田 燁

(河南大學(xué)民族研究所，河南開(kāi)封 475001）

試論我國(guó)民族地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程及其特點(diǎn)*

田 燁

(河南大學(xué)民族研究所，河南開(kāi)封 475001）

文章認(rèn)為我國(guó)的民族地區(qū)大多處于邊遠(yuǎn)地帶，由于沒(méi)有便利的交通條件，沒(méi)有充分的人力資源，也沒(méi)有完備的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，這些不利因素導(dǎo)致我國(guó)民族地區(qū)城鎮(zhèn)化長(zhǎng)期落后于全國(guó)平均水平。與東部沿海地區(qū)城鎮(zhèn)化相比，我國(guó)民族地區(qū)城鎮(zhèn)化具有鮮明的特點(diǎn)，政府主導(dǎo)和政策引導(dǎo)是促進(jìn)民族地區(qū)城鎮(zhèn)化的外在動(dòng)力，民族地區(qū)自身的資源優(yōu)勢(shì)是促進(jìn)當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化的內(nèi)在條件。

民族地區(qū);城鎮(zhèn)化;歷史;現(xiàn)狀

自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局于2014年1月20日發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示:截至2013年末，我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口73 111萬(wàn)人，比上年末增加1 929萬(wàn)人，城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎貫?3.73%。［1］這意味著我國(guó)整體城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)達(dá)到了53.73%。相對(duì)于全國(guó)平均水平而言，由于我國(guó)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)滯后，加之民族地區(qū)的城鎮(zhèn)化起步較晚，其城鎮(zhèn)化發(fā)展相對(duì)緩慢。

一、新中國(guó)成立前民族地區(qū)的城鎮(zhèn)化

從分布格局上來(lái)看，歷史上我國(guó)少數(shù)民族大多居住在邊疆及山區(qū)地帶，自然條件相對(duì)惡劣，地廣人稀且交通不便。由于缺乏地理優(yōu)勢(shì)，民族地區(qū)工商業(yè)發(fā)展受到限制，導(dǎo)致其在漫長(zhǎng)的封建社會(huì)中，城鎮(zhèn)化發(fā)展一直停滯不前。

在民國(guó)初期，得益于工業(yè)的拉動(dòng)，我國(guó)沿海及長(zhǎng)江中下游地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展較快，但由于民族地區(qū)沒(méi)有什么工業(yè)，城鎮(zhèn)化發(fā)展受到限制。統(tǒng)計(jì)資料顯示，1937年“七七”事變爆發(fā)之前，中華民國(guó)政府經(jīng)濟(jì)部登記注冊(cè)的3935家工廠(不包括礦場(chǎng)，但包括公用事業(yè)和兵工廠）中，有1235家(占30%）設(shè)在上海，2063家(占52%）設(shè)在沿海各省，637家(占17%）設(shè)在內(nèi)地。［2］可見(jiàn)，只有不到五分之一的工廠設(shè)在內(nèi)地，而且大多設(shè)在交通便利的內(nèi)地城市，設(shè)在民族地區(qū)的工廠少之又少，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的滯后嚴(yán)重阻礙了民族地區(qū)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。

1937年“七七”事變爆發(fā)之后，隨著日本帝國(guó)主義對(duì)我國(guó)侵略活動(dòng)的進(jìn)一步加劇，城鎮(zhèn)化較為發(fā)達(dá)的沿海及長(zhǎng)江中下游地區(qū)迅速陷落，全國(guó)重要工商業(yè)基地遭到毀滅性的打擊和破壞。為了保存實(shí)力，與日本侵略者進(jìn)行長(zhǎng)期對(duì)抗，國(guó)民政府決定采取以“持久消耗戰(zhàn)略”為中心內(nèi)容的抗日軍事戰(zhàn)略，將分布在沿海及長(zhǎng)江中下游地區(qū)的重要工業(yè)、行政機(jī)關(guān)、科研院校、文化團(tuán)體等機(jī)構(gòu)搬遷至西南及西北地區(qū)。這場(chǎng)空前浩大的政治、經(jīng)濟(jì)、文化西遷運(yùn)動(dòng)，給我國(guó)少數(shù)民族聚居的云南、廣西、貴州、青海、寧夏、甘肅、新疆等地區(qū)帶來(lái)了發(fā)展的契機(jī)，西遷運(yùn)動(dòng)促進(jìn)了當(dāng)?shù)毓ど虡I(yè)的繁榮，帶動(dòng)了西部民族地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展。

