劉遠航

2015年3月2日，全國政協(xié)委員、中國電影家協(xié)會副主席、《建國大業(yè)》編劇王興東提交提案建議，加快電影立法進程，嚴禁“以言代法”“以權壓法”

2015年9月1日召開的國務院常務會議通過《電影產業(yè)促進法（草案）》，這意味著12年電影立法長跑到了最后的沖刺階段。

所謂“沖刺”，是因為按照法律程序，這部草案還須在2016年春天的全國人大表決通過，才能生效并進入實施階段。然而，目前的進展已讓許多電影人感覺到，電影立法的春天終于來了。

最早提議電影立法的老一代導演謝鐵驪已于兩個月前去世。當他在1983年的六屆全國人大一次會議上發(fā)出這個聲音時也許沒有想到，實現(xiàn)這一目標要經過30多年努力。其間，中國電影業(yè)已從改革初期的“淺灘”駛入市場的“深水區(qū)”。

中國電影票房令人驚嘆地屢創(chuàng)新高：從2003年的10億元增長到2014年的296億元，年均增長率超過36%。截至8月31日，2015年內地累計票房已超290億元。

伴隨著電影業(yè)成為中國文化產業(yè)中市場化程度最高的領域，國家的扶持力度也在不斷加大。據(jù)統(tǒng)計，2009年以來與電影相關的政策發(fā)布有15條左右，“對電影產業(yè)的重視程度超出了我的想象?！敝巹⊥艉Ａ謱Α恫t望東方周刊》說。

他認為，《電影產業(yè)促進法》肯定了電影產業(yè)對于國民經濟的重要戰(zhàn)略意義，也說明影視行業(yè)已成為社會發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。如能審議通過，它將為快速發(fā)展的電影產業(yè)護航。

在目前的立法規(guī)劃中，已有8部文化法律：《公共文化服務保障法》《文化產業(yè)促進法》《網絡安全法》《公共圖書館法》《電影產業(yè)促進法》《著作權法（修改）》《文物保護法（修改）》以及《廣播電視傳輸保障立法》。

這被全國人大法工委相關負責人稱為“在全國人大常委會立法史上是前所未有的”。

電影第一法

雖然《電影產業(yè)促進法（草案）》的具體細節(jié)還沒有正式公布，但據(jù)《瞭望東方周刊》記者了解，它較2011年國務院法制辦公布的《電影產業(yè)促進法（征求意見稿）》的最大差異是對若干內容進行了更加明確的細化，而主要架構沒有發(fā)生明顯變化。不過，全國人大的立法審議，將決定它的最終面貌。

根據(jù)國務院法制辦此前公布的信息，該《征求意見稿》在起草和審查過程中，主要遵循了以下總體思路。

降低市場準入門檻，便利各類市場主體、社會資本進入電影產業(yè)。對社會資本投資電影攝制等業(yè)務不作限制，減少行政審批。

通過采取財政、稅收、金融、用地等扶持措施，激勵企業(yè)、個體工商戶和個人從事電影活動。國家設立電影專項資金、基金，從事國產電影的創(chuàng)作、攝制、發(fā)行、放映等活動，可以按照國家有關規(guī)定享受稅收優(yōu)惠。

加強監(jiān)督管理，規(guī)范市場秩序，促進電影市場健康發(fā)展。電影院不得偷漏瞞報票房收入;依法懲治侵犯與電影有關的知識產權的行為。

此外還包括加強電影公益服務，滿足農村地區(qū)居民、城鎮(zhèn)低收入居民、進城務工人員、未成年人等的基本文化需求。

此前受到關注的分級制等問題并未涉及。

清華大學新聞與傳播學院副院長尹鴻曾參與過幾次立法討論。他對《瞭望東方周刊》表示，不同于《電影法》，《電影產業(yè)促進法》以促進產業(yè)發(fā)展為目的，更多關注政府對電影行業(yè)的扶持，以及在公共事務方面應擔負的責任。對于審查制度等方面，暫時無法兼顧。

