魯彥平

摘 要：實(shí)踐層面的政策范式常常被理解為一種穩(wěn)定的和能夠識(shí)別的政策模式或政策風(fēng)格，包括政策問(wèn)題、政策主體、政策價(jià)值和政策工具等構(gòu)成要件。黨的十八屆三中全會(huì)提出的國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，不僅涉及到具體政策和基本政策的改變，亦是對(duì)我國(guó)元政策的一次重塑，具有豐富的政策內(nèi)涵。國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進(jìn)，將帶來(lái)我國(guó)公共政策范式的轉(zhuǎn)型。

關(guān) 鍵 詞：國(guó)家治理現(xiàn)代化；國(guó)家治理體系；國(guó)家治理能力；政策范式

中圖分類號(hào)：D63-31 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2015）02-0012-06

黨的十八屆三中全會(huì)指出，完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是全面深化改革的總目標(biāo)。國(guó)家治理現(xiàn)代化是一個(gè)涵蓋治理理念、治理結(jié)構(gòu)、治理過(guò)程以及治理工具等改革與創(chuàng)新在內(nèi)的有機(jī)整體，它不僅涉及到具體政策和基本政策的改變，亦是對(duì)我國(guó)元政策的一次重塑，具有極為豐富而深刻的政策內(nèi)涵。國(guó)家治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)需要一個(gè)過(guò)程，但其對(duì)我國(guó)公共政策實(shí)踐的各種影響已經(jīng)開(kāi)始呈現(xiàn)。隨著我國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程的逐步推進(jìn)，一次新的政策范式轉(zhuǎn)型已經(jīng)隱然可期。

一、政策范式與政策范式轉(zhuǎn)型

（一）政策范式

眾所周知，范式這一概念來(lái)源于托馬斯·庫(kù)恩。在《科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)》一書(shū)中，“范式被用來(lái)描述一種廣義的模型、一種框架、一種思維方式或是一種理解現(xiàn)實(shí)的理論體系?！盵1]而同一范式的存在，是一個(gè)科學(xué)共同體得以形成的基礎(chǔ)。盡管圍繞這一概念準(zhǔn)確內(nèi)涵的爭(zhēng)議從未停止過(guò)，但這并未阻止其快速傳播和不斷衍生的腳步，彼得·霍爾正是將范式概念引入公共政策研究的先行者。彼得·霍爾認(rèn)為，政策制定者習(xí)慣性地在一個(gè)由各種理念和標(biāo)準(zhǔn)組成的框架中工作，這個(gè)框架不僅指明政策目標(biāo)以及用以實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的工具類別，而且還指明它們需要解決之問(wèn)題的性質(zhì)，該框架鑲嵌于政策制定者開(kāi)展工作所使用的每一個(gè)術(shù)語(yǔ)之中，它的影響力緣于它常常被認(rèn)為是理所當(dāng)然的，而且作為一個(gè)整體難以得到仔細(xì)驗(yàn)證，而這個(gè)框架就是政策范式。[2]

如同范式一樣，政策范式也是一個(gè)非常有用但卻缺乏共識(shí)的概念。從整體上看，學(xué)者們對(duì)這一概念一般有兩個(gè)層面的理解：一是從學(xué)科理論的層面將政策范式理解為政策分析范式。如張國(guó)慶認(rèn)為，政策范式是關(guān)于公共政策分析的規(guī)律、理論、標(biāo)準(zhǔn)、方法等在內(nèi)的一整套信念，是政策分析學(xué)科領(lǐng)域的世界觀。[3]正是基于類似的理解，嚴(yán)強(qiáng)提出，公共政策學(xué)科誕生以后，在西方出現(xiàn)并流行的第一個(gè)公共政策研究范式是實(shí)證的、經(jīng)濟(jì)理性的研究范式，而從上世紀(jì)70-80年代開(kāi)始轉(zhuǎn)向后實(shí)證的、社會(huì)理性的研究范式。[4]二是從政治實(shí)踐的層面將政策范式理解為政策實(shí)踐范式。比較常見(jiàn)的是把它界定為政策實(shí)踐中一種穩(wěn)定的和能夠識(shí)別的政策模式或政策風(fēng)格。值得注意的是，即便是實(shí)踐層面的政策范式概念，不同的人對(duì)其構(gòu)成要件的理解也存在差異。例如王學(xué)杰認(rèn)為，政策范式是指公共政策發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的相對(duì)穩(wěn)定的模式，它包括政策所遵循的基本理論、價(jià)值原則、決策方式、實(shí)施手段等內(nèi)容。[5]而嚴(yán)強(qiáng)則以“主體性質(zhì)、價(jià)值取向和工具選擇”為政策范式的主要組成部分，構(gòu)建了一個(gè)SVT模型。[6]

