摘要：30多年來，我國(guó)制定出臺(tái)了一系列關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策措施，對(duì)于保護(hù)農(nóng)民權(quán)益起到了一定效果。但由于制度缺陷、保障不力、服務(wù)缺位、意識(shí)不強(qiáng)等原因，土地流轉(zhuǎn)過程中侵害農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)象仍時(shí)有發(fā)生。今后，需要增強(qiáng)新常態(tài)思維、底線思維、法治思維、辯證思維和創(chuàng)新思維，并通過完善現(xiàn)有土地流轉(zhuǎn)政策、加快土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證、大力扶持新型經(jīng)營(yíng)主體、建立健全農(nóng)村社會(huì)保障體系、加快土地流出農(nóng)民轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)業(yè)、加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督管理等，切實(shí)保障農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)權(quán)益、促進(jìn)農(nóng)村土地健康有序流轉(zhuǎn)。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；農(nóng)民權(quán)益；新思維；新舉措

中圖分類號(hào)：F328文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2015）08-0045-05

隨著農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)規(guī)模的不斷擴(kuò)大以及城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)和現(xiàn)實(shí)要求。由于土地及其收益是農(nóng)民最重要、最根本的權(quán)益，因此，在土地流轉(zhuǎn)過程中確保農(nóng)民權(quán)益不受侵害是對(duì)農(nóng)民最直接、最具體、最實(shí)在的保護(hù)，同時(shí)也是推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)工作的核心和維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的保證。當(dāng)前，由于多種因素的影響和制約，土地流轉(zhuǎn)過程中侵害農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)象仍時(shí)有發(fā)生，迫切需要運(yùn)用新思維、新舉措來加強(qiáng)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)權(quán)益保障、促進(jìn)農(nóng)村土地健康有序流轉(zhuǎn)。

一、我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中保障農(nóng)民權(quán)益的一些做法

引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)合理有序流轉(zhuǎn)、切實(shí)保障農(nóng)民在土地上的合法權(quán)益，離不開相關(guān)政策的配套和支持。30多年來，我國(guó)制定了一系列關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策法規(guī)，并多次強(qiáng)調(diào)要重視和保護(hù)農(nóng)民權(quán)益。

1984年，中央一號(hào)文件將土地承包期延長(zhǎng)至15年以上，鼓勵(lì)土地向種田能手集中，并提出對(duì)農(nóng)民向土地的投資應(yīng)予合理補(bǔ)償。2001年，針對(duì)土地流轉(zhuǎn)中存在的違背農(nóng)民意愿、損害農(nóng)民利益的問題，我國(guó)發(fā)布了《關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》。2002年，《農(nóng)村土地承包法》出臺(tái)，意味著土地流轉(zhuǎn)政策正式上升為國(guó)家法律，由此土地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐及農(nóng)民權(quán)益的保障有了法律依據(jù)。2005年，我國(guó)制定了第一部專門針對(duì)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)章——《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，對(duì)流轉(zhuǎn)當(dāng)事人、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)合同、流轉(zhuǎn)管理進(jìn)行了說明。2007年，《物權(quán)法》頒布，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)被明確為用益物權(quán)。2014年，我國(guó)出臺(tái)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》，指出“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不得違背承包農(nóng)戶意愿、不得損害農(nóng)民權(quán)益、不得改變土地用途、不得破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境”。①由此可以看出，國(guó)家對(duì)土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民合法權(quán)益的保障是一貫的、明確的，一系列政策的出臺(tái)體現(xiàn)了中央切實(shí)保障農(nóng)民合法權(quán)益的宗旨，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展起到了堅(jiān)實(shí)的支撐作用。

為了貫徹落實(shí)中央政策，確保土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)

收稿日期：2015-05-30

*基金項(xiàng)目：河南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“河南省都市農(nóng)業(yè)發(fā)展模式創(chuàng)新及功能優(yōu)化研究”（2015BJJ071）。

作者簡(jiǎn)介：苗潔，女，河南省社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所助理研究員（鄭州450002）。

