呂麗芳

摘 要：雖然區(qū)域公共政策沖突難以避免，但是它給地方政府治理帶來的消極影響卻不容小覷。以廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)為例，根據(jù)區(qū)域公共政策沖突產(chǎn)生的原因，即公共政策主體因素、體制、環(huán)境的影響、利益的驅(qū)使和信息量的不足等來找到解決這些現(xiàn)象的路徑，包括統(tǒng)一區(qū)域公共政策、充分發(fā)揮北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的地理優(yōu)勢、加強(qiáng)組織合作、建立政策價(jià)值觀和信息交流平臺，以期望廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)能健康、平穩(wěn)的順利發(fā)展。

關(guān)鍵詞：公共政策；公共政策沖突；廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)；治理

中圖分類號：D9

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：16723198（2015）19017302

1 基本概念界定

“政策”一詞在中國被公開使用始于梁啟超，之后便在我國的政治生活中沿用至今。我國學(xué)者袁明旭把公共政策按照廣義和狹義理解，廣義的理解是把執(zhí)政黨、國家公共權(quán)威機(jī)構(gòu)、非政府組織等所制定的行為準(zhǔn)則都稱之為公共政策，狹義的理解是只把行政機(jī)關(guān)（狹義上的政府）所制定的政策稱之為公共政策，政府是公共政策的直接主體。本文從狹義上理解公共政策。

有的學(xué)者將政策沖突理解為政治沖突的一種形式（錢再見，2010），有的學(xué)者將政策沖突看成是在社會沖突的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的（吳光蕓，2014），而有的學(xué)者則認(rèn)為在當(dāng)今我國社會中，政策沖突與政治沖突、階級沖突沒有必然的聯(lián)系，它和政策沖突存在明顯的不同卻又具有一定的聯(lián)系（袁明旭，2008）。本文認(rèn)為，從廣義上來看，政策沖突與政治沖突和社會沖突存在交集，但是從狹義的角度看，政策沖突既不同于政治沖突也不同于社會沖突，它是在社會領(lǐng)域產(chǎn)生的局限于政府管轄范圍內(nèi)的沖突。我國學(xué)者胡象明針對我國現(xiàn)存的政策體系中政令相互矛盾的現(xiàn)象把公共政策沖突比喻為“文件打架”。袁明旭認(rèn)為，公共政策沖突是指在政策網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)之中由各級官僚組織和官僚所制定的公共政策之間的相互矛盾、相互抵觸、相互對立的一種表面化的態(tài)勢和現(xiàn)象。由此可知，公共政策沖突與政府主體、利益矛盾、體制等存在著必然聯(lián)系。本文認(rèn)為公共政策沖突是公共政策制定主體所制定的政策之間由于利益矛盾而產(chǎn)生的對立現(xiàn)象。

2 區(qū)域公共政策沖突的原因分析

2.1 區(qū)域公共政策沖突的主觀原因

2.1.1 政策制定和執(zhí)行人員的原因

一方面，公共政策制定者政策制定者的沖突，有垂直的上下級主體之間的沖突，也有橫向的職能部門之間的沖突。各級政府和行政部門由于利益不同、價(jià)值迥異、行政官員個(gè)人原因等，制定出基于本位和彼此矛盾的政策，違背社會發(fā)展規(guī)律。另一方面，再完備的公共政策，如果缺乏執(zhí)行人員的合理意會和執(zhí)行，也會影響公共政策的效用發(fā)揮，甚至取得反效果，這不僅造成公共資源的浪費(fèi)，也影響了政府的公信力。由于廣西區(qū)地處經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，教育水平相對東部發(fā)達(dá)地區(qū)落后，對公務(wù)員的工作和再教育培訓(xùn)較少，因此公務(wù)員的整體素質(zhì)偏低，也導(dǎo)致了政策執(zhí)行人員對公共政策產(chǎn)生理解偏差，最終引起公共政策沖突。

2.1.2 缺乏部門合作

我國已經(jīng)發(fā)展起來的經(jīng)濟(jì)圈有京津冀一體化、珠江三角洲、長江三角洲、東北經(jīng)濟(jì)區(qū)等，縱觀改革開放30多年的歷史可知，單靠一己之力獲得發(fā)展的城市和部門并不存在，只有靠多個(gè)城市和部門的協(xié)作才能獲得長足發(fā)展。但是，如果上下級部門之間、職能部門之間缺乏溝通和銜接，也必然會出現(xiàn)有利大家爭，有事相互推諉的局面。在我國，各部門沒有根本的利害沖突，各部門的政策制定者人為地制造政策沖突的現(xiàn)象是極少見的。更多的政策沖突是因?yàn)椴块T之間缺乏必要的溝通而引起的。廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的主體由四座城市組成，政府部門間合作就顯得尤為重要。