本文是在政策實(shí)踐層面來(lái)使用政策范式這一概念的。而在政策范式具體內(nèi)容構(gòu)成上，筆者以為，SVT模型將“主體——價(jià)值——工具”視為政策范式的要件有很大的合理性，它暗含了“誰(shuí)？向什么方向？用什么方式來(lái)解決？”而這正是公共政策的核心內(nèi)容。但其不足之處在于，這一模型未能體現(xiàn)“解決什么問(wèn)題”，而對(duì)政策問(wèn)題的確認(rèn)恰恰是政策議程的核心內(nèi)容，也是不同政策范式得以相互識(shí)別的重要標(biāo)志。因而筆者將“問(wèn)題”加入SVT模型，形成PSVT模型，即“什么問(wèn)題？誰(shuí)？向什么方向？用什么方式來(lái)解決？”后文對(duì)我國(guó)政策范式未來(lái)走向的分析亦是按照這一思路展開(kāi)的。

（二）政策范式轉(zhuǎn)型

庫(kù)恩提出了范式的概念，意在通過(guò)分析原有“范式”與“新范式”之間的變遷來(lái)更嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范地闡釋科學(xué)發(fā)展變革的規(guī)律，而政策范式概念的肇始者也是基于類似目的?；魻栒J(rèn)為，每個(gè)政策范式的變遷過(guò)程通常都經(jīng)過(guò)三個(gè)序列的變化過(guò)程。處于穩(wěn)定時(shí)期的政策范式在很大程度上不受挑戰(zhàn)，隨著異?，F(xiàn)象或事件的累積，如果原有的政策范式不能有效解決政策客體存在的問(wèn)題，那么，這種政策范式就會(huì)變?nèi)?，最終就會(huì)導(dǎo)致政策失靈，就會(huì)面臨挑戰(zhàn)。當(dāng)挑戰(zhàn)導(dǎo)致了一些暫時(shí)或?qū)嶒?yàn)性的改動(dòng)，政策子系統(tǒng)中的專家們的意見(jiàn)出現(xiàn)了公開(kāi)分歧并逐漸擴(kuò)散到公眾，相關(guān)政策社群得到顯著的擴(kuò)展，新的政策范式漸漸制度化，政策范式的轉(zhuǎn)移過(guò)程完成。[7]

關(guān)于政策范式轉(zhuǎn)型問(wèn)題，國(guó)內(nèi)學(xué)界主要集中于政策實(shí)踐范式轉(zhuǎn)型層面。這種研究又可分為兩種類型：一是放眼于我國(guó)公共政策的整體，可看作宏觀角度。例如嚴(yán)強(qiáng)結(jié)合社會(huì)轉(zhuǎn)型理論，提出我國(guó)改革開(kāi)放后的公共政策，從批判理性動(dòng)員型范式，經(jīng)過(guò)經(jīng)濟(jì)理性引導(dǎo)型范式，過(guò)渡到社會(huì)理性服務(wù)型范式；[8]王曼認(rèn)為，建國(guó)以來(lái)我國(guó)公共政策分別經(jīng)歷了“抓革命、促生產(chǎn)”，“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主旋律”和“科學(xué)發(fā)展觀”三種不同范式；[9]李永晟則從政府和社會(huì)的二元主體角度提出我國(guó)公共政策正告別“政府高權(quán)統(tǒng)治范式”，走向“社會(huì)參與治理范式”。[10]二是聚焦于某一具體領(lǐng)域的政策，可視為微觀視角。例如楊團(tuán)對(duì)我國(guó)社會(huì)政策范式，[11]梁建峰對(duì)我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障政策范式，[12]以及卞地詩(shī)對(duì)我國(guó)傳媒政策范式的研究等。[13]