流轉(zhuǎn)順利開展，地方政府也制定了相應(yīng)的《意見》《暫行辦法》等政策措施，對(duì)本區(qū)域內(nèi)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作加以規(guī)范引導(dǎo)，并從指導(dǎo)思想、政策構(gòu)建、政策執(zhí)行等方面來保障農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中的權(quán)益，產(chǎn)生了良好的效果。在農(nóng)民權(quán)益保障配套政策的實(shí)施上，主要有以下幾個(gè)方面。

一是土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民繼續(xù)享受惠農(nóng)政策。盡管土地流轉(zhuǎn)后的農(nóng)民不再?gòu)氖录Z食或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但其享受的糧食直補(bǔ)、農(nóng)資補(bǔ)貼、種子補(bǔ)貼等各項(xiàng)惠農(nóng)政策仍然保持不變。

二是對(duì)流轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶給予財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)。如河南省焦作市修武縣對(duì)一次性將所有土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶，每畝每年補(bǔ)貼100元，期限為3年。通過財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)引導(dǎo)村民將分散承包地流轉(zhuǎn)到合作社，使入社農(nóng)民獲得穩(wěn)定的補(bǔ)償收益，既增加了農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中的收益，也激勵(lì)了土地供給的增加。

三是為流轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民提供社會(huì)保障。自新型農(nóng)村合作醫(yī)療開展以來，中央和地方政府不斷加大補(bǔ)助力度，穩(wěn)步提高新農(nóng)合保障能力，在一定程度上緩解了農(nóng)民“看病貴、看病難”的壓力。在就業(yè)方面，主要是對(duì)土地流轉(zhuǎn)后的農(nóng)民提供技能培訓(xùn)、推薦就業(yè)以及自主創(chuàng)業(yè)所需的信貸資金扶持。為減輕農(nóng)民的后顧之憂，一些地方還規(guī)定流轉(zhuǎn)出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)民，可享受城鎮(zhèn)居民最低生活保障政策和就業(yè)政策。

四是積極開展土地承包權(quán)確權(quán)頒證。2009年，中央一號(hào)文件要求“開展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)”之后，國(guó)土資源部和農(nóng)業(yè)部于2011年分別下達(dá)了開展試點(diǎn)與確權(quán)頒證工作的指導(dǎo)性文件，這項(xiàng)工作在全國(guó)正式啟動(dòng)。到目前為止，已經(jīng)有1988個(gè)縣、1.3萬個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、60萬個(gè)村開展了這項(xiàng)工作，分別占全國(guó)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的2/3、2/5和1/3，而且沒有一個(gè)村、一個(gè)縣因?yàn)殚_展土地確權(quán)登記頒證的試點(diǎn)工作引發(fā)社會(huì)沖突。②

二、農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民權(quán)益受損現(xiàn)象依然突出

中央和地方一系列的政策措施在保障農(nóng)民土地權(quán)益方面發(fā)揮了積極作用，但由于制度缺陷、保障不力、服務(wù)缺位、意識(shí)不強(qiáng)等多種因素的影響和制約，在流轉(zhuǎn)過程中侵害農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)象仍時(shí)有發(fā)生。

1.農(nóng)民權(quán)益受損的主要表現(xiàn)

一是違背農(nóng)民意愿強(qiáng)迫進(jìn)行流轉(zhuǎn)。由于流轉(zhuǎn)土地必須達(dá)到一定數(shù)量才能產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)，才能吸引企業(yè)投資，一些地方把土地流轉(zhuǎn)作為增收手段或者政績(jī)工程，往往會(huì)在所謂統(tǒng)一規(guī)劃、規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的幌子下，想盡各種辦法促成土地流轉(zhuǎn)。由于地方政府和當(dāng)?shù)馗刹康慕槿耄行┺r(nóng)戶選擇流轉(zhuǎn)土地也是無奈之舉、勉強(qiáng)為之。甚至有個(gè)別基層鄉(xiāng)村干部，仗著土地所有者代表的身份，直接充當(dāng)土地流轉(zhuǎn)的主體，強(qiáng)行和低價(jià)流轉(zhuǎn)農(nóng)民的土地。例如，山東青島臨港開發(fā)區(qū)為了流轉(zhuǎn)勝利村的土地，由村干部挨家挨戶收土地使用證和土地承包合同，并動(dòng)員了轄區(qū)內(nèi)“很有工作能力”的各村書記給“釘子戶”們做工作，使得該村幾乎全部土地都違規(guī)流轉(zhuǎn)，成為“沒有土地的村莊”。③此外，近年來我國(guó)每年發(fā)生的土地糾紛上訪案件中，不少都是強(qiáng)制流轉(zhuǎn)造成的。endprint