在工業(yè)方面，1938年初國(guó)民政府提出了《非常時(shí)期經(jīng)濟(jì)方案》，決定將西南和西北作為后方建設(shè)重點(diǎn)，其中工業(yè)建設(shè)的重點(diǎn)后來(lái)明確放在西南，“其地域以四川、云南、貴陽(yáng)、湘西為主”［3］。在此背景下，抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期我國(guó)西部民族地區(qū)工業(yè)發(fā)展迅猛，民營(yíng)廠礦從戰(zhàn)前的270家，發(fā)展到1943年的4000余家;國(guó)營(yíng)工礦從戰(zhàn)前的16個(gè)增加到1945年的118個(gè)。［4］以云南省為例，1937年西遷運(yùn)動(dòng)前夕，全省注冊(cè)的工廠數(shù)為42家，到1945年底達(dá)到226家，增加5倍之多，抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期全省工業(yè)年平均發(fā)展速度為126.80%，比戰(zhàn)前提高22.60%。［5］西北地區(qū)在國(guó)民政府的加大投入下，采礦工業(yè)、化學(xué)工業(yè)、紡織工業(yè)、面粉工業(yè)等工礦業(yè)得到了長(zhǎng)足發(fā)展。這一時(shí)期我國(guó)西部地區(qū)工業(yè)的迅猛發(fā)展，帶動(dòng)了西部民族地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，為西部民族地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了動(dòng)力。

在商業(yè)方面，西遷運(yùn)動(dòng)帶來(lái)的工礦企業(yè)、行政機(jī)關(guān)、科研院所以及大量難民人口的遷入，促進(jìn)了西部民族地區(qū)的商品經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展。西部民族地區(qū)的中心城市如昆明、貴陽(yáng)、騰沖、銀川、迪化(烏魯木齊）等地商業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，商業(yè)企業(yè)不斷增加，經(jīng)營(yíng)規(guī)模逐步擴(kuò)大，業(yè)務(wù)范圍輻射更廣。昆明成為這一時(shí)期對(duì)外貿(mào)易中心，貴陽(yáng)成為這一時(shí)期商業(yè)轉(zhuǎn)運(yùn)中心，滇西的騰沖也成為著名的商品集散地，被當(dāng)?shù)厝朔Q(chēng)為“小上?！?。此外，西北民族地區(qū)的中心城市銀川、迪化(烏魯木齊）也一度成為抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期后方的貨物集散地和商貿(mào)中心。

除了工商業(yè)的拉動(dòng)，抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期西部民族地區(qū)城鎮(zhèn)化的發(fā)展還得益于交通建設(shè)的推進(jìn)。在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)前，我國(guó)西部民族地區(qū)交通設(shè)施極端落后，不利于城鎮(zhèn)化發(fā)展。國(guó)民政府西遷后，為了接受?chē)?guó)際援助，保障軍事需要和后方基地各地區(qū)間的物資流通，國(guó)民政府大力發(fā)展西部地區(qū)的交通建設(shè)。在公路建設(shè)方面，先后修筑了川湘、湘黔、川黔、漢渝、川滇東路和長(zhǎng)達(dá)3400公里的蘭新公路。在鐵路建設(shè)方面，興建了敘(宜賓）昆、滇緬、湘黔、湘桂、黔桂、綦江和隴海路寶雞至天水段鐵路，全長(zhǎng)2000公里。［6］水運(yùn)、航空和郵電通訊方面也有一定進(jìn)展。西部地區(qū)交通運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展，不僅有力地支持了抗戰(zhàn)，打破了西部城市封閉緩慢發(fā)展的局面，同時(shí)也促進(jìn)了物質(zhì)交流，帶動(dòng)了商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并使交通沿線出現(xiàn)了一些新興城市。［7］例如滇緬公路在云南境內(nèi)有959公里，主要穿越少數(shù)民族聚居地區(qū)，自1939年初通車(chē)至1945年，共計(jì)運(yùn)送進(jìn)出口物資達(dá)40多萬(wàn)噸。［8］處于滇緬公路上的云南省下關(guān)，在滇緬公路開(kāi)通后，得益于便利的地理位置，下關(guān)商業(yè)開(kāi)始興旺發(fā)達(dá)，商鋪激增，1945年商鋪數(shù)量達(dá)到1000多家，比戰(zhàn)前增加了三四百家，下關(guān)從而成為云南省內(nèi)僅次于昆明的第二大商業(yè)城市。在各種因素的共同作用下，抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期我國(guó)西部民族地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展較快，但隨著抗日戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利和全國(guó)的解放，我國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)文化中心又重新開(kāi)始東移，曾經(jīng)快速發(fā)展的西部民族地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程出現(xiàn)衰落乃至停滯。

二、新中國(guó)成立后民族地區(qū)的城鎮(zhèn)化

新中國(guó)成立后，我國(guó)民族地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展主要經(jīng)歷了五個(gè)階段，在不同的階段，民族地區(qū)的城鎮(zhèn)化有著各自的特點(diǎn)。

(一）新中國(guó)成立初期至1958年人民公社化運(yùn)動(dòng)之前民族地區(qū)的城鎮(zhèn)化

表1 1949年民族八省區(qū)所轄城市統(tǒng)計(jì)