本文旨在從宏觀層面分析黨的十八屆三中全會(huì)提出的推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一全面深化改革目標(biāo)及其實(shí)現(xiàn)過(guò)程對(duì)我國(guó)政策范式已經(jīng)和將要產(chǎn)生的影響。

二、國(guó)家治理現(xiàn)代化及其政策內(nèi)涵

（一）國(guó)家治理現(xiàn)代化的基本內(nèi)容與具體實(shí)踐

國(guó)家治理的質(zhì)量關(guān)乎國(guó)家的興衰和公眾的福祉，對(duì)更好的國(guó)家管理制度和更高國(guó)家管理水平的追求一直都是我國(guó)近代發(fā)展史中最為核心的問(wèn)題之一。從某種意義上說(shuō)，晚清以來(lái)我國(guó)一次又一次地向現(xiàn)代政治轉(zhuǎn)型的努力和探索都可以視為我國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程的組成部分。在此過(guò)程中，我們走過(guò)很多彎路，也積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。

改革開(kāi)放本身也是推動(dòng)我國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的偉大實(shí)踐。正如習(xí)近平總書(shū)記所言：“鄧小平同志在1992年提出，再有30年的時(shí)間，我們才會(huì)在各方面形成一整套更加成熟更加定型的制度。這次全會(huì)在鄧小平同志戰(zhàn)略思想的基礎(chǔ)上，提出要推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度的必然要求，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的應(yīng)有之義?！盵14]黨的十八屆三中全會(huì)提出的國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化實(shí)踐的繼承、延伸和完善。

關(guān)于黨的十八屆三中全會(huì)提出的國(guó)家治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵，習(xí)近平總書(shū)記有過(guò)明確表述：國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)國(guó)家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。國(guó)家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度；國(guó)家治理能力則是運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國(guó)防、治黨治國(guó)治軍等各個(gè)方面。國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)有機(jī)整體，相輔相成，有了好的國(guó)家治理體系才能提高治理能力，提高國(guó)家治理能力才能充分發(fā)揮國(guó)家治理體系的效能。

推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就是要適應(yīng)時(shí)代變化，既改革不適應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求的體制機(jī)制、法律法規(guī)，又不斷構(gòu)建新的體制機(jī)制、法律法規(guī)，使各方面制度更加科學(xué)、更加完善，實(shí)現(xiàn)黨、國(guó)家、社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化。要更加注重治理能力建設(shè)，增強(qiáng)按制度辦事、依法辦事意識(shí)，善于運(yùn)用制度和法律治理國(guó)家，把各方面制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為管理國(guó)家的效能，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的水平。[15]

而國(guó)家治理現(xiàn)代化這一總目標(biāo)所涵蓋的具體實(shí)踐則包括：緊緊圍繞使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟(jì)體制改革；緊緊圍繞堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一深化政治體制改革；緊緊圍繞建設(shè)社會(huì)主義核心價(jià)值體系、社會(huì)主義文化強(qiáng)國(guó)深化文化體制改革；緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進(jìn)社會(huì)公平正義深化社會(huì)體制改革；緊緊圍繞建設(shè)美麗中國(guó)深化生態(tài)文明體制改革；緊緊圍繞提高科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平深化黨的建設(shè)制度改革。[16]