2.1.3 政策主體的趨利性

公共政策沖突產(chǎn)生的本質(zhì)是驅(qū)逐利益。根據(jù)理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，政策制定的主體都是充滿理性的，他所追求的目標(biāo)就是使自己的利益最大化。這里的政策主體不僅包括制定公共政策人員和政府部門，也包括政策的對象，即開發(fā)商和企業(yè)以及其他利益相關(guān)者。在管理實(shí)踐中，責(zé)任、權(quán)力和利益構(gòu)成三角定理。作為政策制定者，廣西區(qū)內(nèi)地方政府和部門人員為了獲得利益的最大化和權(quán)力的最大化，制定不符合實(shí)際的地方政策目標(biāo)，導(dǎo)致政策在執(zhí)行的過程中產(chǎn)生矛盾。政策制定者獲得了短期收益而忽視了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的長足發(fā)展。

2.2 區(qū)域公共政策沖突的現(xiàn)象和客觀原因

2.2.1 政策和環(huán)境的影響

政策的制定需要根據(jù)區(qū)域間各個(gè)城市的特點(diǎn)擬定符合該城市發(fā)展又分工明確的細(xì)則，這樣既可以互通有無，節(jié)約建設(shè)資本，又能防止內(nèi)部競爭，讓各城市和產(chǎn)業(yè)專注于提高自身的實(shí)力而不用分心應(yīng)付不必要的競爭?，F(xiàn)行公共政策制定和運(yùn)行方式的弊端是公共政策沖突產(chǎn)生的制度根源。

從政策制定的環(huán)境來看，公共政策從制定到實(shí)施的整個(gè)過程，受到各種環(huán)境因素的影響，其中有地理和環(huán)境因素的影響，其中最根本的是經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響。制定的公共政策必須要考慮到當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)承受能力。若上級政府不顧經(jīng)濟(jì)能力的適用范圍而制定公共政策，下級政府會覺得力不從心，從而變相執(zhí)行公共政策，如此一來必然會導(dǎo)致政策沖突。地理因素決定著生產(chǎn)發(fā)展的范圍，這個(gè)是不能改變的客觀存在。但是，如果利用好地理優(yōu)勢，利用當(dāng)?shù)氐臍夂虬l(fā)展特色農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)，借助所處的周邊環(huán)境發(fā)展工業(yè)，也能取得借力發(fā)展的事半功倍之效。

2.2.2 信息的不足

一方面，缺乏及時(shí)的信息溝通、反饋和修改。有時(shí)政策被錯(cuò)誤地執(zhí)行并不是因?yàn)樗@得的信息量有限，也不是因?yàn)閳?zhí)行者曲解了公共政策，而是由于政策在制定和執(zhí)行后并沒有得到及時(shí)地反饋，導(dǎo)致政策制定者并不能真正獲得政策的評價(jià)而失去了改進(jìn)政策的機(jī)會。一些部門在遇到不符合實(shí)際的政策命令后，即使知道該政策的不足，也不及時(shí)反饋，反而仍然按照原政策執(zhí)行，導(dǎo)致公共政策的效力大減。而且在我國，信息傳遞通常是由上而下的單向傳遞方式，溝通機(jī)制還有待完善。另一方面，電子政府、政府熱線和媒體宣傳的不足。廣西區(qū)政府已經(jīng)開設(shè)了廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的專欄，但是信息量不全且更新較慢，特別是關(guān)于政府調(diào)整南北欽防的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、對下一年度的生產(chǎn)規(guī)劃、預(yù)期引進(jìn)的外資項(xiàng)目和數(shù)額等等規(guī)劃政策，并沒有具體的展示；廣西區(qū)政府的官方網(wǎng)站上也沒有明確給出負(fù)責(zé)具體政策和項(xiàng)目的熱線。政策在制定后得不到有力地執(zhí)行和評估，因此也得不到及時(shí)地改進(jìn)，由此導(dǎo)致了政策沖突的無限循環(huán)。

