李利英++肖開紅

摘要：農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策是世界各國(guó)支持農(nóng)業(yè)發(fā)展最主要、最直接的方式，我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的重點(diǎn)集中在糧食生產(chǎn)領(lǐng)域。現(xiàn)有的糧食補(bǔ)貼政策為保障我國(guó)糧食安全和增加農(nóng)民收入提供了制度保障，但市場(chǎng)機(jī)制扭曲、補(bǔ)貼空間變小等問(wèn)題日益凸顯。為此，我國(guó)應(yīng)逐步推進(jìn)糧食價(jià)格形成機(jī)制與政府補(bǔ)貼脫鉤，充分發(fā)揮市場(chǎng)與政府各自的功能優(yōu)勢(shì)，建立以糧食目標(biāo)價(jià)格為核心、以國(guó)家收儲(chǔ)和種糧直接補(bǔ)貼為配套手段的糧食補(bǔ)貼政策體系。糧食目標(biāo)價(jià)格應(yīng)以市場(chǎng)價(jià)格為基礎(chǔ)，旨在熨平糧價(jià)波動(dòng)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)；保留糧食直接補(bǔ)貼政策，提高補(bǔ)貼水平，以均衡城鄉(xiāng)居民收入；重新定位政府糧食收儲(chǔ)功能，確保口糧安全。為避免政策調(diào)整可能導(dǎo)致的市場(chǎng)大幅波動(dòng)，并為糧食目標(biāo)價(jià)格實(shí)施創(chuàng)造條件，糧食補(bǔ)貼政策改革需要積極穩(wěn)妥地采取“兩步走”策略。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策；糧食目標(biāo)價(jià)格制度；改革思路

中圖分類號(hào)：F320.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2015）08-0039-06

一、引言

農(nóng)業(yè)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，受市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和自然風(fēng)險(xiǎn)雙重制約，屬于典型的弱質(zhì)性產(chǎn)業(yè)。①因此大多數(shù)國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)出臺(tái)了財(cái)政補(bǔ)貼政策，旨在保護(hù)本國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展、提高農(nóng)民收入。美國(guó)作為全球農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策最為完善的國(guó)家，至今已出臺(tái)了17部農(nóng)業(yè)法案，呈現(xiàn)出補(bǔ)貼力度持續(xù)擴(kuò)大、市場(chǎng)化機(jī)制逐步加強(qiáng)和政策目標(biāo)多元化的趨勢(shì)。通過(guò)不斷探索農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼模式，美國(guó)有效地控制了市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)與自然風(fēng)險(xiǎn)對(duì)本國(guó)農(nóng)業(yè)的沖擊，保障了美國(guó)農(nóng)場(chǎng)主的收入，維護(hù)了本國(guó)農(nóng)產(chǎn)品在全球市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，也是人口大國(guó)，農(nóng)業(yè)對(duì)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口溫飽問(wèn)題解決具有重要的戰(zhàn)略意義。我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策起步于20世紀(jì)50年代，先后經(jīng)歷了價(jià)格干預(yù)補(bǔ)貼和直接收入補(bǔ)貼兩個(gè)階段。②2004年以來(lái)，我國(guó)對(duì)主要糧食作物實(shí)施了最低收購(gòu)價(jià)制度，并且實(shí)施了以糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼為主的“四補(bǔ)貼”制度，這些制度構(gòu)成了現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的核心內(nèi)容。該政策有效地提高了農(nóng)民種糧積極性，對(duì)保障國(guó)家糧食安全起到了積極作用。③但該政策也導(dǎo)致了糧食價(jià)格倒掛、國(guó)家財(cái)政包袱過(guò)重和社會(huì)物價(jià)過(guò)高等問(wèn)題。在此背景下，探索我國(guó)糧食補(bǔ)貼政策改革具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

本文首先歸納我國(guó)糧食補(bǔ)貼政策的演進(jìn)路線，并分析我國(guó)糧食補(bǔ)貼政策的效果及存在問(wèn)題；其次，從糧食生產(chǎn)屬性視角提出未來(lái)我國(guó)糧食補(bǔ)貼政策改革的目標(biāo)取向和思路；最后，對(duì)糧食目標(biāo)價(jià)格制度的內(nèi)涵、實(shí)施困難和實(shí)施步驟進(jìn)行了闡述。

二、我國(guó)糧食補(bǔ)貼政策的演進(jìn)路線及效果分析

我國(guó)是人口大國(guó)，人均耕地面積少，且自然災(zāi)害頻發(fā)，保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成為我國(guó)政府的重要工作。政

收稿日期：2015-06-18

*基金項(xiàng)目：河南省高等學(xué)校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)支持計(jì)劃“糧食現(xiàn)代物流管理”（2014-CXTD-06）；河南省高等學(xué)校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究?jī)?yōu)秀學(xué)者資助項(xiàng)目（2014-YXXZ-16）。

作者簡(jiǎn)介：李利英，女，河南工業(yè)大學(xué)管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師（鄭州450001）。

肖開紅，男，河南工業(yè)大學(xué)管理學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師（鄭州450001）。