電影《烈日灼心》劇照

“盡管如此，這部草案仍然可以看做是文化立法的標志和突破口，具有積極的象征意義。”他說。

相比之下，編劇汪海林更關注這部法案對于電影創(chuàng)作者的意義，“比如對影視編劇的優(yōu)惠政策、版權的保護”，他告訴《瞭望東方周刊》。

開放和保護

知識產權和影視文化傳媒專業(yè)律師王軍，在“瓊瑤訴于正抄襲案”中曾作為瓊瑤的代理律師幫助其最終勝訴。

王軍認為，這部草案與之前的電影管理條例相比，在具體細則上有著許多值得注意的變化。

首先是投資攝制主體更為開放。根據(jù)《征求意見稿》，外資企業(yè)在中國進行影視攝制，可能從不被允許變成合法，“當然，這還需要其他相關規(guī)定的變更或取消，比如《外商投資準入管理目錄》。”王軍告訴本刊記者。

其次是合拍片的問題。根據(jù)《征求意見稿》，境內企業(yè)如果對某部合拍片享有著作權，這部電影可以享有國產片待遇?！斑@對于中方在合拍項目中分享著作權以及IP的長期開發(fā)權益，有積極意義，國產企業(yè)的投資和版權等權益也有了一個法理上的保障?！彼忉屨f。

最后是對國產電影的政策保護問題?！墩髑笠庖姼濉芬?guī)定，電影院每年放映國產影片的時間不能少于總放映時間的三分之二。

雖然目前國產電影的票房以每年約30%的速度增長，但整體的制作水準還不穩(wěn)定。

王軍認為，此項規(guī)定對國產電影的發(fā)展是利好，有助于避免其生存空間在未來市場進一步擴張之后受到擠壓?！耙郧斑@些并沒有成文的規(guī)定，立法之后，國產電影的發(fā)展有了基本保障?！?/p>

更規(guī)矩、更法治

《瞭望東方周刊》記者聯(lián)系到王軍時，他正在韓國參加由韓國電影產業(yè)振興委員會（KOFIC）舉辦的電影產業(yè)論壇。

最近幾年，他一直擔任韓國電影振興委員會總部駐北京代表處的法律顧問，目睹了韓國在促進電影產業(yè)方面的諸多措施——近年來韓國電影取得長足進步，很大程度上是因為《電影振興法》和韓國電影產業(yè)振興委員會的推動。

這是一個類似于中國國家廣電總局的機構，其前身是創(chuàng)建于1973年4月3日的電影促進會，1999年改名為電影振興委員會。同年，韓國《電影振興法》再次修訂，并確立了電影分級制。

王軍認為，韓國電影振興委員會除了行政職能之外，“主要是為了推動產業(yè)振興”。

該機構會專門為在中國的韓國電影創(chuàng)作者提供法務和商務支持，比如在北京設立了韓國電影中心。

除此之外，它每年還會舉辦兩次電影項目交流論壇，這對于中韓政府簽署合拍協(xié)議推動極大?！敖陙碇许n合作的流行，與背后相關機構的作用分不開?！蓖踯娬f。

與韓國《電影振興法》不同，中國《電影促進法》并沒有提及分級制。但在《征求意見稿》中，將電影禁止的內容條例化、明晰化，這說明電影審查仍將是主管部門的重要工作內容之一。

汪海林認為，這并非表明管理機構對創(chuàng)作題材和內容加強了管制，而是把現(xiàn)在的行業(yè)規(guī)定用法律的形式強調了一遍。

“審查標準的不確定可能會導致不公平，甚至文藝腐敗。”汪海林認為，無論如何，“法制”取代“人治”是一種進步。

尹鴻認為，目前的任務是要用法律的形式確立審查的程序與合法性。從這個角度看，《電影產業(yè)促進法》以及未來相關法律的出臺或許更加值得期待。

娛樂法律師鄭厚哲注意到，《征求意見稿》對于偷漏瞞報票房收入有所涉及，但目前并未規(guī)定具體的處罰措施。

“其實這些問題以前就存在，立法只是重述、確認和補充?！彼嬖V《瞭望東方周刊》，當下，中國電影市場的繁榮與監(jiān)管不力造成了秩序混亂，“還是要靠執(zhí)法監(jiān)管跟上”。