（二）國(guó)家治理現(xiàn)代化與政策范式的關(guān)系

中國(guó)共產(chǎn)黨是我國(guó)的執(zhí)政黨，是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。黨的政治領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)在制定黨的綱領(lǐng)、路線，確定奮斗目標(biāo)并通過(guò)法定程序使之上升為國(guó)家意志，成為全體人民共同遵守的規(guī)范方面。黨制定的綱領(lǐng)、路線和確定的奮斗目標(biāo)構(gòu)成了我國(guó)公共政策最重要的來(lái)源，從而也在相當(dāng)程度上決定著我國(guó)公共政策范式的走向。黨的十八屆三中全會(huì)提出的國(guó)家治理現(xiàn)代化，在深度上涵蓋了國(guó)家治理的價(jià)值體系、結(jié)構(gòu)體系和運(yùn)行體系三個(gè)層面，在廣度上囊括了經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、文化體制、社會(huì)體制、生態(tài)體制和執(zhí)政體制等諸領(lǐng)域。作為我們黨探索社會(huì)治理取得的最新成果，國(guó)家治理現(xiàn)代化這一全面深化改革目標(biāo)定位具有豐富的政策內(nèi)涵，在具體政策、基本政策和元政策等不同層面都對(duì)我國(guó)當(dāng)下和未來(lái)的政策實(shí)踐產(chǎn)生了深刻影響。

在黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）中，有很多論斷直接明確了具體政策的基本內(nèi)容。比如：提高國(guó)有資本收益上繳公共財(cái)政比例，2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生；允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)；實(shí)行院士退休和退出制度；加快建立國(guó)家統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)核算制度，編制全國(guó)和地方資產(chǎn)負(fù)債表，建立全社會(huì)房產(chǎn)、信用等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)一平臺(tái)；逐步取消學(xué)校、科研院所、醫(yī)院等單位的行政級(jí)別；對(duì)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核等。有一些決定將對(duì)我國(guó)公共決策產(chǎn)生全局和局部影響。比如：中央成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)改革總體設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)；設(shè)立國(guó)家安全委員會(huì)，完善國(guó)家安全體制和國(guó)家安全戰(zhàn)略；查辦腐敗案件以上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主……各級(jí)紀(jì)委書(shū)記、副書(shū)記的提名和考察以上級(jí)紀(jì)委會(huì)同組織部門(mén)為主；推行地方各級(jí)政府及其工作部門(mén)權(quán)力清單制度等。

同時(shí)，還有一些決定為很多基本政策設(shè)定了方向。比如：使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用；更好地保障和改善民生、促進(jìn)社會(huì)公平正義；堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中；堅(jiān)持用制度管權(quán)、管事、管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行；鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)等。

三、我國(guó)政策范式的未來(lái)走向

《決定》指出，到2020年，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系。這意味著我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)要在2020年初步實(shí)現(xiàn)。當(dāng)下，我們已經(jīng)處在實(shí)現(xiàn)黨的十八屆三中全會(huì)提出的推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的歷史進(jìn)程中，而隨著這一進(jìn)程的不斷深入，我國(guó)公共政策范式將呈現(xiàn)如下走向：