府長(zhǎng)期以來(lái)積極利用農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，其中糧食生產(chǎn)是重點(diǎn)保護(hù)對(duì)象，糧食補(bǔ)貼政策構(gòu)成了我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的核心內(nèi)容。因此，本文以糧食補(bǔ)貼政策為代表來(lái)探討我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的相關(guān)問(wèn)題。

1.我國(guó)糧食補(bǔ)貼政策的演進(jìn)路線

我國(guó)糧食補(bǔ)貼政策最早形成于1953年，經(jīng)過(guò)60余年的發(fā)展，先后經(jīng)歷了三個(gè)大的歷史階段：④

（1）糧食補(bǔ)貼政策起步階段（1953—1978年）。國(guó)家對(duì)糧食主要實(shí)行生產(chǎn)性補(bǔ)貼，以生產(chǎn)資料價(jià)格補(bǔ)貼為主要形式。最早為“機(jī)耕定額虧損補(bǔ)貼”，后來(lái)擴(kuò)大至地膜、化肥等生產(chǎn)資料的價(jià)格補(bǔ)貼，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電補(bǔ)貼和農(nóng)業(yè)貸款貼息補(bǔ)貼等方面。同時(shí)，國(guó)家對(duì)糧食實(shí)行統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷，統(tǒng)購(gòu)價(jià)格穩(wěn)步提高。

（2）糧食補(bǔ)貼政策探索階段（1979—2003年）。該時(shí)期國(guó)家主要實(shí)施間接補(bǔ)貼政策。其中，1978—1990年，國(guó)家主要實(shí)施了消費(fèi)者購(gòu)銷差價(jià)補(bǔ)貼，以解決城市居民面臨的糧食價(jià)格倒掛問(wèn)題。1991—1993年，國(guó)家逐步放開糧價(jià)，同時(shí)實(shí)施糧食專項(xiàng)儲(chǔ)備和風(fēng)險(xiǎn)基金制度。1994—2003年，國(guó)家先后實(shí)施了糧食安全省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制（1994—1997年）和糧食流通體制改革（1998—2003年）。補(bǔ)貼政策探索時(shí)期，糧食價(jià)格大幅提高，極大地刺激了農(nóng)民的種糧積極性，糧食供給不足的局面首次得到扭轉(zhuǎn)。

（3）糧食補(bǔ)貼政策改革發(fā)展階段（2004年至今）。該時(shí)期國(guó)家主要實(shí)施以綜合收入型補(bǔ)貼、專項(xiàng)生產(chǎn)型補(bǔ)貼和最低收購(gòu)價(jià)相結(jié)合的糧食補(bǔ)貼政策。綜合收入型補(bǔ)貼具體包括種糧農(nóng)民直接收入補(bǔ)貼和生產(chǎn)資料增資綜合直接補(bǔ)貼政策。專項(xiàng)生產(chǎn)型補(bǔ)貼包括良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼。上述政策體系為確保我國(guó)糧食11年增產(chǎn)提供了制度保障。

圖12004年以來(lái)我國(guó)糧食產(chǎn)量及補(bǔ)貼力度變化趨勢(shì)圖

數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)財(cái)政部及農(nóng)業(yè)部等部門公開數(shù)據(jù)整理而得。

2.我國(guó)糧食補(bǔ)貼政策取得的積極效果

我國(guó)糧食政策尤其是2004年以來(lái)實(shí)施的直接補(bǔ)貼政策，對(duì)提高我國(guó)種糧農(nóng)民收入、保障國(guó)家糧食安全、提高糧食生產(chǎn)效率和提升農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平均具有顯著效果。

（1）提高了種糧農(nóng)民收入。2004年以來(lái)，中央財(cái)政對(duì)種糧農(nóng)民轉(zhuǎn)移的直接收入型補(bǔ)貼大幅增加。如圖1所示，2004年種糧農(nóng)民獲得的直接收入型補(bǔ)貼為116億元，2008年達(dá)到867億元，五年間增長(zhǎng)了7.47倍；2012年達(dá)到1229億元，五年再增長(zhǎng)1.42倍。中央財(cái)政轉(zhuǎn)移的直接收入型補(bǔ)貼大幅提高了種糧農(nóng)民的基本收益。

（2）實(shí)現(xiàn)了糧食連年增產(chǎn)。如圖1所示，自2004年我國(guó)實(shí)施糧食直接補(bǔ)貼政策以來(lái)，糧食產(chǎn)量隨補(bǔ)貼水平提高而不斷穩(wěn)定增產(chǎn)。由2004年的46947萬(wàn)噸增長(zhǎng)至2012年的58957萬(wàn)噸，增長(zhǎng)了25.58%，人均口糧達(dá)到435公斤。由此可見，我國(guó)實(shí)施的糧食直接補(bǔ)貼政策對(duì)保障國(guó)家糧食安全起到了顯著效果。

（3）提高了糧食生產(chǎn)效率。由圖1可知，2004年以來(lái)我國(guó)用于種糧專項(xiàng)生產(chǎn)補(bǔ)貼的力度也連年增加，由2004年的29.2億元增長(zhǎng)至2012年的439億元，9年間增長(zhǎng)15倍。專項(xiàng)生產(chǎn)型補(bǔ)貼有助于推廣和應(yīng)用新型農(nóng)業(yè)機(jī)械，2004年我國(guó)農(nóng)業(yè)機(jī)械總動(dòng)力和綜合機(jī)械化水平分別為6402.8億瓦特和34.47%，2013年這兩項(xiàng)指標(biāo)分別為10500億瓦特和50%，分別增長(zhǎng)64%和45.05%。由此可知，專項(xiàng)生產(chǎn)型補(bǔ)貼對(duì)提高我國(guó)糧食生產(chǎn)效率具有重要作用。