邁出第一步

1963年，當導演謝鐵驪拍攝《早春二月》的時候，他不會想到，那位在小鎮(zhèn)風波里難以脫身的主人公竟會成為自己后來命運的寫照。

在那樣一個法律常常缺席的年代，這樣的影片只能接受被批判的現(xiàn)實，成為“異類”。也正是幾十年的電影從業(yè)經驗，讓謝鐵驪體悟到出臺一部電影行業(yè)法律的必要性。

轉眼數(shù)十年過去，政治迷霧消散。愈加寬松的社會環(huán)境下，電影創(chuàng)作者卻不得不轉而與市場這只巨獸周旋。導演曹保平便經歷了這種語境劇變。

他告訴《瞭望東方周刊》：“改革開放以前，市場對于中國電影而言幾乎不存在。而現(xiàn)在，各種行業(yè)的人帶著各自的目的，紛紛進入電影市場，都想要分一杯羹。”

從編劇到導演，曹保平不斷在電影管理部門和市場之間周旋，并逐漸游刃有余，“我認真地做電影，也擁抱市場，同時也感受到了電影管理機構的不斷變化。”

最近，他執(zhí)導的影片《烈日灼心》上映并獲得口碑票房雙豐收，這部電影看起來有一些“敏感內容”，很多觀眾驚訝，“廣電總局的尺度是不是放寬了”。

國家新聞出版廣電總局電影管理局局長在微信朋友圈發(fā)表的如下感言，或許能傳遞一些信號：“一部電影有好口碑，取得成功，不在于躲過了什么，繞過了什么。哪有那么多的不幸和僥幸？成功的理由只在于，你表達了有價值的東西，而你的表達又如此豐富、如此自洽?！?/p>

據(jù)不完全統(tǒng)計，目前中國法律法規(guī)總數(shù)約3.8萬多件，文化法律法規(guī)1042件，占全部法律法規(guī)總量的2.7%。其中，文化法律僅占全部法律的1.7%。

全國人大常委會制定的文化法律僅有4件，分別是1982年的《文物保護法》、1987年的《檔案法》、1990年的《著作權法》和2011年《非物質文化遺產法》。

《法制日報》近期表示，在《電影產業(yè)促進法（草案）》提速的同時，《公共文化服務保障法》和《文化產業(yè)促進法》被列入全國人大常委會立法規(guī)劃第一檔項目。

三檔立法項目的區(qū)別是：第一檔是本屆內應提請審議的，第二檔是條件成熟時提請審議的，第三檔是繼續(xù)研究論證的。

《法制日報》說，“原來《公共文化服務保障法》和《文化產業(yè)促進法》都是放在第三檔的”。在中共十八大以后，三中全會、四中全會明確地提出“加快文化領域的立法”的背景下，《公共文化服務保障法》和《文化產業(yè)促進法》作為文化領域的基本法，“立法條件比較成熟，立法的必要性和可行性很充分，它們的及時出臺將為我國公共文化發(fā)展和文化產業(yè)促進提供較完備的法制保障，而且作為上位法，也為其他相關法規(guī)規(guī)章的制定提供法律依據(jù)?！?/p>

曹保平告訴本刊記者，電影創(chuàng)作者希望看到一個更加規(guī)范的市場，以及更加寬松的創(chuàng)作環(huán)境，《電影產業(yè)促進法》可能只是邁出了第一步?！斑@部草案肯定是積極的，具體如何落實，還需要走著看。”

“事情總是慢慢起變化，在此過程中，電影人仍需要冒雨趕路。”曹保平說。