3 解決區(qū)域公共政策沖突的對策

3.1 統(tǒng)一區(qū)域公共政策

目前我國完善區(qū)域公共政策制度基礎(chǔ)的重點(diǎn)是要完善區(qū)域公共政策的市場制度供給，這對廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)同樣適用。政府要打造一個(gè)有利于市場良性運(yùn)轉(zhuǎn)的體制與制度環(huán)境，加速跨行政區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施供給制度、資源管理制度建設(shè)，推進(jìn)區(qū)域制度創(chuàng)新，為區(qū)域公共政策提供有力的制度保證。

“術(shù)業(yè)有專攻”，這同樣適用于發(fā)展城市和產(chǎn)業(yè)。根據(jù)北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)四座城市的特征，制定特色鮮明、分工明確、互通有無的發(fā)展政策，避免政策沖突。使外商能更清晰的進(jìn)行投資，以市場帶動市場，既要加強(qiáng)相近行業(yè)的合作，做到大而精，也要加強(qiáng)城市之間的協(xié)作，在吸引外商的同時(shí)也能互相拉動內(nèi)需，形成經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)發(fā)展。

3.2 充分發(fā)揮北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的地理和經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢

雖然是借著國家發(fā)展中國—東盟的契機(jī)，廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)應(yīng)與東盟十國互通互利，但是由于在地理上緊鄰廣東省湛江市，面向隔著瓊州海峽的海南省，也可以借助市場拉動市場，人口拉動人口，將北部灣的人氣拉升，吸引外商投資，發(fā)展沿海工業(yè)，也吸引游客的駐足，推動當(dāng)?shù)氐奶厣a(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)。南北欽防作為一個(gè)區(qū)域，具有鮮明的共性：沿海地區(qū)、亞熱帶、對外開放前沿，四個(gè)城市需要共同致力于建設(shè)出港口和出海通道，不斷擴(kuò)大通過和吞吐能力；發(fā)展海洋業(yè)和亞熱帶產(chǎn)業(yè)。

北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)地處廣西壯族自治區(qū)，除了發(fā)展沿海城市固有的港口、貨運(yùn)、物流和旅游等產(chǎn)業(yè)外，最被廣西人引以為豪的就是壯族這個(gè)少數(shù)民族特色。北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)可以參照云南、貴州、廣西三江等少數(shù)民族地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，采用廣告、成品加工、網(wǎng)絡(luò)銷售等方式，努力打造本土品牌，例如：欽州海鴨蛋、北海合浦黑珍珠、北海潿洲島香蕉等等。

3.3 建立政策價(jià)值觀

由于現(xiàn)階段我國法制尚未健全，人治色彩較為濃重，建立符合我國國情的政策價(jià)值觀勢在必行。政策價(jià)值觀不僅影響政策制定者和執(zhí)行者，也影響政策主體所處的部門。責(zé)、權(quán)、利三者平衡才能使個(gè)人的仕途越走越順。雖然“個(gè)人利益要服從集體利益”的集體價(jià)值觀在社會中被廣為流傳，可是當(dāng)遇到具體的政策沖突問題時(shí)，在權(quán)衡自己所得的利益和所負(fù)的責(zé)任后，一些政策主體往往會迷失方向。因此，建立政策價(jià)值觀能對政策主體起到一個(gè)善意的引導(dǎo)作用，再輔以適度的法律保障作為監(jiān)督和約束機(jī)制，則會降低政策過程中發(fā)生政策沖突的幾率。

3.4 加強(qiáng)組織合作

政府部門之間的合作是推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)心針。為了促成良好的合作效果，需要有一個(gè)能代表各方利益的組織進(jìn)行協(xié)調(diào)，廣西區(qū)政府自然是上佳的選擇，但是區(qū)政府事務(wù)繁多，而且作為四市的上級政府，其制定的政策也許本身就與下級政府的執(zhí)行力產(chǎn)生沖突?？梢詤⒄罩榻侵薜穆?lián)席會議制度，成立一個(gè)適合廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的合作協(xié)調(diào)組織。實(shí)踐中，為整合南北欽防四座城市的資源，推動南北欽防合理有序的按照政策指引的方向科學(xué)發(fā)展，專門成立了廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃建設(shè)管理委員會。除此之外，南北欽防四市不僅要顧及彼此的利益格局，還要注意分工，用以協(xié)調(diào)四市之間以及四市與區(qū)內(nèi)外其他城市之間的競爭。