3.我國(guó)糧食補(bǔ)貼政策突顯的問(wèn)題

隨著我國(guó)糧食安全形勢(shì)緩解、國(guó)際糧食市場(chǎng)不確定性因素增多，以及糧食補(bǔ)貼力度的不斷強(qiáng)化，當(dāng)前我國(guó)糧食補(bǔ)貼政策空間逐步變小，并逐步暴露出一系列問(wèn)題。

（1）糧價(jià)形成的市場(chǎng)機(jī)制被扭曲。糧食最低收購(gòu)價(jià)政策向市場(chǎng)傳遞了強(qiáng)烈的托底信號(hào)，形成糧價(jià)上漲的強(qiáng)烈預(yù)期，糧價(jià)陷入只漲不跌的循環(huán)，市場(chǎng)機(jī)制在糧食價(jià)格形成中的作用被弱化，從而導(dǎo)致糧食價(jià)格倒掛問(wèn)題突出，具體表現(xiàn)三個(gè)方面：一是國(guó)內(nèi)外糧價(jià)倒掛。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年6—12月份，小麥、玉米和大米的國(guó)內(nèi)價(jià)格比進(jìn)口到岸完稅價(jià)分別高出5%、6%和25%，價(jià)格倒掛導(dǎo)致進(jìn)口糧食急劇增加。二是產(chǎn)區(qū)和銷區(qū)糧價(jià)倒掛。糧食產(chǎn)區(qū)實(shí)施最低收購(gòu)價(jià)，糧食價(jià)格被托起；而在銷區(qū)糧價(jià)卻沒有政府支持，有時(shí)低于產(chǎn)區(qū)糧價(jià)，形成產(chǎn)銷糧價(jià)倒掛。三是原糧與成品糧價(jià)格倒掛。托市收購(gòu)維持原糧在高價(jià)位運(yùn)行，但成品糧處于開放市場(chǎng)，而且加工企業(yè)可以獲得更為廉價(jià)的進(jìn)口糧食作為補(bǔ)充，所以成品糧價(jià)格沒有與原糧價(jià)格實(shí)現(xiàn)同步上漲，導(dǎo)致原糧與成品糧價(jià)格倒掛。國(guó)內(nèi)糧價(jià)的多重倒掛勢(shì)必會(huì)影響我國(guó)農(nóng)業(yè)及糧食生產(chǎn)，最終損害農(nóng)民利益。

（2）補(bǔ)貼政策空間變小。自2004年實(shí)施糧食直補(bǔ)以來(lái)，我國(guó)糧食實(shí)現(xiàn)了11年增產(chǎn)，2014年糧食總產(chǎn)量達(dá)到60710萬(wàn)噸⑤，比2013年增長(zhǎng)0.9%。隨著我國(guó)糧食增產(chǎn)潛力逐步觸頂，糧食直補(bǔ)政策對(duì)促進(jìn)糧食增產(chǎn)的效果將逐步變小。同時(shí)，隨著農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工收入的提高，糧食補(bǔ)貼收入的優(yōu)勢(shì)變小，對(duì)提高農(nóng)民種糧積極性的作用減弱。

（3）國(guó)家財(cái)政包袱過(guò)重。一方面，隨著糧食補(bǔ)貼力度和補(bǔ)貼范圍的不斷擴(kuò)大，國(guó)家財(cái)政每年投入農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼資金迅速增加（如圖1所示）。另一方面，為配合托市收購(gòu)政策，國(guó)有糧庫(kù)庫(kù)存壓力急劇增加。其中，2009年國(guó)家托市收購(gòu)高達(dá)9876萬(wàn)噸。托市收購(gòu)政策導(dǎo)致國(guó)家糧食儲(chǔ)備規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，倉(cāng)容壓力越來(lái)越大，財(cái)政負(fù)擔(dān)也越來(lái)越沉重。

（4）引發(fā)物價(jià)居高不下。糧價(jià)是百價(jià)之基，消費(fèi)者物價(jià)指數(shù)（CPI）中，糧價(jià)及受其影響的食品價(jià)格累計(jì)權(quán)重約占1/3。因此，糧食價(jià)格上漲會(huì)直接導(dǎo)致以糧食為主的飼料、肉品等整個(gè)食品行業(yè)的價(jià)格上漲，推高物價(jià)指數(shù)。近年來(lái)，糧食托市收購(gòu)維持糧價(jià)在高位運(yùn)行，引發(fā)社會(huì)整體物價(jià)水平高位運(yùn)行。