二是土地流轉(zhuǎn)收益分配不公平。由于我國(guó)土地市場(chǎng)不完善，在土地流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)村的土地價(jià)值往往只能通過產(chǎn)出的東西（一般是價(jià)格比較低的糧食）來評(píng)價(jià)。因此，與流入方經(jīng)營(yíng)所得尤其是從事非糧生產(chǎn)所得相比，農(nóng)民從土地流轉(zhuǎn)中獲得的轉(zhuǎn)包費(fèi)和租金是比較少的，而且流轉(zhuǎn)期間的租金一旦確定基本不再調(diào)整，農(nóng)民的流轉(zhuǎn)收益無法隨土地的增值和利潤(rùn)的增加而得到相應(yīng)的增長(zhǎng)，就造成了農(nóng)民權(quán)益大量隱性流失。

三是土地流轉(zhuǎn)租金不能及時(shí)到位。一些投資者對(duì)農(nóng)業(yè)的基本屬性以及農(nóng)業(yè)投資的復(fù)雜性、長(zhǎng)期性和風(fēng)險(xiǎn)性缺乏深入認(rèn)識(shí)，就盲目跟風(fēng)投資農(nóng)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目，當(dāng)出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)困難、資金緊張時(shí)，連農(nóng)民最基本的土地租金都難以支付，有的甚至甩地跑路、一走了之，讓農(nóng)民成為風(fēng)險(xiǎn)的兜底者。如江蘇南京高淳區(qū)的三千畝農(nóng)田流轉(zhuǎn)僅一年多就因項(xiàng)目擱淺直接導(dǎo)致600多戶農(nóng)民租金被拖欠；④河北多地也出現(xiàn)了毀約棄耕的現(xiàn)象，涉及流轉(zhuǎn)土地上千畝。土地流轉(zhuǎn)者單方解除合同，強(qiáng)行退回土地，不僅地租難以兌現(xiàn)，也造成了耕地撂荒。⑤

四是隨意改變土地用途及過度使用土地。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)尤其是種糧比較效益低，一些流入方傾向于開發(fā)收益更高的非糧、非農(nóng)項(xiàng)目，甚至在耕地上建造房屋或開辦工廠，從根本上改變了土地的農(nóng)業(yè)用途，破壞了耕地的固有屬性。如山東青島勝利村就是將1100畝農(nóng)地全部流轉(zhuǎn)給了一家房地產(chǎn)企業(yè)。有的種糧大戶和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)公司為了能在短期內(nèi)獲得更高利潤(rùn)，難免在承包期內(nèi)過度使用土地，或?yàn)榱颂岣呒Z食和經(jīng)濟(jì)作物產(chǎn)量，大量使用農(nóng)藥和化肥，導(dǎo)致土地肥力下降，即使到期收回土地，農(nóng)民也難以再進(jìn)行耕種。這些隨意改變土地用途，變相開發(fā)建設(shè)以及用地的短期行為，不僅損害了農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)的土地權(quán)益，也將影響農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

五是土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民得不到妥善安置。一般情況下，我們?cè)诮o流轉(zhuǎn)了土地的農(nóng)民計(jì)算收入時(shí)，會(huì)將其在承包流轉(zhuǎn)土地的企業(yè)打工或外出打工的收入算在內(nèi)。但實(shí)際上，經(jīng)營(yíng)土地的企業(yè)是否雇用流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民、雇用多少、雇用多長(zhǎng)時(shí)間，都沒有強(qiáng)制約束。而外出務(wù)工又多是自發(fā)式互相幫帶，存在很大的盲目性，穩(wěn)定性也較小，很容易造成農(nóng)民既失地又失業(yè)的現(xiàn)象。此外，土地流轉(zhuǎn)后，一些農(nóng)村老人沒有土地作后盾、沒有子女作依靠，加上社會(huì)保障跟不上，老無所養(yǎng)、老無所依，生活處境變得更為糟糕。