截至1949年底，我國(guó)共有建制市135個(gè)，包括12個(gè)直轄市、55個(gè)地級(jí)市、68個(gè)縣級(jí)市。［9］民族地區(qū)(現(xiàn)在的民族八省區(qū)轄區(qū):西藏、新疆、青海、內(nèi)蒙、云南、廣西、寧夏、貴州）轄有建制市12個(gè)，包括6個(gè)地級(jí)市、6個(gè)縣級(jí)市。［10］民族八省區(qū)城市數(shù)量?jī)H占全國(guó)設(shè)市城市總數(shù)的8.89%。

這個(gè)階段主要以國(guó)家投資帶動(dòng)的模式推動(dòng)了民族地區(qū)城鎮(zhèn)化。在這個(gè)時(shí)期，國(guó)家在民族地區(qū)實(shí)施了大規(guī)模工業(yè)化建設(shè)，從而促進(jìn)了民族地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展。1952年12月，中共中央在《關(guān)于少數(shù)民族地區(qū)的五年計(jì)劃的若干原則性意見(jiàn)》中提出，除國(guó)家選定建設(shè)的重要工礦企業(yè)外，在少數(shù)民族的中心區(qū)域人口集中地區(qū)，建立為人民生活所必需的與發(fā)展生產(chǎn)有密切聯(lián)系的工業(yè)。1953年開(kāi)始的“一五”計(jì)劃中，國(guó)家根據(jù)建設(shè)的布局和資源條件，在蘇聯(lián)援建的156個(gè)大型建設(shè)項(xiàng)目中安排了40個(gè)項(xiàng)目在少數(shù)民族地區(qū)。如內(nèi)蒙古包頭鋼鐵基地、包頭兩座大型機(jī)械制造廠、寧夏青銅峽水電站、新疆克拉瑪依油田、云南個(gè)舊錫業(yè)公司等，并配套建設(shè)了一批能源和交通項(xiàng)目。這些工礦業(yè)基地、農(nóng)墾基地、鐵路及公路交通樞紐的建成，推進(jìn)了少數(shù)民族地區(qū)現(xiàn)代化工業(yè)的發(fā)展，初步改變了民族地區(qū)單一的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。在工業(yè)的帶動(dòng)下，民族地區(qū)的城鎮(zhèn)化逐步推進(jìn)，圍繞著新興工業(yè)基地新建了許多城市，例如石油新城克拉瑪依市，冶金新城個(gè)舊市等等。截至1957年年底，我國(guó)民族八省區(qū)城市數(shù)量比1949年增加了13個(gè)，共轄有建制市25個(gè)，占全國(guó)設(shè)市總數(shù)的14．12%。其中:內(nèi)蒙古8個(gè)，寧夏2個(gè)，新疆3個(gè)，西藏1個(gè)，廣西5個(gè)，云南3個(gè)，貴州2個(gè)，青海1個(gè)。

這個(gè)階段民族地區(qū)城鎮(zhèn)化主要依靠計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制拉動(dòng)，新中國(guó)中央政府在這個(gè)時(shí)期采取了變消費(fèi)型城市為生產(chǎn)型城市、國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的計(jì)劃化等發(fā)展模式，從而使處于偏遠(yuǎn)地帶的民族地區(qū)在缺乏資金、勞動(dòng)力等不利條件下，受益于國(guó)家計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，促進(jìn)了城鎮(zhèn)化發(fā)展。民族地區(qū)城鎮(zhèn)化突出表現(xiàn)為城市數(shù)量的增加，1949年民族八省區(qū)僅轄有建制市12個(gè)，到1957年底民族八省區(qū)轄有建制市增長(zhǎng)到25個(gè)，是1949年的兩倍多，年均增長(zhǎng)率高達(dá)10%。雖然民族地區(qū)城市數(shù)量大規(guī)模增加，但城鄉(xiāng)人口比例變化不大。1949年到1957年的8年間，全國(guó)城市人口占全國(guó)總?cè)丝诘谋戎赜?0.6%上升到15.4%，僅上升了5個(gè)百分點(diǎn)，［11］民族地區(qū)亦是如此。

表2 1957年民族八省區(qū)所轄城市統(tǒng)計(jì)