導(dǎo)致我國(guó)當(dāng)前糧食補(bǔ)貼政策問(wèn)題日益突出的原因主要有兩個(gè)方面：一是當(dāng)前我國(guó)糧食補(bǔ)貼政策的目標(biāo)針對(duì)性不強(qiáng)。政府力圖利用糧食托市收購(gòu)政策實(shí)現(xiàn)保障糧食安全和促進(jìn)農(nóng)民增收的雙重目標(biāo)，導(dǎo)致國(guó)家既是糧食安全的守護(hù)者，又是糧食市場(chǎng)價(jià)格的直接確定者，政府職能異化擴(kuò)大致使糧食市場(chǎng)價(jià)格偏離市場(chǎng)機(jī)制，造成糧價(jià)過(guò)高、糧價(jià)倒掛等問(wèn)題。二是當(dāng)前糧食直接補(bǔ)貼力度不足。當(dāng)前我國(guó)糧食補(bǔ)貼政策以與糧價(jià)捆綁的“暗補(bǔ)”為主，有提高種糧農(nóng)民積極性的一面，但“暗補(bǔ)”方式首先推高了糧價(jià)和物價(jià)，同時(shí)農(nóng)民由“暗補(bǔ)”增加的收入被過(guò)高糧價(jià)推高的物價(jià)所蠶食，真正到手的補(bǔ)貼極少。綜上可知，厘清我國(guó)糧食補(bǔ)貼政策的目標(biāo)、界定政府與市場(chǎng)機(jī)制的功能、創(chuàng)新補(bǔ)貼方式等是未來(lái)我國(guó)糧食補(bǔ)貼政策改革的主要方向。

三、我國(guó)糧食補(bǔ)貼政策的目標(biāo)取向及改革思路

1.我國(guó)糧食補(bǔ)貼政策的目標(biāo)取向

糧食補(bǔ)貼政策的目標(biāo)取向直接決定了糧食補(bǔ)貼政策的著力導(dǎo)向，也直接決定了改革的努力方向。但目前學(xué)術(shù)界對(duì)我國(guó)糧食補(bǔ)貼政策目標(biāo)的討論并沒有達(dá)成一致意見。如張照新等（2007）、辛翔飛（2011）認(rèn)為糧食補(bǔ)貼政策目標(biāo)應(yīng)側(cè)重于糧食安全、農(nóng)民收入和市場(chǎng)穩(wěn)定等方面；而梁世夫（2005）、丁生?。?014）認(rèn)為糧食質(zhì)量安全和糧食生態(tài)安全是糧食補(bǔ)貼政策的重要內(nèi)容；還有學(xué)者對(duì)糧食補(bǔ)貼政策目標(biāo)的定位更加多元，如程國(guó)強(qiáng)（2011）將協(xié)調(diào)現(xiàn)貨期貨價(jià)格、銜接國(guó)際國(guó)內(nèi)糧價(jià)、控制物價(jià)總體水平等指標(biāo)也納入糧食補(bǔ)貼政策目標(biāo)體系。對(duì)糧食補(bǔ)貼政策的目標(biāo)取向之所以出現(xiàn)不同的意見，一個(gè)主要原因在于政策目標(biāo)的問(wèn)題導(dǎo)向，由于對(duì)糧食生產(chǎn)面臨的問(wèn)題關(guān)注的側(cè)重點(diǎn)不同，不同時(shí)期出現(xiàn)的問(wèn)題也有變化，問(wèn)題導(dǎo)向的政策目標(biāo)導(dǎo)致了政策調(diào)整過(guò)于頻繁，影響了政策的長(zhǎng)期穩(wěn)定性，從而導(dǎo)致糧食生產(chǎn)波動(dòng)過(guò)大、糧食價(jià)格不穩(wěn)定等問(wèn)題。

我們認(rèn)為糧食補(bǔ)貼政策目標(biāo)的確定應(yīng)該從糧食生產(chǎn)的根本屬性出發(fā)，瞄準(zhǔn)糧食生產(chǎn)的特殊性，制定糧食補(bǔ)貼政策體系，既為糧食補(bǔ)貼政策提供理論基礎(chǔ)，又能使補(bǔ)貼政策保持較長(zhǎng)期的穩(wěn)定性（類似美國(guó)農(nóng)業(yè)立法），這不僅有利于農(nóng)民進(jìn)行長(zhǎng)期農(nóng)業(yè)投資，而且有利于我國(guó)糧食市場(chǎng)的長(zhǎng)期穩(wěn)定。糧食生產(chǎn)的特殊性主要表現(xiàn)為外部性、弱質(zhì)性和價(jià)格波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)性三方面，糧食生產(chǎn)的多重特性要求糧食補(bǔ)貼政策目標(biāo)取向也必須多元化。針對(duì)糧食生產(chǎn)的特殊性，我國(guó)糧食補(bǔ)貼政策的目標(biāo)取向應(yīng)包括以下三個(gè)方面。

（1）保障國(guó)家糧食安全。保障糧食安全是由糧食生產(chǎn)的外部性所決定的。糧食是人們生活必需品，具有國(guó)家公共品屬性，因而，提供糧食來(lái)源的生產(chǎn)環(huán)節(jié)具有明顯的外部性。另外，我國(guó)人均耕地較少、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施較弱的現(xiàn)實(shí)國(guó)情也加劇了糧食生產(chǎn)的脆弱性，從而導(dǎo)致我國(guó)糧食生產(chǎn)的外部性更為突出。因此，糧食補(bǔ)貼政策的首要目標(biāo)是針對(duì)我國(guó)糧食生產(chǎn)的外部性，確保國(guó)家糧食安全。

