股權(quán)運作、價值管理、有序進退，實現(xiàn)國有資本的保值增值。

再次是確定改組后的國有資本投資公司作為油氣體制改革的實施主體。改組后國有資本投資公司應作為我國油氣體制改革的實施主體之一，依據(jù)改革的總體要求，實施對所投資的實業(yè)企業(yè)進行改革創(chuàng)新或重組整合。

“在全產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)放寬準入”，就需要在全產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)上培育更多的市場競爭主體。國有資本投資公司可以將全產(chǎn)業(yè)鏈上各業(yè)務板塊分類管理，根據(jù)各業(yè)務板塊的產(chǎn)業(yè)屬性和對國家能源安全的影響程度，采取絕對控股、相對控股或參股方式。按照我國油氣市場準入政策，凡是能夠向民營資本開放的領(lǐng)域都應該開放。

推動國家石油公司改革，有利于重塑油氣體制中的三大關(guān)系。政府與市場的關(guān)系在新的組織體系和體制框架下更為明晰，有利于推動市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用和更好地發(fā)揮政府的作用；國家與國有資本投資公司形成新型的國有資本授權(quán)經(jīng)營關(guān)系，形成新的體制改革平臺；國家與國有資本投資公司的收益分配，除資本收益方式外，也可借鑒挪威模式，探索重構(gòu)油氣資源收入與國民福利的關(guān)系。