（一）在政策重心方面

黨的十一屆三中全會(huì)做出了把黨和國(guó)家工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)的戰(zhàn)略部署，自此經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直是黨和國(guó)家工作的中心，經(jīng)濟(jì)政策也成為我國(guó)整體政策格局的重心所在，經(jīng)濟(jì)政策時(shí)代逐漸形成，這也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得舉世矚目偉大成就的最重要原因之一。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，市場(chǎng)機(jī)制對(duì)資源配置的作用也經(jīng)歷了“輔助性作用——基礎(chǔ)性作用——更大程度的基礎(chǔ)性作用——決定性作用”這樣一個(gè)不斷強(qiáng)化的發(fā)展過(guò)程，而這也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域中政府與市場(chǎng)作用邊界不斷調(diào)整的邏輯線索與現(xiàn)實(shí)軌跡，即市場(chǎng)逐漸成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵因素。與此同時(shí)，以基本民生和社會(huì)保障為核心的公共服務(wù)體系越發(fā)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的“短板”，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的人與環(huán)境的緊張關(guān)系也日益突出。在延續(xù)以往改革基本方向的基礎(chǔ)上，黨的十八屆三中全會(huì)提出的全面深化改革將社會(huì)管理創(chuàng)新和生態(tài)文明建設(shè)提到了一個(gè)前所未有的高度?？梢灶A(yù)期，在未來(lái)我國(guó)整體政策格局中，社會(huì)政策和環(huán)境政策所占的比重將不斷增加，經(jīng)濟(jì)政策時(shí)代或?qū)⑾蛏鐣?huì)政策時(shí)代逐漸轉(zhuǎn)型。

（二）在政策主體方面

政策參與作為政治參與的一種形式，其與人們利益的關(guān)聯(lián)性要超過(guò)選舉參與。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的社會(huì)利益關(guān)系和利益結(jié)構(gòu)的分化，人們的權(quán)利意識(shí)和社會(huì)管理參與意識(shí)不斷增強(qiáng)，基于市民社會(huì)發(fā)育而來(lái)的各種社會(huì)組織使得這種利益訴求有了組織化的載體，而層出不窮的信息技術(shù)又為其提供了有力支持?！皣?guó)家治理”這一概念本身就帶有強(qiáng)烈的合作和參與色彩。按照俞可平先生的說(shuō)法：在權(quán)力主體方面，治理的主體則是多元的，除了政府之外，還包括企業(yè)組織、社會(huì)組織和居民自治組織等；在權(quán)力性質(zhì)方面，治理可以是強(qiáng)制的，但更多是協(xié)商的；在權(quán)力來(lái)源方面，治理的來(lái)源除了法律之外，還包括各種非國(guó)家強(qiáng)制的契約；在權(quán)力運(yùn)行向度方面，治理的權(quán)力運(yùn)行可以是自上而下的，但更多是平行的；在作用范圍方面，治理所及的范圍則以整個(gè)公共領(lǐng)域?yàn)檫吔?。[17]關(guān)于國(guó)家治理現(xiàn)代化，黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，要完善人民代表大會(huì)制度，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，發(fā)展基層民主，堅(jiān)持系統(tǒng)治理，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。由此可見(jiàn)，未來(lái)我國(guó)政策主體多元化特征將更加突出，社會(huì)力量參與將貫穿于公共政策全過(guò)程，也將極大地改變我國(guó)公共政策的議程設(shè)置模式、公共決策模式、政策執(zhí)行模式、政策評(píng)估模式以及政策變遷和學(xué)習(xí)模式，使整個(gè)公共政策過(guò)程變得更加開(kāi)放、透明，使公共政策更具有回應(yīng)性。