（2）均衡城鄉(xiāng)居民收入。均衡城鄉(xiāng)居民收入是由糧食生產(chǎn)的弱質(zhì)性所決定的。糧食生產(chǎn)具有很高的自然風(fēng)險(xiǎn)，且生產(chǎn)效率相對(duì)較低。因此，糧食生產(chǎn)相對(duì)收益較低，表現(xiàn)出較強(qiáng)的弱質(zhì)性。糧食生產(chǎn)的弱質(zhì)性直接導(dǎo)致勞動(dòng)力流失、農(nóng)業(yè)資本和技術(shù)投入不足等問(wèn)題。因此，針對(duì)糧食生產(chǎn)的弱質(zhì)性問(wèn)題，必須提高種糧比較收益，確保優(yōu)質(zhì)資本和勞動(dòng)力服務(wù)于糧食生產(chǎn)，確保農(nóng)民種糧積極性。

（3）維持糧價(jià)相對(duì)穩(wěn)定。維持糧價(jià)相對(duì)穩(wěn)定是由糧食生產(chǎn)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)所決定的。糧食生產(chǎn)周期長(zhǎng)，生產(chǎn)規(guī)模一經(jīng)確定中途難以調(diào)整，且極易受自然風(fēng)險(xiǎn)影響，因而，糧食生產(chǎn)往往陷入“發(fā)散型蛛網(wǎng)”的困境，導(dǎo)致糧食市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)過(guò)大，嚴(yán)重影響糧食市場(chǎng)價(jià)格的穩(wěn)定。因此，降低糧食市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，維持市場(chǎng)價(jià)格的相對(duì)穩(wěn)定性理應(yīng)成為糧食補(bǔ)貼政策目標(biāo)取向的重要組成部分。

2.我國(guó)糧食補(bǔ)貼政策的改革思路和政策體系

針對(duì)當(dāng)前我國(guó)糧食補(bǔ)貼政策面臨的問(wèn)題，借鑒美國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為了實(shí)現(xiàn)糧食補(bǔ)貼政策目標(biāo)，我國(guó)糧食補(bǔ)貼政策改革的總體思路應(yīng)該是：厘清糧食補(bǔ)貼政策目標(biāo)，重新定位政府和市場(chǎng)機(jī)制在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)中的作用。具體地，改革糧食最低收購(gòu)價(jià)政策，采用糧食目標(biāo)價(jià)格制度，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在糧價(jià)形成中的決定性作用；改革糧食直接補(bǔ)貼方式，提高糧食直接補(bǔ)貼力度，讓種糧直接補(bǔ)貼成為保障農(nóng)民種糧積極性、均衡城鄉(xiāng)居民收入的主要途徑；調(diào)整政府糧食儲(chǔ)備體系職能，剝離現(xiàn)有的糧食價(jià)格調(diào)節(jié)職能，科學(xué)核定國(guó)家糧食儲(chǔ)備的合理規(guī)模，發(fā)揮政府儲(chǔ)備體系對(duì)保障口糧安全的直接作用。通過(guò)上述改革，最終建立“以糧食目標(biāo)價(jià)格為核心，以國(guó)家儲(chǔ)備和種糧直補(bǔ)為配套”的糧食補(bǔ)貼制度體系。具體地，其政策體系應(yīng)包括三個(gè)方面。

（1）以目標(biāo)價(jià)格為核心的反周期補(bǔ)貼政策。借鑒美國(guó)反周期補(bǔ)貼經(jīng)驗(yàn)，政府采集一定周期的國(guó)內(nèi)主要市場(chǎng)的糧食價(jià)格，并計(jì)算其平均價(jià)格。政府提前公布該價(jià)格，并作為本年度的糧食目標(biāo)價(jià)格。同時(shí)，政府據(jù)此價(jià)格對(duì)種糧農(nóng)民實(shí)施反周期補(bǔ)貼，當(dāng)糧食市場(chǎng)交易價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格時(shí)，其二者的差價(jià)由國(guó)家運(yùn)用財(cái)政資金給予補(bǔ)貼；當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格高于目標(biāo)價(jià)格時(shí)，政府不用補(bǔ)貼。以目標(biāo)價(jià)格為核心的反周期補(bǔ)貼政策主要消除糧食生產(chǎn)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，保障種糧農(nóng)民在遭遇重大價(jià)格波動(dòng)時(shí)有基本的保障收入，同時(shí)發(fā)揮市場(chǎng)在價(jià)格形成中的決定作用。

（2）國(guó)家糧食收儲(chǔ)保障政策。國(guó)家糧食收儲(chǔ)保障主要面向糧食的外部性，是政府履行其保障國(guó)家糧食安全的職能體現(xiàn)。政府作為糧食收購(gòu)的市場(chǎng)主體之一，僅需按照市場(chǎng)價(jià)格收購(gòu)糧食，收購(gòu)數(shù)量以滿足國(guó)家糧食安全相關(guān)指標(biāo)為依據(jù)。農(nóng)民種糧的積極性和收入保障則由種糧直接收入補(bǔ)貼和反周期補(bǔ)貼予以保障。