2.造成農(nóng)民權(quán)益受損的原因

一是政策法規(guī)不完善?，F(xiàn)有政策在涉及土地流轉(zhuǎn)及農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的條款上相對(duì)比較籠統(tǒng)，沒有對(duì)流轉(zhuǎn)收益分配、受讓人資格、當(dāng)事人責(zé)任等問題做出明確而詳實(shí)的規(guī)定，而且這些政策多是綱領(lǐng)性的文件，雖然提供了操作準(zhǔn)則，但缺乏必要的、有力的法律約束和保證。尤其是農(nóng)村土地所有權(quán)法律主體虛置，使一些基層政府和村委會(huì)的干部打政策上的擦邊球、鉆法規(guī)上的空子，借土地流轉(zhuǎn)名義，侵害農(nóng)民利益，不少地方還制定了有損農(nóng)民權(quán)益的土地流轉(zhuǎn)政策，濫用權(quán)力對(duì)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)，侵害農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的自主權(quán)。

二是社會(huì)保障不健全。當(dāng)前，農(nóng)民的基本生活、養(yǎng)老、醫(yī)療、社會(huì)救助等保障水平低、覆蓋面窄、參保門檻高，很多農(nóng)民無法獲得救濟(jì)，農(nóng)村低保制度受條件限制，也未真正全面實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保。而城鎮(zhèn)社會(huì)保障的高標(biāo)準(zhǔn)、高費(fèi)率更讓農(nóng)民難以承受。尤其社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)與廣大農(nóng)民的意愿還存在相當(dāng)大的距離。2013年中國(guó)人民大學(xué)老年學(xué)研究所發(fā)布的調(diào)研報(bào)告顯示，農(nóng)村能夠依靠養(yǎng)老金作為主要收入來源的老年人僅占4.6%，還不到城鄉(xiāng)老人平均值的1/5，仍有40%左右的農(nóng)村老人需要依靠勞動(dòng)收入養(yǎng)活自己。⑥

三是土地流轉(zhuǎn)服務(wù)缺位。目前還有一些地方?jīng)]有設(shè)立鄉(xiāng)或村級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織，即使設(shè)立了也有不少是“有名無實(shí)”，即無經(jīng)費(fèi)、無人員、無服務(wù)。在一些地方，本該獨(dú)立運(yùn)行的土地流轉(zhuǎn)中介組織，成為了政府機(jī)關(guān)的附屬機(jī)構(gòu)，有的還存在以權(quán)力代替服務(wù)、違規(guī)經(jīng)營(yíng)以及不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)等問題。政府及相關(guān)部門的公共服務(wù)職能范圍沒有很好地界定和厘清，導(dǎo)致其在土地流轉(zhuǎn)過程中沒有發(fā)揮正確的引導(dǎo)功能和提供應(yīng)有的服務(wù)，如對(duì)不規(guī)范的流轉(zhuǎn)行為睜一只眼閉一只眼以及在處理流轉(zhuǎn)糾紛時(shí)調(diào)處不力等。

四是農(nóng)民自我保護(hù)意識(shí)淡薄。許多農(nóng)民尚未真正認(rèn)識(shí)到土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種物權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)，不受權(quán)力和他人的干預(yù)，有的甚至不了解國(guó)家和地方究竟出臺(tái)了哪些保障農(nóng)民權(quán)益的政策法規(guī)。農(nóng)民依法維權(quán)意識(shí)不強(qiáng)，面對(duì)政府或村干部在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的不正當(dāng)干預(yù)大多采取消極、忍讓態(tài)度；不簽流轉(zhuǎn)合同的現(xiàn)象仍大量存在，即使簽訂了合同，內(nèi)容也過于簡(jiǎn)單，更缺乏審查和公證，一旦發(fā)生糾紛很難解決。

三、農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中加強(qiáng)農(nóng)民權(quán)益保障需要新思維