(二）1958年人民公社化運(yùn)動(dòng)至1966年文化大革命之前民族地區(qū)城鎮(zhèn)化

隨著1956年我國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)在生產(chǎn)資料私有制方面的社會(huì)主義改造的基本完成，1957年底我國(guó)工業(yè)、農(nóng)業(yè)和所有制等方面進(jìn)入了“大躍進(jìn)”和“人民公社化”時(shí)期。1958－1960年“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)中，為實(shí)現(xiàn)“主要工業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)量方面在十年內(nèi)超過(guò)英國(guó)、十五年內(nèi)趕上美國(guó)”的宏偉目標(biāo)，全國(guó)各地開(kāi)始大辦工業(yè)。在這個(gè)建設(shè)風(fēng)潮的影響下，我國(guó)城市的基礎(chǔ)設(shè)施投資和工廠數(shù)量都出現(xiàn)了成倍的增長(zhǎng)，從而造成城市勞動(dòng)力短缺的假象。因此，在1959－1960年兩年間，我國(guó)城市工礦企業(yè)新增勞動(dòng)力約2000萬(wàn)人，其中約一半都來(lái)自農(nóng)村。［12］這種現(xiàn)象促進(jìn)了大量農(nóng)村人口開(kāi)始向城市轉(zhuǎn)移，造成我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展呈現(xiàn)過(guò)快增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。在城鎮(zhèn)人口不斷增加的情況下，民族八省區(qū)僅1958年就批準(zhǔn)新設(shè)了東川市、安順市、都勻市、克拉瑪依市、赤峰市等5個(gè)城市，1960年又批準(zhǔn)新設(shè)了大理市、巴彥高勒市、石嘴山市、青銅峽市、大柴旦市、格爾木市、冷湖市、六枝市等8個(gè)城市。

但是，在1961年隨著“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)的失敗，我國(guó)開(kāi)始對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行大規(guī)模調(diào)整，提出了“調(diào)整、鞏固、充實(shí)、提高”的方針，對(duì)工業(yè)實(shí)行“關(guān)停并轉(zhuǎn)”，精簡(jiǎn)職工，減少城鎮(zhèn)人口。中央決定城市各機(jī)關(guān)、企業(yè)和事業(yè)單位的職工，特別是1958年以來(lái)從農(nóng)村招收的職工，凡是能夠回到農(nóng)村的都動(dòng)員回農(nóng)村支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。1962年國(guó)家開(kāi)始有組織、有計(jì)劃地動(dòng)員城鎮(zhèn)青年下鄉(xiāng)，主要是插隊(duì)和到國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)。從1962－1966年，全國(guó)城鎮(zhèn)知識(shí)青年上山下鄉(xiāng)累計(jì)有129萬(wàn)人［13］。作為對(duì)前一時(shí)期過(guò)度城鎮(zhèn)化的糾正，這一時(shí)期經(jīng)歷了一次非正常的逆城鎮(zhèn)化過(guò)程。1960年到1964年，由城市返遷農(nóng)村的職工人數(shù)達(dá)2000萬(wàn)左右，城市人口凈減少3788萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率也從1960年的19.75%下降到1963年的16.84%。［14］到1964年底，全國(guó)只有168個(gè)建制市，比1961年減少36個(gè)。［15］建制鎮(zhèn)的數(shù)量也大幅減少，1961－1964年的3年間，全國(guó)建制鎮(zhèn)從4429個(gè)減少到2877個(gè)。［16］民族八省區(qū)所轄城市數(shù)量也從1961年的39個(gè)減少到1964年的29個(gè)。

從1964年開(kāi)始，我國(guó)在中西部地區(qū)的13個(gè)省、自治區(qū)開(kāi)展了一場(chǎng)以戰(zhàn)備為指導(dǎo)思想的大規(guī)模國(guó)防、科技、工業(yè)和交通基本設(shè)施建設(shè)，歷史上稱(chēng)之為“三線建設(shè)”。國(guó)家把沿海和內(nèi)地的一批大型工業(yè)企業(yè)搬遷到三線地區(qū)，同時(shí)還在調(diào)整全國(guó)工業(yè)布局中，又安排了一批新的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目?！叭€建設(shè)”是我國(guó)經(jīng)濟(jì)史上又一次大規(guī)模的工業(yè)遷移過(guò)程，其規(guī)?？膳c抗戰(zhàn)時(shí)期的沿海工業(yè)西遷相提并論?！叭€建設(shè)”的范圍包括四川(含今重慶）、河北、山西、河南、湖北、湖南、廣西、云南、貴州、陜西、青海、甘肅和寧夏13個(gè)省及自治區(qū)，全部位于我國(guó)的中西部，包括許多少數(shù)民族聚居地區(qū)，如寧夏回族自治區(qū)和青海、甘肅、貴州、四川、湖南等省的民族地區(qū)?！叭€建設(shè)”使我國(guó)中西部民族地區(qū)的工業(yè)建設(shè)獲得了前所未有的發(fā)展機(jī)遇。雖然由于建設(shè)地點(diǎn)太過(guò)偏僻，這種建設(shè)方式為后來(lái)的企業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展造成了嚴(yán)重的浪費(fèi)和不便，但是“三線建設(shè)”也成為我國(guó)中西部民族地區(qū)工業(yè)化的重要助推器?！叭€建設(shè)”大規(guī)模的開(kāi)發(fā)建設(shè)，吸引人口、資金、設(shè)備和科技迅速集中于三線地區(qū)，推進(jìn)了當(dāng)?shù)噩F(xiàn)代工業(yè)體系逐步形成，從而促進(jìn)了民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，加快了民族地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程?！叭€建設(shè)”中遷進(jìn)和新建的這些工業(yè)企業(yè)，使民族地區(qū)形成了具有一定規(guī)模的工業(yè)基地，工業(yè)的發(fā)展一方面促進(jìn)了原有老城鎮(zhèn)的改造和擴(kuò)建，另一方面在此基礎(chǔ)上又形成了一批專(zhuān)業(yè)性的新型城鎮(zhèn)，從而為以后民族地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了動(dòng)力。例如位于貴州省西部多民族聚居地區(qū)的新興重工業(yè)城市六盤(pán)水市，就是隨著20世紀(jì)60年代中期“三線建設(shè)”中對(duì)貴州西部煤炭資源大規(guī)模開(kāi)發(fā)和國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)而興起的;又如位于我國(guó)西南川滇交界地帶的多民族聚居地區(qū)的新興鋼鐵工業(yè)城市攀枝花市，也是隨著被確認(rèn)為國(guó)防“三線建設(shè)”最理想的鋼鐵工業(yè)基地后發(fā)展起來(lái)的?！叭€建設(shè)”期間我國(guó)西部民族地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展相對(duì)較快。截至1966年底，我國(guó)民族八省區(qū)共有建制市31個(gè)，其中:內(nèi)蒙古10個(gè)，寧夏2個(gè)，新疆4個(gè)，西藏1個(gè)，廣西6個(gè)，云南4個(gè)，貴州2個(gè)，青海2個(gè)。民族八省區(qū)城市數(shù)量占全國(guó)設(shè)市城市總數(shù)的18．34%，比例有了進(jìn)一步提高。