（三）在政策價(jià)值取向方面

公共政策的本質(zhì)是對(duì)社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配，價(jià)值取向決定著這種權(quán)威性分配的方向。公共政策價(jià)值取向具有多元性，可以表現(xiàn)為對(duì)公平、效率、民主、秩序等價(jià)值的不同偏好。市場(chǎng)化改革之后，出于解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力的考慮，我國(guó)公共政策價(jià)值取向在整體上呈現(xiàn)出明顯的效率導(dǎo)向。體現(xiàn)在收入分配政策上，黨的十二屆三中全會(huì)提出“讓一部分人通過(guò)誠(chéng)實(shí)勞動(dòng)和合法經(jīng)營(yíng)先富起來(lái)”，黨的十三大提出“在促進(jìn)效率提高的前提下體現(xiàn)社會(huì)公平”，黨的十四屆三中全會(huì)提出“效率優(yōu)先、兼顧公平”。然而，效率偏好的政策價(jià)值取向在見(jiàn)證了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的同時(shí)，也帶來(lái)了很多社會(huì)問(wèn)題，因此，黨的十六大重申在“效率優(yōu)先、兼顧公平”的同時(shí)，初次分配注重效率，再分配注重公平；黨的十六屆五中全會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“更加注重社會(huì)公平，加大調(diào)節(jié)收入分配的力度”。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出要“著重保護(hù)勞動(dòng)所得，努力實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)報(bào)酬增長(zhǎng)和勞動(dòng)生產(chǎn)率提高同步，提高勞動(dòng)報(bào)酬在初次分配中的比重。健全工資決定和正常增長(zhǎng)機(jī)制，完善最低工資和工資支付保障制度，完善企業(yè)工資集體協(xié)商制度”；“完善以稅收、社會(huì)保障、轉(zhuǎn)移支付為主要手段的再分配調(diào)節(jié)機(jī)制，加大稅收調(diào)節(jié)力度”；“規(guī)范收入分配秩序，完善收入分配調(diào)控體制機(jī)制和政策體系……努力縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域、行業(yè)收入分配差距，逐步形成橄欖型分配格局”。從以上政策價(jià)值取向可以看出，過(guò)度強(qiáng)調(diào)公平會(huì)影響效率，我國(guó)過(guò)去的“平均主義”和西方一些國(guó)家的社會(huì)福利病都證明了這一點(diǎn)。但我國(guó)社會(huì)保障體系總體仍處于較低的水平，當(dāng)下的公平和效率之間還存在相互促進(jìn)的可能空間。通過(guò)強(qiáng)化二次分配機(jī)制特別是建立健全針對(duì)弱勢(shì)群體的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)保障體系，不僅不會(huì)降低反而可以提升效率；同時(shí)，強(qiáng)化對(duì)弱勢(shì)群體的保障也是促進(jìn)社會(huì)公平的最有效途徑。公平和效率在弱勢(shì)群體身上獲得了統(tǒng)一，通過(guò)對(duì)弱勢(shì)群體的關(guān)懷，我們完全能夠?qū)崿F(xiàn)公平與效率的雙提升?？梢灶A(yù)期，我國(guó)今后的政策價(jià)值偏好在總體上將更加強(qiáng)調(diào)公平。

（四）在政策工具選擇方面

政策工具連接政策目標(biāo)和政策結(jié)果，是用以實(shí)現(xiàn)特定政策目標(biāo)的活動(dòng)方式。一種影響最廣泛的政策工具分類方式是按照政府介入程度的強(qiáng)弱，將其劃分為強(qiáng)制性工具和自愿性工具以及介于兩者之間的混合性工具。其中，強(qiáng)制性工具又包括成立公共機(jī)構(gòu)直接提供產(chǎn)品或服務(wù)、管制和組建公共企業(yè)；自愿性工具主要指通過(guò)市場(chǎng)、非政府組織、家庭、社區(qū)等力量來(lái)解決問(wèn)題；混合性工具則主要由經(jīng)濟(jì)誘因類和信息類工具組成。國(guó)家治理現(xiàn)代化的一個(gè)重要層面就是治理工具的現(xiàn)代化，這也是我國(guó)當(dāng)前全面深化改革的一個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域。其主要內(nèi)容有：全面推進(jìn)依法治國(guó)；簡(jiǎn)政放權(quán)，加快行政審批制度改革；推行政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)；發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的決定性作用；鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)；激發(fā)社會(huì)組織活力等。上述改革內(nèi)容表明，在今后的政策實(shí)踐中，公共政策的運(yùn)行將更加嚴(yán)格地受到法律的約束和規(guī)范，組織類和管制類等強(qiáng)制性政策工具在整體上會(huì)有所減少，信息類和自愿性工具將更受青睞，而經(jīng)濟(jì)誘因類工具因兼具強(qiáng)制性和自愿性工具的長(zhǎng)處會(huì)成為政策工具創(chuàng)新最為集中的選擇。

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