除了要加強(qiáng)南北欽防四市之間的合作協(xié)調(diào)外，還要結(jié)合廣西其他經(jīng)濟(jì)圈的優(yōu)勢，互通有無。廣西西江經(jīng)濟(jì)帶包括南寧、柳州、崇左、貴港、梧州、來賓、百色等7個(gè)沿江市，西江黃金水道由鏈接這7座城市的1480公里內(nèi)河水運(yùn)主通道組成。西江經(jīng)濟(jì)帶背靠大西南，面向廣東，黃金水道直通粵港澳，珠江三角洲經(jīng)濟(jì)圈正是中國經(jīng)濟(jì)最活躍的地區(qū)，可謂發(fā)展?jié)摿薮?。近幾年來，西江修建的水電站改善了廣西用電緊張的局面，還將電力賣到珠三角經(jīng)濟(jì)圈，既解決了廣西供電問題，又獲得了財(cái)政收益。要是廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)能與西江經(jīng)濟(jì)帶并駕齊驅(qū)，“兩條腿跑步”，必將獲得長足的發(fā)展。

3.5 建立信息交流平臺

3.5.1 做好信息反饋和改進(jìn)工作

政策執(zhí)行者應(yīng)對政策執(zhí)行過程中的不足進(jìn)行記錄并及時(shí)向政策制定部門反饋，政策制定部門收到反饋信息后，也應(yīng)積極地與執(zhí)行者溝通商討，以便對公共政策進(jìn)行有針對性的修改，避免類似的公共政策沖突再次發(fā)生。

優(yōu)化信息傳遞機(jī)制，完善政府信息公開制度和行政問責(zé)制度。改變政府傳遞信息的金字塔結(jié)構(gòu)，拓寬信息傳遞渠道和減少信息傳遞層次和傳遞距離，以最大限度地降低信息傳遞的失真性。引導(dǎo)地方政府在制

度范圍內(nèi)用一種積極而健康的方式理性地表達(dá)各種訴求和意愿。確保以充分的真實(shí)信息和雙向溝通方式來傳達(dá)政策，使區(qū)域內(nèi)公共政策的制定、執(zhí)行、評估、反饋和修改更及時(shí)，以減少公共政策沖突發(fā)生的幾率。

3.5.2 積極推廣政府電子政務(wù)、開通政府熱線和加強(qiáng)媒體宣傳力度

政府網(wǎng)站設(shè)立的北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的專欄，應(yīng)發(fā)布涵蓋此專題的信息并及時(shí)更新；為企業(yè)提供有針對性的市場信息，減少企業(yè)的盲目投資；區(qū)域政府間應(yīng)建立合作協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)信息共享，為避免政策沖突而造成資源浪費(fèi)作出努力。開通四座城市的政府熱線，使企業(yè)獲得有針對性的建議。加強(qiáng)新聞媒體、期刊等的宣傳力度，不僅要宣傳北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的實(shí)時(shí)動態(tài)，也要宣傳政策的優(yōu)惠和扶持項(xiàng)目，并開通市民交流的平臺，使受眾對政策的優(yōu)劣給出切實(shí)的評價(jià)和建議，促進(jìn)公共政策的推廣，避免消耗有限資源的政策沖突。

4 總結(jié)

公共政策沖突是公共政策制定主體所制定的政策之間由于利益矛盾而產(chǎn)生的對立現(xiàn)象。政策沖突產(chǎn)生的原因既有主觀原因，即政策實(shí)施主體的因素，也有客觀原因，即國家體制和政策環(huán)境的因素。需要客觀地看待政策沖突，即知道這是政府治理的矛盾所在，在任何時(shí)期這種矛盾都有可能存在，也需要主動地發(fā)現(xiàn)和解決公共政策沖突。本文借助公共政策沖突產(chǎn)的原因來分析北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)公共政策沖突產(chǎn)生的原因：公共政策主體的因素、體制的因素和信息的因素等。并試著找到解決沖突產(chǎn)生原因的辦法，以期望北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會建設(shè)順利推進(jìn)，使區(qū)域公共政策能夠?qū)崿F(xiàn)當(dāng)?shù)氐恼w利益和獲得長遠(yuǎn)發(fā)展，避免政策沖突帶來的負(fù)面影響，使北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)健康、協(xié)作和穩(wěn)定發(fā)展。

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