表3 1966年民族八省區(qū)所轄城市統(tǒng)計(jì)

這個(gè)階段民族地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展受政治運(yùn)動(dòng)影響嚴(yán)重，城鎮(zhèn)化進(jìn)程隨著各種政治運(yùn)動(dòng)忽快忽慢。例如“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)從農(nóng)村轉(zhuǎn)移了大量勞動(dòng)力進(jìn)入城市，使“大躍進(jìn)”時(shí)期城鎮(zhèn)化率迅猛提高，但1960年以后隨著“大躍進(jìn)”的失敗以及隨之而來(lái)的三年自然災(zāi)害又使此前流入城市的農(nóng)村人口被精簡(jiǎn)返回農(nóng)村，城鎮(zhèn)化率又迅速回落。1961－1964年3年間，我國(guó)民族八省區(qū)所轄城市數(shù)量減少了10個(gè)。

(三）文化大革命至1978年改革開(kāi)放之前民族地區(qū)城鎮(zhèn)化

在文化大革命期間，整個(gè)中國(guó)都陷入了強(qiáng)烈的政治動(dòng)蕩之中，國(guó)民經(jīng)濟(jì)瀕臨崩潰的邊緣。民族地區(qū)也出現(xiàn)了城鎮(zhèn)化的大回落，其顯著特征是城市人口銳減，城鎮(zhèn)數(shù)量減少。一方面由于大量知識(shí)青年上山下鄉(xiāng)，大量城市干部被下放到農(nóng)村，造成城鎮(zhèn)遷出人口大于遷入人口。1966－1976年的10年間，前后累計(jì)約有3000萬(wàn)的城市知識(shí)青年、職工及其家屬和政治上有“問(wèn)題”的人被強(qiáng)制性地遷到農(nóng)村［17］;另一方面由于我國(guó)工業(yè)建設(shè)投入不足，對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展拉動(dòng)作用有限。因此這一時(shí)期民族地區(qū)城鎮(zhèn)化基本陷于停滯狀況，從1966年到1977年共11年間，我國(guó)民族八省區(qū)所轄城市不僅沒(méi)有增加，反而減少了1個(gè)。

截至1977年底，我國(guó)民族八省區(qū)共有建制市30個(gè)，其中:內(nèi)蒙古5個(gè)，寧夏2個(gè)，新疆7個(gè)，西藏1個(gè)，廣西6個(gè)，云南4個(gè)，貴州4個(gè)，青海1個(gè)。民族八省區(qū)城市數(shù)量?jī)H占全國(guó)設(shè)市城市總數(shù)的15.79%，比1966年低了約2.5個(gè)百分點(diǎn)。

表4 1977年底民族八省區(qū)所轄城市統(tǒng)計(jì)

(四）1978年改革開(kāi)放至20世紀(jì)末民族地區(qū)城鎮(zhèn)化

改革開(kāi)放后，我國(guó)農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，將農(nóng)村集體所有、集體經(jīng)營(yíng)、集體收益的土地制度改為所有權(quán)歸集體、經(jīng)營(yíng)權(quán)歸農(nóng)戶(hù)的土地制度。這種制度極大地推動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，提高了勞動(dòng)生產(chǎn)率，使得一部分農(nóng)村勞動(dòng)力從土地上解放出來(lái)，從而走向城鎮(zhèn)。為了提高勞動(dòng)力的利用效率，各地興辦了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，進(jìn)一步促進(jìn)了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移。在各種因素的促進(jìn)下，民族地區(qū)城鎮(zhèn)化開(kāi)始邁入快速發(fā)展階段。僅在1983年，國(guó)務(wù)院就批準(zhǔn)在民族八省區(qū)設(shè)立了凱里市、河池市、玉林市、欽州市、百色市、錫林浩特市、扎蘭屯市、牙克石市、東勝市、楚雄市、大理市、曲靖市、玉溪市、保山市、吳忠市、昌吉市、阿克蘇市、和田市等18個(gè)市。