思維方式?jīng)Q定工作方式、行為方式。在土地流轉(zhuǎn)過程中，只有確立科學(xué)的思維方式，才能保證決策科學(xué)、方法正確，才能更有效地保障農(nóng)民合法權(quán)益。

1.要有新常態(tài)思維

當(dāng)前，從發(fā)展的速度、結(jié)構(gòu)和動(dòng)力來看，我國(guó)經(jīng)濟(jì)正在進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增速放緩、下行壓力較大，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移速度趨緩、空間有限，農(nóng)民工資性收入增長(zhǎng)受到制約、轉(zhuǎn)移性收入增加也面臨挑戰(zhàn)，農(nóng)民持續(xù)增收難度進(jìn)一步加大。在這樣的背景下，加強(qiáng)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)權(quán)益保障、切實(shí)提高農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的問題就顯得尤為突出和重要。新常態(tài)思維，要求我們?cè)谕七M(jìn)土地流轉(zhuǎn)時(shí)必須以高度重視農(nóng)民權(quán)益保護(hù)為根本，以放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為核心，從依靠速度和規(guī)模雙輪驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向重視流轉(zhuǎn)結(jié)構(gòu)的升級(jí)調(diào)整以及流轉(zhuǎn)質(zhì)量、效益的提高，讓農(nóng)民成為土地流轉(zhuǎn)的積極參與者和真正受益者。

2.要有底線思維

底線是不可逾越的警戒線，底線思維注重的是“以人為本”，是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)、危機(jī)等負(fù)面因素的防范和管控。在土地流轉(zhuǎn)的過程中，只有具備了保障農(nóng)民權(quán)益的底線思維，才能防微杜漸、有備無患，才能“有所為有所不為”，才能更好地為農(nóng)民謀福利。這就需要更加重視農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的主體地位，要讓利于農(nóng)民、還利于農(nóng)民，堅(jiān)持“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的方針，并盡快列出土地流轉(zhuǎn)的負(fù)面清單，對(duì)可能發(fā)生的損害農(nóng)民土地、經(jīng)濟(jì)、政治等權(quán)益的風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)做好充分的預(yù)見和準(zhǔn)備，避免讓土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)演變成其他利益主體對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益的剝奪過程，如對(duì)工商大戶大規(guī)模下鄉(xiāng)包地保持謹(jǐn)慎，防止其短期投機(jī)或跑馬圈地而損害農(nóng)民權(quán)益。endprint

3.要有法治思維

法治思維要求我們?cè)谕恋亓鬓D(zhuǎn)過程中要運(yùn)用法治觀念、法律手段來分析、解決問題。對(duì)政府部門和領(lǐng)導(dǎo)干部而言，要敬畏制度、崇尚法治、尊重法律，嚴(yán)格依法、依程序辦事，杜絕拍腦袋決策、拍胸脯辦事，禁止從自身利益出發(fā)制定和推行有損于農(nóng)民權(quán)益、違反法治原則和法律規(guī)定的政策和辦法。對(duì)土地流轉(zhuǎn)雙方而言，當(dāng)務(wù)之急是加大宣傳力度，使其充分了解自身的權(quán)利和義務(wù)，并依法履行義務(wù)、依法保護(hù)自身合法權(quán)益，做到遇事找法、解決問題用法，最大限度地減少矛盾、化解沖突、防止糾紛。

4.要有辯證思維

辯證思維要求我們透過現(xiàn)象看本質(zhì)，要一分為二看問題，要在紛繁復(fù)雜中抓關(guān)鍵。保障農(nóng)民權(quán)益是土地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。當(dāng)前，在農(nóng)村土地快速流轉(zhuǎn)的同時(shí)，我們必須看到農(nóng)民的合法權(quán)益受到了不同程度的侵害，如果放任不管，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)也難以持續(xù)下去。抓住了土地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵，還要找到保障農(nóng)民權(quán)益的重點(diǎn)，這就要堅(jiān)持一切從實(shí)際出發(fā)，深入調(diào)查研究，摸清農(nóng)民權(quán)益受損的情況，了解農(nóng)民的迫切需要和真實(shí)訴求，因地制宜、因人而異制定解決的思路和舉措。