（3）種糧收入直接補(bǔ)貼政策。種糧收入直接補(bǔ)貼政策面向糧食生產(chǎn)的弱質(zhì)性，主要用于提高種糧比較收益。政府可比較單位勞動(dòng)和資本投入農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)之間的收益差別，據(jù)此確定對(duì)種糧的直接收入補(bǔ)貼力度，從而縮減城鄉(xiāng)居民收入差距。

由上述分析可知，以糧食目標(biāo)價(jià)格制度為核心的糧食補(bǔ)貼政策體系將政府職能與市場(chǎng)功能成功剝離，充分發(fā)揮各自的功能優(yōu)勢(shì)，但同時(shí)又兼顧二者功能的協(xié)同，最終達(dá)到保障國(guó)家糧食安全、均衡城鄉(xiāng)居民收入和控制糧價(jià)波動(dòng)三重目標(biāo)。

四、對(duì)糧食目標(biāo)價(jià)格制度的進(jìn)一步討論

未來(lái)我國(guó)糧食補(bǔ)貼政策改革的重點(diǎn)是建立以糧食目標(biāo)價(jià)格制度為核心的糧食補(bǔ)貼價(jià)格體系，糧食目標(biāo)價(jià)格制度實(shí)施的成功與否，直接決定了我國(guó)目前糧食補(bǔ)貼政策改革的成敗，但不論是理論上還是實(shí)踐中，對(duì)于糧食目標(biāo)價(jià)格的內(nèi)涵及實(shí)施方式都仍存在很大的探討空間。

1.糧食目標(biāo)價(jià)格的內(nèi)涵

糧食目標(biāo)價(jià)格制度作為我國(guó)糧食補(bǔ)貼政策改革的方向，國(guó)內(nèi)不少學(xué)者和政策實(shí)踐者對(duì)其內(nèi)涵已積累了一定的認(rèn)識(shí)。比如，在理論研究方面，戴冠來(lái)（2009）、吉林省物價(jià)局糧價(jià)課題組（2009）、李林茂等（2011）、廣東省價(jià)格協(xié)會(huì)課題組（2010）、伍世安等（2012）、王雙進(jìn)（2014）等對(duì)糧食（農(nóng)產(chǎn)品）目標(biāo)價(jià)格進(jìn)行了研究，他們?cè)谀繕?biāo)價(jià)格內(nèi)涵方面形成了三點(diǎn)共識(shí)：一是糧食目標(biāo)價(jià)格是政府用來(lái)補(bǔ)貼種糧農(nóng)民收入的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)；二是目標(biāo)價(jià)格的制定由政府主導(dǎo)；三是目標(biāo)價(jià)格制定依據(jù)方面，基本思路為“成本+收益”的原則。

在實(shí)踐方面，2014年國(guó)家啟動(dòng)了新疆棉花、東北和內(nèi)蒙古大豆目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼試點(diǎn)。從目前該項(xiàng)目試點(diǎn)內(nèi)容和操作細(xì)節(jié)來(lái)看，該試點(diǎn)項(xiàng)目旨在利用市場(chǎng)機(jī)制形成農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，并通過(guò)差價(jià)補(bǔ)貼種植者利益；在目標(biāo)價(jià)格制定方面，以國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部和農(nóng)業(yè)部為主導(dǎo)，具體采用“生產(chǎn)成本+平均收益”的定價(jià)原則。

通過(guò)上述分析可知，目前國(guó)內(nèi)理論與實(shí)踐界對(duì)目標(biāo)價(jià)格內(nèi)涵尚存在誤區(qū)：一是目標(biāo)價(jià)格形成的市場(chǎng)主體地位尚未真正落實(shí)。目前理論與實(shí)踐界普遍采用以政府為主體的定價(jià)方式，自然政府對(duì)價(jià)格的干預(yù)不會(huì)消除，市場(chǎng)機(jī)制也難以真正立足。二是目標(biāo)價(jià)格的定價(jià)思路背離市場(chǎng)機(jī)制。當(dāng)前理論與實(shí)踐界普遍采用“成本+收益”的定價(jià)思路，而棄用由市場(chǎng)供求關(guān)系決定糧食價(jià)格的市場(chǎng)機(jī)制，扭曲的定價(jià)思路一方面提高了政策操作的難度，另一方面增加了政府干預(yù)，導(dǎo)致該政策將最終淪為最低收購(gòu)價(jià)格政策的變異形式。

我們認(rèn)為糧食目標(biāo)價(jià)格是指國(guó)家在一定時(shí)期內(nèi)采集的由市場(chǎng)供求關(guān)系決定的糧食市場(chǎng)價(jià)格的平均價(jià)，從性質(zhì)上講就是由市場(chǎng)機(jī)制形成的“長(zhǎng)期均衡價(jià)格”。國(guó)家以此價(jià)格為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)糧食實(shí)行反周期補(bǔ)貼，從而彌補(bǔ)由市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)導(dǎo)致的收入損失。種糧農(nóng)民以目標(biāo)價(jià)格為市場(chǎng)信號(hào)，調(diào)整種植品種，優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)，提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。需要指出的是，該目標(biāo)價(jià)格從數(shù)量上講并不包括對(duì)糧食生產(chǎn)弱質(zhì)性屬性的補(bǔ)貼，糧食生產(chǎn)的弱質(zhì)性和外部性屬性主要依靠糧食直接補(bǔ)貼和政府收儲(chǔ)職能完成，且直接補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)從理論上講就是糧食生產(chǎn)的社會(huì)收益高出個(gè)人收益的部分，從而可以實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償糧食生產(chǎn)的外部性、均衡城鄉(xiāng)居民收入的職能。