表5 1990年民族八省區(qū)所轄城市統(tǒng)計(jì)

1984年后我國(guó)實(shí)行新的市鎮(zhèn)建制標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定鄉(xiāng)政府所在地非農(nóng)業(yè)人口超過(guò)2千的，可以撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)，實(shí)行鎮(zhèn)管村制。非農(nóng)業(yè)人口6萬(wàn)以上，年國(guó)民生產(chǎn)總值2億元以上的鎮(zhèn)，可以設(shè)市建制?？h城非農(nóng)業(yè)人口10萬(wàn)以上，非農(nóng)業(yè)產(chǎn)值60%以上，年國(guó)民生產(chǎn)總值3億元以上，可以設(shè)市撤縣。1985年公布的“七五”計(jì)劃的建議中更是明確指出:“堅(jiān)決防止大城市過(guò)度膨脹，重點(diǎn)發(fā)展中小城市和城鎮(zhèn)。”［18］在各項(xiàng)政策的有力促進(jìn)下，我國(guó)民族地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程進(jìn)一步加快，幾乎每年都新設(shè)立3－5個(gè)城市。

截至1990年底，民族八省區(qū)共有100萬(wàn)人口以上的特大城市3個(gè)，50－100萬(wàn)人口的大城市4個(gè)，20－50萬(wàn)人口的中等城市12個(gè)，20萬(wàn)人口以下的小城市55個(gè)，設(shè)市城市總數(shù)為74個(gè)，占當(dāng)年全國(guó)城市總數(shù)(467個(gè)）的15.85%，比1949年新中國(guó)成立初期提高了6.96個(gè)百分點(diǎn)。

20世紀(jì)90年代，國(guó)家繼續(xù)實(shí)施“控制大城市的規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”的城市發(fā)展方針，我國(guó)民族地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展以中小城市建設(shè)為主。1992年10月的中共十四大明確提出了我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，非公經(jīng)濟(jì)快速崛起，經(jīng)濟(jì)成分趨向于多元化。在公有經(jīng)濟(jì)、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)、外資經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的飛速發(fā)展，民族地區(qū)城鎮(zhèn)化迎來(lái)了發(fā)展的黃金期，民族八省區(qū)城市數(shù)量繼續(xù)保持快速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，城市規(guī)模有所擴(kuò)大。截至1999年底，民族八省區(qū)共有100萬(wàn)人口以上的特大城市4個(gè)，50－100萬(wàn)人口的大城市4個(gè)，20－50萬(wàn)人口的中等城市24個(gè)，是1990年的兩倍，20萬(wàn)人口以下的小城市64個(gè)，設(shè)市城市總數(shù)為96個(gè)，占當(dāng)年全國(guó)城市總數(shù)(667個(gè)）的14.39%。

表6 1999年民族八省區(qū)所轄城市統(tǒng)計(jì)

這個(gè)階段民族地區(qū)城市數(shù)量增長(zhǎng)迅猛，1978年底我國(guó)民族八省區(qū)共有建制市31個(gè)，1990年達(dá)到74個(gè)，12年增加了一倍多，年均增長(zhǎng)率7.52%;1999年底我國(guó)民族八省區(qū)共有建制市96個(gè)，是1978年底的3倍多。民族地區(qū)城鎮(zhèn)化的內(nèi)在動(dòng)力由過(guò)去的行政機(jī)制逐漸向市場(chǎng)機(jī)制轉(zhuǎn)變。在改革開(kāi)放之前，民族地區(qū)城鎮(zhèn)化主要依靠國(guó)家重大項(xiàng)目、“三線建設(shè)”等計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式拉動(dòng)，在實(shí)施改革開(kāi)放之后，市場(chǎng)機(jī)制成為拉動(dòng)民族地區(qū)城鎮(zhèn)化的內(nèi)在動(dòng)力。

(五）新世紀(jì)民族地區(qū)城鎮(zhèn)化

1999年9月，中共十五屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》中明確提出:國(guó)家要實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略。2001年3月，九屆全國(guó)人大四次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃綱要》對(duì)實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略再次進(jìn)行了具體部署。西部大開(kāi)發(fā)總體規(guī)劃可按50年劃分為奠定基礎(chǔ)、加速發(fā)展、全面推進(jìn)現(xiàn)代化三個(gè)階段。西部地區(qū)特指陜西、甘肅、寧夏、青海、新疆、四川、重慶、云南、貴州、西藏、廣西、內(nèi)蒙古12個(gè)省、自治區(qū)和直轄市，民族八省區(qū)全部被納入西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略中。