5.要有創(chuàng)新思維

沒有創(chuàng)新的思維方式，就沒有創(chuàng)新的行動(dòng)和實(shí)踐。當(dāng)前，面對(duì)土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的新問題、新矛盾，靠“老辦法不管用，硬辦法不敢用，軟辦法不頂用”，迫切需要以創(chuàng)新的思維開拓新路、以創(chuàng)新的舉措破解難題，探索出保障農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)權(quán)益的新方法和新途徑。如可以加強(qiáng)組織創(chuàng)新，培育和完善包含政府、社會(huì)和農(nóng)民在內(nèi)的多層面、多元化的農(nóng)民權(quán)益保護(hù)組織；可以加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等建立土地流轉(zhuǎn)農(nóng)民權(quán)益保護(hù)平臺(tái)；可以激發(fā)群眾在保障農(nóng)民權(quán)益方面的創(chuàng)新熱情和能量，并為這些新的思路、新的方案提供實(shí)踐的土壤和空間等。

四、農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中加強(qiáng)農(nóng)民權(quán)益保障的新舉措

針對(duì)當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民權(quán)益受損的現(xiàn)象、存在的問題，結(jié)合新思維的要求，可以從以下幾方面加強(qiáng)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)權(quán)益保障。

1.盡快完善現(xiàn)有土地流轉(zhuǎn)政策

政策不完善往往會(huì)造成土地流轉(zhuǎn)的實(shí)際操作發(fā)生“變味”和扭曲，從而出現(xiàn)一些損害農(nóng)民權(quán)益的行為和現(xiàn)象，政策上的不恰當(dāng)甚至還為損害農(nóng)民權(quán)益提供了借口和理由。因此，堵住政策上的漏洞，增強(qiáng)政策的可操作性是當(dāng)務(wù)之急。針對(duì)現(xiàn)有政策比較籠統(tǒng)、模糊，未對(duì)土地產(chǎn)權(quán)內(nèi)容、界限、各主體之間的利益調(diào)節(jié)以及懲罰機(jī)制等相關(guān)細(xì)節(jié)問題進(jìn)行詳細(xì)闡述的狀況，盡快出臺(tái)細(xì)化的可供操作的法律法規(guī)條款。對(duì)于相互矛盾、存在沖突的政策和制度要盡快予以糾正、統(tǒng)一。允許各地在法律規(guī)定的范圍內(nèi)根據(jù)本地的具體情況，制定不同的地方性法規(guī)。通過組織理論宣講、印發(fā)文字材料、編排地方戲曲等形式加強(qiáng)政策宣傳，讓農(nóng)民清楚、全面地了解相關(guān)政策法規(guī)。

2.加快土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證

農(nóng)村土地所有權(quán)法律主體虛置、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)被弱化，是造成農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)權(quán)益易受損害的原因之一，通過土地確權(quán)登記頒證可以增強(qiáng)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能保護(hù)，是法治思維的具體體現(xiàn)和實(shí)踐。加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證，要以現(xiàn)有承包臺(tái)賬、合同、證書等為依據(jù)確認(rèn)承包地歸屬，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清、位置不明等問題，要因地制宜、分類推進(jìn)，總體上要確地到戶，從嚴(yán)掌握確權(quán)確股不確地的范圍。在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)進(jìn)行確權(quán)確地的同時(shí)還可以鼓勵(lì)農(nóng)民采取互利互換方式減少土地細(xì)碎化程度，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市郊區(qū)可以試點(diǎn)確權(quán)確股不確地，引導(dǎo)農(nóng)民在確權(quán)辦證的基礎(chǔ)上，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作價(jià)折股，成立土地股份合作組織，增加農(nóng)地經(jīng)營(yíng)和開發(fā)收益，切實(shí)提高農(nóng)民收入水平。