2.糧食目標(biāo)價(jià)格制度實(shí)施的困難

糧食目標(biāo)價(jià)格制度是我國(guó)糧食補(bǔ)貼政策改革的必然趨勢(shì)，但現(xiàn)階段大范圍實(shí)施還存在一些困難。

（1）目標(biāo)價(jià)格制定缺乏市場(chǎng)價(jià)格支撐。按照我們的思路，目標(biāo)價(jià)格是指一定周期內(nèi)市場(chǎng)價(jià)格的平均值。然而近十年來(lái)，我國(guó)一直實(shí)施糧食最低收購(gòu)價(jià)政策，最低價(jià)收購(gòu)導(dǎo)致目前糧食價(jià)格已經(jīng)偏離市場(chǎng)價(jià)格。長(zhǎng)期以來(lái)，糧食市場(chǎng)價(jià)格的缺失導(dǎo)致糧食目標(biāo)價(jià)格制定缺乏直接依據(jù)。

（2）短期內(nèi)可能影響糧食市場(chǎng)供給。糧食目標(biāo)價(jià)格制度的關(guān)鍵目標(biāo)之一是讓糧食價(jià)格回歸市場(chǎng)。從目前國(guó)內(nèi)外糧價(jià)倒掛、原糧與成品糧倒掛等情況來(lái)看，讓糧食價(jià)格回歸市場(chǎng)必將引起糧食價(jià)格回落。從2014年棉花目標(biāo)價(jià)格試點(diǎn)情況來(lái)看，2014年棉花市場(chǎng)交易價(jià)格在13000—14000元/噸，遠(yuǎn)低于2013年政府最低收購(gòu)價(jià)20400元/噸。糧價(jià)回落容易引發(fā)種糧恐慌，影響農(nóng)民種糧積極性，短期內(nèi)會(huì)對(duì)糧食供給造成影響。

（3）財(cái)政補(bǔ)貼資金規(guī)模龐大。根據(jù)目標(biāo)價(jià)格制度思想，農(nóng)民種糧收入將主要由國(guó)家財(cái)政資金轉(zhuǎn)移支付予以補(bǔ)償。因此，在糧食目標(biāo)價(jià)格制度實(shí)施過(guò)程中，國(guó)家需要充裕的財(cái)政資金作為后盾。

3.實(shí)施糧食目標(biāo)價(jià)格改革的“兩步走”策略

糧食安全事關(guān)重大，糧食價(jià)格改革對(duì)糧食安全影響極大。因此，在實(shí)施糧食目標(biāo)價(jià)格政策改革時(shí)，需要積極穩(wěn)妥地采取“兩步走”策略。

第一步，實(shí)施過(guò)渡期糧食目標(biāo)價(jià)格。以近三年糧食最低收購(gòu)價(jià)的均值作為糧食目標(biāo)價(jià)格，該目標(biāo)價(jià)格仍然承擔(dān)著對(duì)糧食生產(chǎn)中的自然風(fēng)險(xiǎn)和弱質(zhì)性進(jìn)行補(bǔ)償?shù)墓δ?；同時(shí)，政府只收購(gòu)保障國(guó)家口糧安全的合理收購(gòu)量，其余糧食由糧食生產(chǎn)者或經(jīng)營(yíng)者直接進(jìn)入市場(chǎng)交易，交易價(jià)格由供需關(guān)系所決定。當(dāng)交易價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格時(shí)，政府以目標(biāo)價(jià)格與交易價(jià)的差額為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)償；當(dāng)交易價(jià)格高于目標(biāo)價(jià)格時(shí)則不予補(bǔ)償。在過(guò)渡期，糧食直補(bǔ)政策的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)貼方式保持不變。通過(guò)上述第一步，培育糧食交易市場(chǎng)和價(jià)格機(jī)制，使糧食價(jià)格逐步由市場(chǎng)供需關(guān)系所決定，為第二步實(shí)施由市場(chǎng)機(jī)制決定的目標(biāo)價(jià)格提供價(jià)格基礎(chǔ)，同時(shí)又保障了農(nóng)民的種糧收益和種糧積極性，避免糧食產(chǎn)量大幅波動(dòng)。