在西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的促進(jìn)下，民族地區(qū)城鎮(zhèn)化迎來(lái)了發(fā)展的黃金期。截至2010年底，民族八省區(qū)共有100萬(wàn)人口以上的特大城市14個(gè)，是1999年3倍多;50萬(wàn)－100萬(wàn)人口的大城市14個(gè)，也是1999年3倍多;20萬(wàn)－50萬(wàn)人口的中等城市36個(gè)，比1999年增加了12個(gè);20萬(wàn)人口以下的小城市42個(gè)，比1999年減少了22個(gè)，設(shè)市城市總數(shù)為106個(gè)，比1999年增加了10個(gè)。民族八省區(qū)設(shè)市城市總數(shù)占當(dāng)年全國(guó)城市總數(shù)(657個(gè)）的16.13%，比1999年提高了1.74個(gè)百分點(diǎn)。

表7 2010年民族八省區(qū)所轄城市統(tǒng)計(jì)

這個(gè)時(shí)期民族地區(qū)城鎮(zhèn)化主要表現(xiàn)在城市規(guī)模的擴(kuò)張上。與20世紀(jì)八九十年代相比，進(jìn)入21世紀(jì)的前十年，民族八省區(qū)新設(shè)城市不多，從2000－2010年底共11年間僅僅增設(shè)了10個(gè)城市，而在1991－1999年底共9年間就增設(shè)了22個(gè)城市，1979－1990年底共12年間增設(shè)了43個(gè)城市。從以上數(shù)據(jù)可以看出，民族八省區(qū)城市數(shù)量增長(zhǎng)逐漸放緩，但城市規(guī)模擴(kuò)張明顯，許多原來(lái)的小城市發(fā)展為中等城市，原來(lái)的中等城市發(fā)展為大城市，原來(lái)的大城市發(fā)展為特大城市。因此導(dǎo)致小城市數(shù)量比1999年減少了22個(gè)，而中等城市增加了12個(gè)，大城市增加了10個(gè)，特大城市增加了10個(gè)。

三、我國(guó)民族地區(qū)城鎮(zhèn)化的特點(diǎn)

我國(guó)的民族地區(qū)大多處于邊遠(yuǎn)地帶，沒(méi)有便利的交通條件，沒(méi)有充分的人力資源，也沒(méi)有完備的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，這些不利因素導(dǎo)致我國(guó)民族地區(qū)城鎮(zhèn)化長(zhǎng)期落后于全國(guó)平均水平。依靠各種條件，我國(guó)民族地區(qū)城鎮(zhèn)化走出了一條與東部沿海地區(qū)不同的道路。綜合分析，我國(guó)民族地區(qū)城鎮(zhèn)化具有以下幾個(gè)方面的特點(diǎn)。

(一）政府主導(dǎo)是民族地區(qū)城鎮(zhèn)化的外在動(dòng)力

縱觀民族地區(qū)城鎮(zhèn)化的歷史，民族地區(qū)的城鎮(zhèn)化與政府的主導(dǎo)密不可分。由于民族地區(qū)不具備城鎮(zhèn)化的種種便利條件，在與東部沿海地區(qū)及中部地區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)中處于不利地位，長(zhǎng)期以來(lái)民族地區(qū)的人力、物力、資金等流向沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，致使民族地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展落后于中東部地區(qū)。在民族地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，曾經(jīng)有過(guò)幾次跳躍式發(fā)展，均在政府的主導(dǎo)下進(jìn)行。例如抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的西遷運(yùn)動(dòng)，國(guó)民政府通過(guò)將分布在沿海及長(zhǎng)江中下游地區(qū)的重要工商業(yè)及行政機(jī)構(gòu)等搬遷至西部民族地區(qū)，促進(jìn)了民族地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展;又如新中國(guó)成立后實(shí)施的“一五”計(jì)劃中，政府將蘇聯(lián)援建的156個(gè)大型建設(shè)項(xiàng)目中安排了40個(gè)項(xiàng)目在少數(shù)民族地區(qū)，在這些項(xiàng)目的拉動(dòng)下，民族地區(qū)新建了一批工業(yè)新城;再如1964開(kāi)始實(shí)施的“三線建設(shè)”，政府將沿海和內(nèi)地的一批大型工業(yè)企業(yè)搬遷到三線地區(qū)(包括5個(gè)民族省區(qū)），同時(shí)還新建了一批新的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，從而使中西部民族地區(qū)的工業(yè)建設(shè)獲得了重要的發(fā)展機(jī)遇，民族地區(qū)在此基礎(chǔ)上形成了具有一定規(guī)模的工業(yè)基地，為以后民族地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展積淀了力量。