3.積極扶持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體

流入土地的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展得好，本身就是對(duì)土地流出農(nóng)民利益較好的保障。一是優(yōu)先發(fā)展、重點(diǎn)培育專業(yè)大戶和家庭農(nóng)場(chǎng)。專業(yè)大戶和家庭農(nóng)場(chǎng)通常以家庭成員為主要?jiǎng)趧?dòng)力，其內(nèi)部利益聯(lián)結(jié)更為緊密、穩(wěn)定。對(duì)于符合條件的規(guī)模以上種糧大戶和家庭農(nóng)場(chǎng)，要從財(cái)政、金融、稅收、保險(xiǎn)、技術(shù)、信息等方面給予傾斜。完善對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和注冊(cè)登記，保護(hù)職業(yè)農(nóng)民的合法權(quán)益。二是完善和強(qiáng)化對(duì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的補(bǔ)貼政策。建立規(guī)模經(jīng)營(yíng)、種植、養(yǎng)殖經(jīng)常性直接補(bǔ)貼為主，臨時(shí)刺激性補(bǔ)貼為輔的耕作人補(bǔ)貼制度，經(jīng)常性補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)與財(cái)政增收、農(nóng)產(chǎn)品或農(nóng)資價(jià)格上漲等相關(guān)指標(biāo)掛鉤。三是設(shè)立土地信托流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)基金或保證金。當(dāng)承租方經(jīng)營(yíng)失敗而喪失支付能力時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)基金或保證金優(yōu)先用于賠付農(nóng)民收益的損失和土地復(fù)耕等。四是建立并完善政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，積極引導(dǎo)商業(yè)保險(xiǎn)公司參與農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)和產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目的保險(xiǎn)運(yùn)作。

4.建立健全農(nóng)村社會(huì)保障體系

一是擴(kuò)大和規(guī)范農(nóng)村社會(huì)保障的范圍和對(duì)象。將符合條件的農(nóng)村貧困家庭全部納入低保范圍，逐步提高保障標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助水平。擴(kuò)大新農(nóng)合報(bào)銷比例、擴(kuò)大報(bào)銷范圍。為流出土地的貧困、高齡老人減免新農(nóng)合的參合費(fèi)用。為流轉(zhuǎn)農(nóng)戶提供大病醫(yī)療救助和保險(xiǎn)，避免農(nóng)村家庭因病致貧。二是建立多層次的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。隨著土地流轉(zhuǎn)的快速推進(jìn)，農(nóng)村土地養(yǎng)老模式不斷受到?jīng)_擊，空巢率上升又使家庭養(yǎng)老功能嚴(yán)重弱化，農(nóng)村養(yǎng)老問題日益嚴(yán)峻。作為農(nóng)民養(yǎng)老的第一責(zé)任主體，政府應(yīng)盡快提高每月55元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，對(duì)于土地流轉(zhuǎn)后的低收入農(nóng)村家庭，建議取消“60周歲以上老人不繳費(fèi)參保以子女參保為前提條件”的規(guī)定。鼓勵(lì)土地長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)后有條件的農(nóng)民參加商業(yè)保險(xiǎn)或職工養(yǎng)老保險(xiǎn)；支持專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等土地經(jīng)營(yíng)主體為吸納的農(nóng)村勞動(dòng)力繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)。對(duì)于土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)的地區(qū)，可嘗試“日間統(tǒng)一照料、夜間分散居住”的農(nóng)村居家養(yǎng)老或農(nóng)村互助養(yǎng)老模式。

5.加快土地流出農(nóng)民轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)業(yè)