第二步，實(shí)施由市場(chǎng)機(jī)制決定的糧食目標(biāo)價(jià)格。在過(guò)渡期成功實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)交易價(jià)格后，政府第二步以一定周期內(nèi)糧食市場(chǎng)交易價(jià)格的均值作為糧食目標(biāo)價(jià)格，本質(zhì)上該目標(biāo)價(jià)格等同于市場(chǎng)機(jī)制形成的“長(zhǎng)期均衡價(jià)格”。政府以該目標(biāo)價(jià)格為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)生產(chǎn)者進(jìn)行補(bǔ)貼，同時(shí)提高糧食直補(bǔ)水平，使其能夠均衡單位要素投入在糧食和非糧收入之間的利益回報(bào)。通過(guò)上述第二步，政府將糧食交易價(jià)格交由市場(chǎng)機(jī)制決定，同時(shí)政府運(yùn)用國(guó)家儲(chǔ)備和提高直補(bǔ)的方式確保糧食安全和種糧比較收益，從而最終實(shí)現(xiàn)糧食目標(biāo)價(jià)格政策改革的三元目標(biāo)。

糧食目標(biāo)價(jià)格制度分兩步實(shí)施的策略與現(xiàn)有主流理論觀點(diǎn)和改革試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐做法相比，具有以下幾個(gè)優(yōu)點(diǎn)。

第一，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的信號(hào)傳遞功能。通過(guò)實(shí)施糧食目標(biāo)價(jià)格“兩步走”策略，實(shí)現(xiàn)了糧食補(bǔ)貼政策價(jià)補(bǔ)剝離目標(biāo)，使糧食目標(biāo)價(jià)格能夠反映真實(shí)的糧食價(jià)格、市場(chǎng)需求、產(chǎn)量及生產(chǎn)成本等市場(chǎng)信息，從而為農(nóng)戶科學(xué)作出長(zhǎng)遠(yuǎn)生產(chǎn)決策提供可靠依據(jù)。

第二，避免政策調(diào)整導(dǎo)致糧食產(chǎn)量大幅波動(dòng)。近十年來(lái)，我國(guó)實(shí)行的最低收購(gòu)價(jià)政策實(shí)現(xiàn)了糧食連年增產(chǎn)，部分糧食品種甚至出現(xiàn)過(guò)剩，糧食交易放開以后極有可能發(fā)生糧食價(jià)格下跌和糧食產(chǎn)量下降的情況。本文提出的“兩步走”策略，第一階段在穩(wěn)定糧食價(jià)格和種糧收益的前提下，逐步培育糧食交易市場(chǎng)機(jī)制和市場(chǎng)價(jià)格，從而避免由政策改革帶來(lái)糧食生產(chǎn)的大幅波動(dòng)。第二階段以市場(chǎng)價(jià)格為基礎(chǔ)制定糧食目標(biāo)價(jià)格，同時(shí)提高糧食直接補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，在讓糧食價(jià)格交由市場(chǎng)的同時(shí)保障種糧比較收益?！皟刹阶摺辈呗约葘?shí)現(xiàn)了糧食價(jià)格回歸市場(chǎng)，又避免了農(nóng)民種糧積極性受挫。

第三，有助于糧食補(bǔ)貼政策精準(zhǔn)化實(shí)施。經(jīng)過(guò)“兩步走”策略的實(shí)施，一方面實(shí)現(xiàn)了糧食補(bǔ)貼政策手段與補(bǔ)貼目標(biāo)的精準(zhǔn)對(duì)接，以目標(biāo)價(jià)格為基礎(chǔ)的反周期補(bǔ)貼有效熨平糧食交易市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)家儲(chǔ)備和直接補(bǔ)貼分別瞄準(zhǔn)糧食安全和種糧比較收益；另一方面，“兩步走”策略也理順了政府與市場(chǎng)各自的定位。綜上，“兩步走”策略有助于糧食補(bǔ)貼政策在目標(biāo)取向、實(shí)施方式與主體等方面做到更加精準(zhǔn)化。

總之，當(dāng)前我國(guó)糧食價(jià)格問(wèn)題較為突出，糧食補(bǔ)貼政策改革勢(shì)在必行。但糧食補(bǔ)貼政策改革事關(guān)國(guó)家糧食安全和種糧農(nóng)民直接利益，不僅在改革品種和試點(diǎn)區(qū)域上要謹(jǐn)慎選擇，從改革路徑上也宜通過(guò)“分步走”策略逐步實(shí)施。我國(guó)糧食生產(chǎn)經(jīng)過(guò)連年增產(chǎn)，目前國(guó)家糧食儲(chǔ)備相對(duì)充足，這為糧食補(bǔ)貼政策改革提供了支撐。因此，政府應(yīng)盡快對(duì)糧食目標(biāo)價(jià)格制度實(shí)施廣泛深入論證，切不可貽誤改革時(shí)機(jī)。

注釋

①李長(zhǎng)健、朱梓萁：《我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度研究》，《重慶社會(huì)科學(xué)》2006年第10期。

②譚智心、周振：《農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度的歷史軌跡與農(nóng)民種糧積極性的關(guān)聯(lián)度》，《改革》2014年第1期。

③馮海發(fā)：《對(duì)建立我國(guó)糧食目標(biāo)價(jià)格制度的思考》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2014年第8期。

④占金剛：《我國(guó)糧食補(bǔ)貼政策績(jī)效評(píng)價(jià)及體系構(gòu)建》，湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)博士學(xué)位論文，2012年，第24頁(yè)。

⑤鄢來(lái)雄：《2014公報(bào)解讀：糧食產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)“十一連增”》，《中國(guó)信息報(bào)》2015年3月10日。

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