(二）政策引導(dǎo)是民族地區(qū)城鎮(zhèn)化的直接動(dòng)力

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，民族地區(qū)在與東部沿海地區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)。民族地區(qū)的發(fā)展離不開(kāi)政策的引導(dǎo)，民族地區(qū)的城鎮(zhèn)化也直接受益于相關(guān)政策。新中國(guó)成立以來(lái)，為了促進(jìn)民族地區(qū)的發(fā)展，國(guó)家實(shí)施了一系列的政策和措施，例如對(duì)口支援政策、西部大開(kāi)發(fā)政策、“興邊富民行動(dòng)”、重點(diǎn)扶持22個(gè)人口較少民族的發(fā)展政策等等。通過(guò)這些政策和措施的實(shí)施，為民族地區(qū)引入了資金，加強(qiáng)了當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)了當(dāng)?shù)毓ど虡I(yè)的發(fā)展，從而直接促進(jìn)了民族地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。以西部大開(kāi)發(fā)政策為例，我國(guó)實(shí)施改革開(kāi)放后，民族地區(qū)城鎮(zhèn)化落后于全國(guó)平均水平，而且差距越來(lái)越大。僅從設(shè)市數(shù)量來(lái)看，1978年底我國(guó)民族八省區(qū)設(shè)市城市總數(shù)為31個(gè)，占當(dāng)年全國(guó)城市總數(shù)的16.06%，1990年民族八省區(qū)設(shè)市城市總數(shù)為74個(gè)，占當(dāng)年全國(guó)城市總數(shù)的15.85%，1999年民族八省區(qū)設(shè)市城市總數(shù)為96個(gè)，占當(dāng)年全國(guó)城市總數(shù)的14.39%，呈逐漸下降的趨勢(shì)。1999年中央明確提出要實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，之后出臺(tái)了相關(guān)具體措施。在西部大開(kāi)發(fā)政策的拉動(dòng)下，民族地區(qū)城鎮(zhèn)化迅猛發(fā)展，2010年民族八省區(qū)設(shè)市城市總數(shù)達(dá)106個(gè)，占當(dāng)年全國(guó)城市總數(shù)的16.13%，比1999年提高了近2個(gè)百分點(diǎn)，也高于1978年改革開(kāi)放之初的比例。

(三）資源優(yōu)勢(shì)是民族地區(qū)城鎮(zhèn)化的內(nèi)在動(dòng)力

我國(guó)民族地區(qū)蘊(yùn)藏著豐富的自然資源。民族地區(qū)的森林蓄積量約占全國(guó)森林蓄積量的一半，草原面積占全國(guó)比重達(dá)75%，水力蘊(yùn)藏量占66%。［19］僅新疆境內(nèi)就有面積約為0.8億公頃的天然草場(chǎng)，占全國(guó)草場(chǎng)面積的1/4。［20］西藏自治區(qū)全區(qū)木材蓄積量達(dá)14.3億立方米，居全國(guó)第2位。［21］內(nèi)蒙古稀土資源總量居世界之首。民族地區(qū)擁有的稀土、鉀鹽、鎂、鉻礦儲(chǔ)量占全國(guó)90%以上，云母、鹽礦儲(chǔ)量占全國(guó)80%以上，汞、錫、錳、石棉、砷礦儲(chǔ)量占全國(guó)60%以上，煤、銅、鉛、鋅、銻礦等儲(chǔ)量也占到全國(guó)的35%以上，石油、天然氣資源也很豐富，旅游資源更是數(shù)不勝數(shù)。在實(shí)行改革開(kāi)放之前，民族地區(qū)的資源優(yōu)勢(shì)尚未得到充分的發(fā)揮，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，民族地區(qū)豐富的自然資源拉動(dòng)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，從而為城鎮(zhèn)化提供了內(nèi)在動(dòng)力。豐富的自然資源造就了民族地區(qū)大量的資源型城市，例如石油新城克拉瑪依市，冶金新城個(gè)舊市，“銅都”東川市，鋼鐵新城攀枝花市、包頭市，“西南煤都”六盤(pán)水市，旅游名城麗江市等等。

總之，改革開(kāi)放以來(lái)，東南沿海地區(qū)憑借優(yōu)越的地理位置，形成了以資本為主導(dǎo)因素、由市場(chǎng)來(lái)配置資源、通過(guò)發(fā)展經(jīng)濟(jì)推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的新興城鎮(zhèn)化模式，而民族地區(qū)由于在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中缺乏充裕的資本，沒(méi)有便利的交通，在這一階段城鎮(zhèn)化發(fā)展速度逐漸落后于全國(guó)水平，從而使原來(lái)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期比較均衡的城鎮(zhèn)化格局得以改變。

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F299.21;F207

A

1004－342(2015）03－01－08

2015－04－13

本文為國(guó)家民委民族問(wèn)題研究項(xiàng)目“城鎮(zhèn)化進(jìn)程中少數(shù)民族人口分布趨勢(shì)及其影響研究”(項(xiàng)目編號(hào):2014－GM－076）階段性成果。

田 燁(1981－），男，河南大學(xué)民族研究所副教授，博士。