一是加強(qiáng)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)。不斷探索培訓(xùn)新模式，通過調(diào)查摸清農(nóng)民的培訓(xùn)意向，建立培訓(xùn)信息數(shù)據(jù)庫(kù)，對(duì)土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民進(jìn)行分類培訓(xùn)，在內(nèi)容上因需施教、在課程上因時(shí)施教、在方式上因人施教。重點(diǎn)支持土地信托流轉(zhuǎn)試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)民的技能培訓(xùn)。二是設(shè)立土地流出農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)基金。對(duì)土地流轉(zhuǎn)后有意向從事農(nóng)副產(chǎn)品深加工、農(nóng)機(jī)具銷售維修、服裝餐飲、建筑裝修、鄉(xiāng)村網(wǎng)店等行業(yè)的農(nóng)民，給予一定的政策優(yōu)惠和支持。通過扶持農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民由打工仔向創(chuàng)業(yè)者的跨進(jìn)，并鼓勵(lì)其吸納和帶動(dòng)周圍群眾走上富裕之路，避免被動(dòng)就業(yè)給社會(huì)帶來過多壓力。三是對(duì)享受財(cái)政優(yōu)惠扶持政策的規(guī)模經(jīng)營(yíng)企業(yè)，可以規(guī)定其承擔(dān)一定的吸納就業(yè)的義務(wù)。如規(guī)定相關(guān)土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的企業(yè)，所雇用的當(dāng)?shù)剞r(nóng)民不得低于總雇用人數(shù)的1/3，或者被占用土地的每個(gè)農(nóng)戶在該企業(yè)中至少能得到一個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)農(nóng)民就近就地轉(zhuǎn)移就業(yè)。四是健全農(nóng)民工權(quán)益保障機(jī)制。創(chuàng)新農(nóng)民進(jìn)城落戶的戶籍管理、社會(huì)保障、住房保障、子女就學(xué)等制度安排，促進(jìn)農(nóng)民工積極融入城市社區(qū)，探索建立農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)就地就近有序轉(zhuǎn)移機(jī)制。

6.加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督管理

一是提高農(nóng)民的組織程度。在遵守國(guó)家法律的前提下允許農(nóng)民參與成立經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織等來表達(dá)自己的訴求、保護(hù)自己的權(quán)益。如可以嘗試由一批具有社會(huì)正義感和責(zé)任心、對(duì)農(nóng)民農(nóng)村有深厚感情的人，包括退休公務(wù)員、法律工作者、企業(yè)家、大學(xué)生志愿者等，與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民代表一起聯(lián)合組成農(nóng)民維權(quán)協(xié)會(huì)，引導(dǎo)農(nóng)民增強(qiáng)學(xué)法守法用法意識(shí)。二是加快完善村務(wù)公開制度，提高農(nóng)民自治意識(shí)。村務(wù)公開制度可以有效遏制基層政府利用權(quán)力過度占用農(nóng)村資源，盡力避免決策失誤和防止干部腐敗。一切涉及村民利益尤其是關(guān)于土地流轉(zhuǎn)權(quán)益的村務(wù)，均要事先征求村民意見，然后由村民代表召開村務(wù)會(huì)議或村民代表會(huì)議決定，并及時(shí)將會(huì)議結(jié)果進(jìn)行公示，使農(nóng)民對(duì)自己的土地權(quán)益看得見、摸得著、能放心。三是規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，確保農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、申訴權(quán)和監(jiān)督權(quán)。嚴(yán)格實(shí)施土地流轉(zhuǎn)的扶持和獎(jiǎng)補(bǔ)條件，避免套取國(guó)家補(bǔ)貼的投機(jī)行為。四是成立土地流轉(zhuǎn)巡視小組，深入農(nóng)村開展土地流轉(zhuǎn)工作的監(jiān)督檢查，對(duì)侵害農(nóng)民權(quán)益的行為和現(xiàn)象要及時(shí)發(fā)現(xiàn)、妥善解決。

注釋

①中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳：《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年11月21日。

②《農(nóng)業(yè)部就土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)等情況舉行發(fā)布會(huì)》，中央政府門戶網(wǎng)站，http：//www.gov.cn/xinwen/2015-02/27/content_2822508.htm，2015年2月27日。

③鄭驚鴻等：《沒有土地的村莊》，《農(nóng)民日?qǐng)?bào)》2013年4月17日。

④朱亮：《高淳三千畝農(nóng)田土地流轉(zhuǎn)后拿不到租金》，中國(guó)江蘇網(wǎng)，http：//zfrx.jschina.com.cn/system/2014/01/29/020134077.shtml，2014年1月29日。

⑤樊江濤、李月鋒：《資本下鄉(xiāng)：有實(shí)力爭(zhēng)地，沒能力種地》，《中國(guó)青年報(bào)》2015年4月22日。

⑥王夢(mèng)婕、楊雪：《農(nóng)村養(yǎng)老，路在何方》，《中國(guó)青年報(bào)》2013年11月13日。

責(zé)任編輯：澍文endprint